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【期刊名称】 《河北法学》
行政诉讼在社会治理创新中的功能与实现
【副标题】 以《行政诉讼法修正案草案》社会纠纷解决制度创新功能为中心
【英文标题】 The Function and Realization of Administrative Litigation in the Innovation of Social Governance
【英文副标题】 The innovation function of the social dispute resolution system as the center in the draft of the amendment of the administrative procedure law
【作者】 王立新【作者单位】 重庆人文科技学院
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 社会管理创新;行政诉讼;解决诉讼功能;修正案草案
【英文关键词】 management innovation; administrative litigation; settlement of litigation function; draft amendment
【文章编码】 1002-3933(2016)06-0119-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 6
【页码】 119
【摘要】

在社会管理创新视角下,行政诉讼是纠纷解决制度体系的重要组成部分。行政诉讼作为纠纷解决制度具有解决纠纷功能,其在纠纷解决制度体系中的功能定位具有终局性。行政诉讼解决纠纷功能内涵是由行政诉讼立体三角形结构所决定的,包括最终解决纠纷、权威解决纠纷和兜底解决纠纷三方面功能内涵。实现行政诉讼解决纠纷功能内涵的制度设计,为行政诉讼法新修内容所展现,主要包括扩大行政诉讼受案范围、树立行政诉讼司法权威、确立调解制度、确立跨行政区域管辖制度、确立共同被告制度、破解行政诉讼“执行难”。

【英文摘要】

In the perspective of social management innovation, administrative litigation is an important part of the system of dispute settlement system. Administrative litigation as a dispute resolution system has the function of resolving disputes, and its function in the dispute settlement system is the end result. Administrative litigation to resolve disputes function connotation is decided by the administrative litigation stereo triangle structure, including the final settlement of the dispute, authority, resolve disputes and reveal all the details to resolve disputes function connotation. Implementation of administrative litigation system design to solve disputes function connotation, the administrative procedure law revised content shows, including expand by scope, establish judicial authority of administrative litigation and to establish a mediation system, establish the cross regional administrative jurisdiction system, establishment of CO defendant system, breaking the administrative litigation "difficult to execute" of the administrative litigation.

【全文】法宝引证码CLI.A.1258207    
  

2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了全国人民代表大会常务委员会关于修改《行政诉讼法》的决定。该决定将《行政诉讼法》第1条修改为:“为保证人民法院公正、及时审理行政案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。”通过修改立法目的条款,增加了“解决行政争议”的表述,与以往相比,其突出了行政诉讼的纠纷解决功能。姜明安教授指出,过去仅注重行政诉讼的监督和救济功能,而忽视了它的解纷功能。“行政诉讼本来有三大功能:监督行政机关依法行政、保护行政相对人合法权益和解决行政争议,即监督、救济、解纷。”{1}实际上,行政诉讼不仅具有解决纠纷的功能,而且从社会管理创新视角看,行政诉讼是社会纠纷解决制度体系的重要组成部分。修改行政诉讼法,对行政诉讼解决纠纷机制进行调整,均具有重大的社会管理创新价值。为此,在社会管理创新视角下研究行政诉讼的解决纠纷功能至为重要,其可以此明确行政诉讼在纠纷解决制度体系中的功能定位,界定行政诉讼解决纠纷功能的内涵,并以此进行制度层面的相关设计,真正实现行政诉讼法新修内容的行政诉讼解决纠纷功能。

一、社会管理创新与纠纷解决制度体系的关系厘清

(一)社会管理创新的内涵

一般认为,“社会管理创新,是指在现有的社会资源和管理经验的基础上,引入新的社会管理理念、知识和方法,对传统的社会管理模式及管理方法进行完善,从而建构新的社会管理机制,更好地实现社会管理目标的活动。社会管理创新既是活动,也是活动的过程,其目的在于形成更为良好的社会秩序,产生更为理想的政治、经济和社会效益。”{2}类似观点还有,社会管理创新,是指在现有社会管理条件下,运用现有的资源和经验,依据政治、经济和社会的发展态势,尤其是依据社会自身的运行规律乃至社会管理的相关理念和规范,研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等,对传统的管理模式及相应的管理方式和方法进行改革,建构新的社会管理机制和制度,以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程{3}。然而,有的学者则强调,“社会管理创新”是一个在缺乏足够可移植资源的环境中,相对自主地探索完成以社会风险防控为中心、着力保障公共服务和公共安全等社会任务的过程。这一观点与前两种观点的不同在于,这一观点认为社会管理创新重点不是移植引入新的社会管理理念、知识、方法,而是相对自主地进行社会管理的实践探索。笔者认为,社会管理创新是一个新理念、新知识、新方法与社会管理实践相互作用的过程。社会管理创新的本质特征在于它是一个动态过程,是对传统管理制度的变革和调整。

