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【期刊名称】 《河北法学》
论新《行政诉讼法》的三维国家意志
【英文标题】 On the Three-dimensional State Will in the New Administrative Procedure Law
【作者】 贾永健【作者单位】 河南大学法学院
【分类】 行政诉讼法【中文关键词】 行政诉讼法;国家意志;国家治理;法治
【英文关键词】 the new administrative procedure law; the state will; the state governance; rule of law
【文章编码】 1002-3933(2016)07-0069-13【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 7
【页码】 69
【摘要】

法律在本质上是国家意志的体现。“历史—政治—立法”三维国家意志融含于新《行政诉讼法》中。从深层次的宏观历史层面,新《行政诉讼法》蕴含着国家跳出“治乱循环”周期率的“大历史”意志;该历史意志进入中观政治层面,体现为新《行政诉讼法》的“大政治”国家意志,即“官民矛盾”治理的法治化。最后在法律层面,国家的历史和政治等意志依据法治逻辑表达和外化为新《行政诉讼法》的“解决行政争议”的核心立法意志。在此意义上,新《行政诉讼法》的实施具有深远重大的历史意义,关乎中国共产党和社会主义中国“改变历史、开创历史”雄心壮志的实现。这决定了新《行政诉讼法》的全面深入实施,必须以“服务国家治理目标”为中心理念,推动其三维国家意志逐步实现,保障社会主义中国长治久安,从而稳步迈向共产主义。

【英文摘要】

In essence, the law is the will of state. The state will in the new administrative procedure law is three-dimensional: the macro-historic will of state to jump out of the cycle of turbulent history, the macro-political will of state to rule the contradictions between the officials and the people of law, and the governance will of state to solve administrative disputes in the new administrative procedure law. Consequently, solving administrative disputes should be the ultimate goal of the implement of the new administrative procedure law in order to promote our socialism state to march toward communist society in a long-termed peace and stability.

【全文】法宝引证码CLI.A.1258228    
  

我国去年新修订的《行政诉讼法》如今已经正式实施近一年了,许多学者已经对其进行了卓有成效的研究,指出其诸多重大制度创新、遗憾缺漏及其法治意义[1]。然而,在本质意义上,现代法律是国家意志的体现;国家意志可谓就是法的“灵魂”之所在。我国新的《行政诉讼法》作为国家一部重要的基本法律,在深层次意义上也必然蕴含着某种国家意志作其“灵魂”。为最大程度上实现立法者的预期目的和效果,有必要深入研究、挖掘并明确展现这部新法所深潜的国家意志。目前来看学界这方面的研究还相对不够,因此,本文选定新《行政诉讼法》所深藏的“大历史”国家意志为题,以期引起学界对此领域予以更多关注和研究,推动新《行政诉讼法》全面、深入、准确实施。

一、跳出“治乱循环”周期率:新《行政诉讼法》的“大历史”国家意志

(一)问题的提出:从70年前的一段著名谈话说起

1945年抗日战争胜利前夕,延安,正在思考和谋划“新中国”建国蓝图的毛泽东与民主人士黄炎培发生了一段极具历史意义的谈话。黄炎培说:“我生六十多年,耳闻的不说,所亲眼看到的,真所谓‘其兴也勃焉’,‘其亡也忽焉’,一人,一家,一团体,一地方,乃至一国,不少单位都没有跳出这周期率的支配力。……一部历史‘政怠宦成’的也有,‘人亡政息’的也有,‘求荣取辱’的也有。总之没有能跳出这周期率。中共诸君从过去到现在,我略略了解的了。就是希望找出一条新路,来跳出这周期率的支配。”{1}对此,毛泽东自信答道:“我们已经找到了新路,我们能跳出这周期率。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈;只有人人起来负责,才不会人亡政息。”{1}

如果从黄仁宇提出的“大历史”(macro-history)观出发[2],来分析这段著名谈话,其至少包含三层深意:一是提出了困扰并主导传统中国政治的“大历史”问题:如何跳出“其兴也勃焉,其亡也忽焉”的治乱循环历史周期率?二是表现了中国共产党决心并自信带领中国跳出这个历史周期率的“大历史”意志;三是展现了中国共产党实现这个“大历史”意志的新路——民主。