(二)纠纷解决制度体系

社会管理创新包括纠纷解决机制创新,社会纠纷解决机制创新是社会管理创新的重要内容。行政法学研究学者们一般将社会管理创新的内容概括为:以人为本,着力解决民生问题;从“管理”理念向“服务”理念转变,建设服务型政府;实现社会管理主体多元化;综合运用多种管理手段,转变管理模式;完善社会管理的法律体系;健全解决社会纠纷的法律体系。其中,社会纠纷解决是社会管理创新必不可少的任务之一,社会纠纷解决的法律体系是社会管理制度创新的重要组成部分。社会管理创新的社会纠纷解决机制内容应当是“积极化解矛盾根源、缓和社会冲突的措施,既包括主动的行政指导、协商治理等促使相对人自觉守法的行政活动,也包括通过民生资源供给、社会分配公平化和纠偏行动等方式从根本上缓和对立情绪的制度。”{4}

社会纠纷解决机制具有多样性,必须处理好各种纠纷解决机制之间的关系。十八届四中全会决定指出,要衔接多种纠纷解决机制,“完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。”多元纠纷解决机制应当相互配合,构成一个效用最大化的有机整体。在完善已有的各种纠纷解决制度基础上,通盘考虑现在所有的纠纷解决制度,组建出一个完善的纠纷解决制度体系,让每一种纠纷解决制度都能充分发挥其优势,各尽其用。纠纷解决制度体系的构成可以从不同层面进行分类。有学者指出,经过三十多年的建设和发展,已经初步形成了一个具有中国特色的多元化纠纷解决机制体系。这个体系内的纠纷解决机制可分为公力性纠纷解决机制、准公力性纠纷解决机制和民间性纠纷解决机制三类{5}。对于纠纷解决制度体系的内容划分,可以有各种不同观点。然而,不管如何划分,在纠纷解决制度体系中,行政诉讼作为一种纠纷解决制度都具有重要地位。因此,应该明确行政诉讼制度在纠纷解决制度体系中的功能定位,以此发挥其应有的规制作用。

二、行政诉讼在纠纷解决制度体系中的功能定位

(一)行政诉讼在行政纠纷解决中必须具有终局性

前已述及,社会管理创新内涵丰富,其包括了纠纷解决机制的创新。从纠纷解决制度体系的结构功能来看,行政诉讼作为一种行政纠纷解决机制,在行政纠纷解决制度体系中居于终局地位。在社会纠纷解决机制当中,应当坚持司法诉讼解决方式的终局性。“司法的最终性包括两层含义:一是所有解决纠纷的机构在作出裁决后,当事人不服,都可以向法院起诉;二是法院的终审判决是发生法律效力的判决。除了法律规定或依照法定程序提起再审,任何国家机关任何人都不能变更、废除法院的裁判。”“在我国急需在树立法院权威和公正性基础上,确立司法最终的规则。”{6}同样,行政诉讼在行政纠纷解决中必须具有终局性。行政诉讼在纠纷解决机制中的地位是终局保障,因此,必须要有终局的公正权威。卡在了奇怪的地方