中国共产党及其领导建立的新中国何以自信通过“民主”必能跳出“治乱循环”大历史周期率?这是由马克思主义民主思想的理论自信所决定的。

其实,如若放眼世界,中国的这个“大历史”问题和政治意志,实际并非是中国独有的问题。若从更实质意义来说,它亦可表达为“如何保持一个国家等政治体永葆生力、长久存续?”。在此意义上,现代西方政治史中也存在类似表达,只是说法和答案则大为不同[3]。

在近现代西方政治思想史上,对该问题深入思考并提出独特思路的当数民主主义者卢梭。他将其转化为“如何维持政治体生命”的问题,并寄望于“实行直接民主、激扬人民主权”来遏制国家权力异化和政治体衰败死亡。他认为,政府的蜕化天性乃是导致政治体死亡的根源。“政府滥用职权及其蜕化的倾向……是那种内在的、不可避免的弊病之所在,它从政治体一诞生起,就在不休止地趋向于摧毁政治体,就像衰老与死亡最后会摧毁人的身体一样。一个政府的蜕化有两条一般的途径,即政府的收缩,或者国家的解体。……这本来是政府的天然倾向”{2}。“国家解体的情况,可以通过两种方式出现”,首先是政府“不再按照法律管理国家而篡夺了主权权力”,其次“当政府的成员分别地篡夺了那种只能由他们集体加以行使的权力时”{2}。政府一旦被创制后,就“以期永远保持他们的权力。世界上的一切政府,一旦假之以公共力量之后,迟早都是用这种简便的方法来篡夺主权权威的。”{2}当政府篡夺了人民的主权权威时,就沦为了不顾正义、凌驾于体现人民公意的法律之上的专制者和暴君,最终必然引起人民暴力反抗,导致“国家解体、政治体死亡”。

因将“蜕化变质”视为政府不可消除的内在天性,卢梭在最终意义上对政治体是否能够跳出“治乱循环”历史周期率持一种悲观态度。他说:“政治体也犹如人体那样,自从它一诞生起就开始死亡了,它本身之内就包含着使它自己灭亡的原因。”{2}即使如此,卢梭“明知不可为而为之”,仍试图寻求人为延长国家生命之良策——建立一个优良政体。他认为,“延长自己的生命这件事并不取决于人;但是赋给国家以它可能所具有的最好的组织,从而使它的生命得以尽可能地延长,这件事可就取决于人了。体制最好的国家也要灭亡,但比起别的国家来要迟一些。”{2}他深入到两千多年前的古代罗马共和国、甚至在马其顿人和法兰克人的国君制政府体制中,在那里寻找到了维持政治体生命力的最佳政体:实行“人民时时出场”的直接民主,让全体人民经常共同集会来直接行使主权,监督政府,不断赋予政治体以新生命力。“这种人民的集会……是对政治共同体的一种保护与对政府的一种约束”{2}。“我以为这是一个好办法”,卢梭说,因为“政治生命的原则在于主权的权威”{2};“唯有当人民集合起来的时候,主权者才能行动”{2}才能彰显和激活人民的主权权威[4]。

盖言之,卢梭的思考和认识可提炼为两条:一是国家政治体陷入“治乱循环”周期率的根源,在于政府的“周期性蜕化”天性;二是建立和发展“民主政体”是国家跳出该历史周期率的一条必由之路。

就前者来说,其具体发生机制是:政府蜕化变质为“人民公敌”→“官民矛盾”激化失控→国家政治体解体崩溃。这个发生机制普遍适用于整个人类政治史,尤为古代中国王朝更替史所充分证明。在古代中国,“官民矛盾”的激化通常表现为大规模的农民起义,是直接导致王朝更替的最主要力量[5]。由此可知,关系国家政治体存亡的核心关系乃是“官民关系”,维持政治体生命力所应围绕的中心焦点乃是“官民矛盾”。

而卢梭后一条方案连同其“防范政府蜕化变质”的问题意识后来都在马克思主义民主思想中得以延续和进一步发展。

恩格斯对国家起源的科学考察表明,国家和政府在本原意义上是作为服务社会需要的工具而产生的,政府官吏亦应当是服务社会公众的公仆{3};但现实中,政府往往还是从“社会公仆”异化成了“社会的主人”。恩格斯认为,巴黎公社之前一切国家制度,不管是君主国还是民主共和国,都在“防范权力异化”问题上遭到了重大失败。“以往国家的特征是什么呢?社会为了维护共同的利益,最初通过简单的分工建立了一些特殊的机关。但是,随着时间的推移,这些机关——为首的是国家政权——为了追求自己的特殊利益,从社会的公仆变成了社会的主人。这样的例子不但在世袭君主国内可以看到,而且在民主共和国内也同样可以看到。……正是在美国,我们可以最清楚地看到,本来只应为社会充当工具的国家政权怎样脱离社会而独立化。”{4}

更为要害的是,即使在无产阶级政权下,作为社会公仆的“官吏”仍有可能异化成以社会主人自居的“官僚”。“在资本主义下,由于雇佣奴隶制和群众贫困的整个环境,民主制度受到束缚、限制、阉割和弄得残缺不全。因为这个缘故,而且仅仅因为这个缘故,我们政治组织和工会组织内的公职人员是受到了资本主义环境的腐蚀(确切些说,有被腐蚀的趋势),是有变为官僚的趋势,也就是说,是有变为脱离群众、站在群众之上、享有特权的人物的趋势。”{5}由此来看,卢梭关于“政府天性倾向蜕化”的认识已经被马克思主义所承继,“权力有异化的本能倾向”可谓是“历史铁律”;但与卢梭“政治体走向必然死亡”的悲观论断相反,马克思主义对克服这种权力异化抑或跳出“治乱循环”历史周期率,则有绝对自信,持一种积极乐观态度。

(二)从民主到法治:新中国对“跳出历史周期率”之路的曲折探索

卢梭试图跳出历史周期率的民主方案一开始就无理论自信,现实中也未得以成功实践。因为认识到无产阶级政权下权力亦会异化,马克思接续“卢梭方案”,并结合巴黎公社的民主化实践对其彻底改造,开创了一条新的科学化道路——“无产阶级民主”{6}。即以无产阶级的“完全彻底”民主制,彻底根治政府权力异化弊病,保持无产阶级政权生命力,保障社会主义向共产主义的平稳过渡。在此理念的指导下,俄国先后建立起来苏俄、苏联等无产阶级专政性质的社会主义国家。

中国共产党以马克思列宁主义为指导,带领中国人民建立了社会主义国家后,也深刻认识到:虽然在理论和理念上,人民掌握了国家的权力,成为了国家的主人;但在现实中,对人民来说,有国家存在,就存在国家权力异化的“官僚制”问题[6]。换言之,政府有背离人民的异化可能,国家就存在解体崩溃的危险。

因此,从中国的“大历史”问题意识出发来看,跳出“治乱循环”历史周期率,仍是社会主义中国必须面临的一个重大问题。

那么,社会主义中国如何跳出传统中国的“大历史”周期率呢?细言之,即如何遏制政府权力异化、有效缓解“官民矛盾”从而保障社会主义中国长治久安,稳步迈向共产主义呢?一直对此进行深入思考的中国共产党人,充分借鉴历史经验教训,将马克思主义民主思想与中国政治实践相结合,最终开创了社会主义中国跳出“大历史”周期率的必由之路——“人民民主”[7]。