(二)行政诉讼不应是纠纷解决的主要方式

在纠纷解决机制中,行政诉讼并非最主要的方式,不应以行政诉讼为主要方式。对此,一方面,与行政复议、行政诉讼等正式法律机制相比较,和解、调解、协商等社会纠纷解决机制具有更广泛的适用空间。有学者认为,在社会纠纷解决机制当中,应当更加注重和解、调解在纠纷解决中的作用,通过法律解释和法律适用追求法律目的的实现,运用法律的一般原则规范司法和行政裁量行为,是社会纠纷解决机制创新的重要形式,应该建构和完善软法和软硬法结合的解纷机制模式。有研究者认为,社会管理创新要求在社会纠纷解决机制方面贯彻合作治理理念,形成一种社会合作规制。社会合作规制的兴起不仅是合作治理理论的逻辑推演,而且体现为我国社会管理创新的社会实践。社会合作规制的救济是一种合作型救济,从救济途径上看,不仅包括行政复议、行政诉讼、行政赔偿等,还应将自我调解、民事仲裁等多种途径包括在内;从救济方式上看,不仅包括法律法规规定的责令履行责任、赔偿、补偿等正式机制,还包括自我协商、谈判、谴责、公布等非正式机制。社会纠纷发生后,一般首先通过自我协商调解、内部化解来解决冲突。因此,与非正式纠纷解决机制相比,行政诉讼等正式纠纷解决机制不是优先性的纠纷解决制度选项,在多元的社会纠纷解决机制当中不占主导地位。另一方面,在行政纠纷解决机制当中,与行政裁决、行政仲裁、行政复议相比较,行政诉讼也不应当是最主要的纠纷解决机制。在我国,解决社会纠纷的法律制度体系应当包括:调解、裁决、仲裁、复议、诉讼、信访和基层设置的专门纠纷解决委员会制度。这些纠纷解决机制应当分为三个层次:调解和基层设置的负责行政纠纷解决的专门委员会制度位于第一层次;以行政机关作为纠纷解决主体的裁决、仲裁和复议等准司法性的制度位于第二层次;诉讼位于第三层次。要把三个解决纠纷的法律机制形成为一个体系,大量纠纷都应该通过第一、第二渠道得到解决,法院作为公平正义的象征,应当成为社会纠纷解决制度体系中的最后一道防线。在现代社会,仅仅依靠法院来解决纠纷已不可能,行政机关理应成为解决社会纠纷不可缺少的重要力量,甚至是主要力量。认为解决纠纷只是法院的事情,这种观念已不适应现代社会的发展和要求。而且,行政纠纷因行政机关的行政管理行为而起,行政机关有义务先行处理行政纠纷,而不应当将自己引发的纠纷全部甩手给法院。

三、行政诉讼纠纷解决的社会管理创新的功能解读

根据结构理论,行政诉讼解决纠纷功能是由行政诉讼结构所决定的。在一般意义上,对某种社会事项进行功能研究,一定要将该事项置于社会整体的背景之下,才有可能获得研究的根本目的。这种整个社会背景在结构主义看来就是社会结构,因此,社会结构决定社会功能。在诉讼领域,学者同样指出诉讼功能由诉讼结构所决定{7}。例如,在刑事诉讼领域,刑事诉讼的功能是为国家的刑事诉讼活动设立框架。在这个意义上,诉讼程序法即为诉讼结构法。结构决定功能,刑事诉讼结构是刑事诉讼活动的基础,它决定刑事诉讼的特质、特征与类型。同理,行政诉讼功能也是由行政诉讼结构决定的。在行政诉讼结构形成之后,行政诉讼的功能也就被决定了,即结构决定功能。行政诉讼结构是行政诉讼活动的基础,它决定行政诉讼的特质、特征与类型,涵盖着行政诉讼的基本原则和主要的程序制度。

行政诉讼结构是行政诉讼活动的基本框架,是“由解决行政纠纷这一诉讼目的所决定的并由主要诉讼程序所体现的原告、被告、裁判者三方的法律地位和相互关系”{8}。也有学者认为行政诉讼结构是在诉讼进程中的每一个步骤或环节中控方、辩方和裁判方依据诉讼法则所呈现的权利义务配置关系。可见,传统行政诉讼结构是包含原告、被告和法院的平面三角形结构。在传统行政诉讼结构中,法院具有作出最终司法判决的权力,因此行政诉讼具有最终解决纠纷功能和权威解决纠纷功能。




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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}殷泓.“民告官”迈入2.0时代——解读新修改的行政诉讼法[N]光明日报,2014-11-06(7).

{2}应松年.社会管理创新引论[J].法学论坛,2010,(6):5.

{3}杨建顺.行政法视野中的社会管理创新[J].中国人民大学学报,2011,(1):118.

{4}湛中乐,苏宇.社会管理创新与行政法形态之变革[J].行政法学研究,2012,(1):14.

{5}黄文艺.中国的多元化纠纷解决机制:成就与不足[J].学习与探索,2012,(11):33.

{6}杨伟东.关于我国纠纷解决机制的思考[J].行政法学研究,2006,(3):36.聊五分钱的天吗

{7}谭宗泽,杨婧文.行政法结构失衡与行政诉讼功能变迁——一个结构功能主义的维度[J].西南政法大学学报,2011,(5):33.

{8}宋炉安.评我国行政诉讼结构[J].中央政法干部管理学院学报,1997,(2):31.

{9}谭宗泽.行政诉讼结构研究——一种结构主义的考察维度[J].南京大学法律评论,2009,(2):103.

{10}应松年.构建行政纠纷解决制度体系[J].国家行政学院学报[J].2007,(3):117.

{11}谭宗泽.行政诉讼结构研究——以相对人权益保障为中心[M].法律出版社2010.202.

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