随着中国共产党领导全国人民建立了社会主义新中国,党通过发展人民民主跳出“大历史”周期率的政治意志随之成为了新中国的“大历史”国家意志。自此,大力发展“人民民主”,一直就是新中国反对官僚主义、处理官民关系和官民矛盾、保持国家生机活力的“不二法宝”。毛泽东在与黄炎培对话中已经指出,通过发展“人民民主”来跳出“大历史”周期率,核心要义就是让人民监督政府。如列宁所言,“使所有的人都来执行监督和监察的职能,使所有的人暂时都变成‘官僚’,因而使任何人都不能成为‘官僚’。”{5}

然而,具体以何种方式发展“人民民主”,让人民监督政府,能更有效达到“国家长治久安”目标,实现国家的“大历史”意志,试图开创历史的社会主义中国则经历了一个曲折探索过程。北大法宝

建国初期,囿于历史条件制约,发动大规模群众运动被视为是发展和实现“人民民主”的有效方式;文革中的“大民主”将此思路推向极致,国家不但没有实现“长治”,反而陷入了“大乱”。这表明,方式手段不当,反而会危害初衷目标;为实现新中国的“大历史”国家意志,必须选择更为科学恰当的方式来发展和实现“人民民主”,持续化解“官民矛盾”,推动国家长治久安。

以邓小平为代表的第二代中国共产党人,将发展“人民民主”的意义上升到了关乎政治体(党和国家)生死存亡的高度。邓小平说:“一个革命政党,就怕听不到人民的声音,最可怕的是鸦雀无声。”{7}经过对文革教训的深刻反思,他们提出了发展人民民主的全新思路:必须通过法制方式发展人民民主。“为了保障人民民主,必须加强法制;必须使民主制度化、法律化。”{7}因为“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性,关系党和国家是否会改变颜色”{8},甚至关乎国家生死存亡。

此后,中国共产党结合国家发展新实际,充分借鉴人类政治文明发展成果,将人民民主的实现方式从“法制”进一步发展为“法治”。从党的十五大提出“依法治国,建设社会主义法治国家”到十八届四中全会通过“全面推进依法治国”的决议,“为了保障人民民主,必须加强法治;依法治国,事关人民幸福安康,事关党和国家长治久安”已经成为全国人民的政治共识及党和国家的根本政治意志{9}。

质言之,实现党和国家长治久安的“依法治国”战略表明,跳出治乱循环的“大历史”周期率一直都是新中国恒久不变的根本国家意志。而党和国家经过长期艰辛探索所找到的第二条“新路”就是——“法治”。

在全面推进依法治国新时期,这种国家意志更为深刻地体现于许多国家立法中。《行政诉讼法》“这部被称为‘民告官’的法律”{10},是专门调整官民关系、处理官民矛盾的法律。这次修订,全面贯彻落实党的十八大和十八届四中全会精神,秉持的是“以法治思维、运用法治方式处理官民关系和官民矛盾”之理念,所突出体现和深入贯彻的正是“跳出治乱循环”的“大历史”国家意志。

二、“官民矛盾”法治化治理:新《行政诉讼法》的“大政治”国家意志

(一)“官民矛盾”的法治化治理是国家长治久安的必由之路

古今中外的历史一再表明,“官民矛盾”[8]是一个极其敏感和关键的政治问题,如果处理不当往往会激烈恶化为整体性的“官民”暴力对抗,发生“官逼民反”,从而引起政权更迭、国家动乱和社会暴乱,是导致传统中国陷入“治乱循环”历史周期率的“罪魁祸首”。

自实行改革开放以来,特别是建设社会主义市场经济以来,我国经济持续高速增长,社会获得快速发展,由此带来社会利益格局的深刻变动和人们思想观念的深刻变革。直至当前,我国已然处于一个“经济发展的腾飞期、增长方式的转变期、各项改革的攻坚期、开放水平的提升期、社会结构的转型期和社会矛盾的凸显期”等相互交织的时代。然而,与快速发展的经济社会相比,我国的政治改革和法治建设仍显滞后。一方面,我国特殊的国情决定了经济社会的发展需要国家和政府起主导作用,然而在这种需要的不断推动下公权力日益强大,已然伸向社会各个领域,触及人们方方面面的利益;另一方面,这种强大的公权力却并未受到与其力量相称的有效制约和监督。公权力强大而未受有效制约的结果,就是国家机关及其工作人员侵害公民权利的现象日益严重。比如,媒体中时常报道的现象包括:暴力执法、强行拆迁、失职渎职、非法劳教和设置“黑监狱”、以权谋私、徇私枉法、刑讯逼供等公权力侵权现象。

这些公权力侵权行为的直接后果,就是激化公民与政府的矛盾,甚至产生所谓“官民对抗”问题。当前,不断发生并被广泛报道和传播的公权力侵权导致的“官民矛盾”激化并激烈对抗事件,持续刺激着人们的神经,“官民关系”也因此在整体上变得日益紧张,甚至局部范围内“仇官”情绪普遍滋长和蔓延。这些社会不良情绪日渐积累,就往往成为民众与政府发生局部暴力对抗(比如所谓的“群体性事件”)的重要心理“气场”,严重损害着国家长久安定和社会长远发展{11}。

“官民矛盾”生成和激化的主因在于某些国家机关及其工作人员背离了人民利益。诚然,出于人性等原因,“官民”之间的利益和意志不可能完全一致,故而“官民矛盾”乃是不可避免。那么国家如欲跳出“治乱循环”历史周期率,就必须持续管控并化解“官民矛盾”以促进国家的长治久安。换言之,国家必须建立一整套长效机制,一是及时公正救济受到公权力侵害的公民;二是持续充分释放民众内心由公权力侵权而生的政治怨愤。如此,非运用“法治”方式不可。

质言之,持续化解“官民矛盾”、保障国家长治久安,除大力发展“人民民主”外,更须注重将“官民矛盾”治理的法治化。这是人类政治文明发展的重要成果。70年前《世界人权宣言》序言开篇即庄严宣示:“鉴于为使人类不致迫不得已铤而走险对暴政和压迫进行反叛,有必要使人权受法治的保护。”{12}

(二)发展“行政诉讼”是“官民矛盾治理”法治化的主要路径

中国的历史和国情决定了国家实现现代化主要采用“政府主导模式”或“行政主导模式”。在这种模式下,行政权力突出强大,于是“官民矛盾”中占绝对比重的就是“行政机关及其工作人员与公民的矛盾”。那么,抓住了“行政机关及其工作人员与公民的矛盾”,就抓住了解决当前我国“官民矛盾”问题的牛鼻子;进一步来说,“行政机关及其工作人员与公民的矛盾”实现了法治化解决,在一定意义上就可以说“官民矛盾”基本实现了法治化治理。

在我国法律体系中,“行政复议”和“行政诉讼”是依法解决“行政机关及其工作人员与公民的矛盾”的两种主要法律路径。相对于行政机关进行“自我监督”的行政复议,行政诉讼是法院作为第三方居中裁断“行政机关及其工作人员与公民的矛盾”,更具公正性和公信力,更易为公民所选择信赖。因此,在最终意义上,行政诉讼解决“行政机关及其工作人员与公民的矛盾”的独特作用,举足轻重,不可替代,更合适作为实现“官民矛盾”治理法治化的主要路径。它不仅可以在公民遭受公权力侵害后能及时给予公正救济,而且还为公民提供一个合理释放和表达政治不满和怨愤的重要法律途径。而后者对国家长治久安尤其具有重要意义。

通过提起和参与行政诉讼,公民将心中冤屈和怨气通过法律途径理性表达出来,而国家通过审理行政诉讼给予公民公正处理和救济,排解公民的怨气和冤屈,从而根本消除社会暴戾之气,不断满足社会恢复正义之需求,推动国家持久安定和社会和谐稳定。从这个意义上可以说,一定限度内的“官民矛盾”也是一种有益的“社会冲突”,对社会稳定与正义起到了“安全阀”的功能。社会冲突论代表人物科塞(Lewis Alfred Coser,1913-2003)认为,社会内部一定范围内和一定条件下的某些冲突有助于缓解社会紧张情绪和敌意,借此可以抑制更为暴烈的冲突发生,防止社会瓦解{13}。由此,从社会长远和整体利益考虑,这样的“安全阀”是一个健康发展的社会所必需的。

那么,“行政诉讼”就是将“官民矛盾”维持在一个有益限度内的“解压阀”和“安全阀”。它持续释放和缓解“官民矛盾”膨胀扩大所产生的社会紧张和压力,将其保持在一个安全限度内,一个对国家长治久安的基本秩序没有实质威胁的限度内。新《行政诉讼法》之中心意图,就是致力于通过“行政诉讼”推动“官民矛盾”治理的法治化。其实质就是将“政治问题法律化”或“政治问题司法化”[9],这是国家政治文明和进步的一个重要标志{14}。

具体来说,其一,作为国家政治敏感问题“官民矛盾”,在名称上被法律化为“行政争议”或“行政案件”,其蕴含的政治紧张压力通过“官民矛盾→行政争议→行政诉讼→矛盾化解”的“法律机制”得以释解;其二,作为激烈政治事件的“官民冲突”被“程序化”为一个“诉讼过程”,其内在的破坏性力量通过“发生争议→提起诉讼→审理案件→执行裁判→争议解决”的“法律程序”得以消解。

若套用黄仁宇“大历史”观来看“官民矛盾”治理从“人治”到“法治”的转变,可以说其也是中国政治史上“大政治”事件。将“行政诉讼”作为“官民矛盾”治理法治化的主要路径,正是新《行政诉讼法》蕴含的国家“大政治”意志。这一国家意志和意图的实现,又进一步要求新《行政诉讼法》具体法律设计须遵从国家治理意志,以“解决行政争议”为终极目标。

三、解决行政争议:新《行政诉讼法》的中心立法意志

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的国家改革总目标{15}。若从国家治理视角来看,新《


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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}黄炎培:八十年来[M].北京:中国文史出版社,1982.148-149,149.

{2}卢梭.何兆武译.社会契约论[M].北京:商务印书馆,1963.108,110-111,129,112,112-113,118,113,114.

{3}恩格斯.家庭、私有制和国家的起源[M].北京:人民出版社,1999.176-177.

{4}恩格斯.马克思《法兰西内战》1891年版导言[A].马克思恩格斯选集:第3卷[M].北京:人民出版社,2012.54.

{5}列宁.国家与革命[A].列宁选集:第3卷[M].北京:人民出版社,1995.216,210.

{6}马克思.法兰西内战[A].马克思恩格斯选集·第3卷[M].北京:人民出版社,2012.98-168.

{7}邓小平.解放思想,实事求是,团结一致向前看[A].邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1993.144-145,146.

{8}邓小平.党和国家领导制度的改革[A].邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1993.333.

{9}中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定(2014年10月23日)[N].人民日报,2014-10-29.

{10}信春鹰.关于《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)》的说明(2013年12月23日)[A].中华人民共和国行政诉讼法释义[M].北京:法律出版社,2014.311,312,312.

{11}应星.气场与群体性事件的发生机制[J].社会学研究,2009,(6).

{12}胡志强.中国国际人权公约集[M].北京:中国对外翻译出版公司,2004.21.

{13}[美]科塞.孙立平译.社会冲突的功能[M].北京:华夏出版社,1989.132-139;苏国勋,刘小枫.异常行为的若干功能与规范的灵活性[A].社会理论的诸理论·二[M].上海:上海三联书店,2005.613.

{14}秦前红.政治文明就是政治问题法律化,法律问题程序化[J].中国司法,2012,(12).

{15}中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定·2013年11月12日[M].北京:人民出版社,2013.3-35.

{16}顾培东.社会冲突与诉讼机制[M].北京:法律出版社,2004.29.

{17}李超群.马克思“史前史”观念的法哲学意涵——基于《德意志意识形态》的分析[J].河北法学,2015,(3).

{18}贾永健.谢觉哉保障人权的司法思想研究——以1959—1965为重点考察期间[J].河北法学,2013,(7).

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