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【期刊名称】 《河北法学》
论上访事件中警察行为的定位与限度
【英文标题】 On the Orientation and Limit of Police Behavior in the Petition
【作者】 任学强【作者单位】 上海政法学院
【分类】 公安管理法【中文关键词】 上访事件;模糊警务;异地驻警;规范化
【英文关键词】 petition event; fuzzy police; remote policing; standardization
【文章编码】 1002-3933(2016)07-0082-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 7
【页码】 82
【摘要】

警察参与接访、截访已是社会常态。上访事件中警察行为是介于“警务活动”与“非警务活动”的模糊地带,又被称为“模糊警务”。“模糊警务”的特点与上访事件的复杂性,决定了警察行为的配合性、预防性与变动性等基本特征。而应对群众上访而采取的“异地驻警”措施,可能带来警民对立、权威丧失以及超越法律的政治风险与法律风险。因此,在上访事件中,警察行为应当保持辅助性、被动性与个案性,以“违法行为地管辖”为原则,严格依据异地办案的程序,采取强制措施,以保证警察行为的规范化行使。

【英文摘要】

The police involved in liberating the petitioners is a social norm. Police behavior is a fuzzy zone between “police activities” and “non police activities”, also known as “fuzzy policing”. The characteristics of “fuzzy policing” and the complexity of appeal events determine the basic features of police behavior, such as coordination, prevention . While coping with the group and should appeal to the masses and taken the measures of off-site police may confrontation between the police and the people, authority is lost and go beyond the legal political risk and legal risk. Therefore, in petitions Police behavior should keep an auxiliary, passive and case, to “illegal jurisdiction” principle, strict according to the remote handling procedures, take compulsory measures, in order to guarantee the exercise of the standardization of police behavior.

【全文】法宝引证码CLI.A.1258225    
  

引言

警察经常参与接访、截访,甚至主导接访与截访工作。上访事件中的警察行为已是社会常态。2015年5月2日,黑龙江庆安火车站民警枪击徐纯合,部分网民也把此事件与上访联系起来,引起热议[1]。学者对于警察行为的研究,提出了“警务活动”、“非警务活动”以及“模糊警务”的概念{1}。现有研究在“警务活动”、“非警务活动”方面较为充分{2}。但是,对于“模糊警务”的研究则极其薄弱。甚至,连“模糊警务”包括哪些内容,具有什么特征等初步探讨也很鲜见。本文以“上访活动中警察行为”为研究对象,从警察行为定位的研究中,揭示上访事件中警察行为的本质,探讨警察行为运行规律。本文主要包括四个部分,主要内容包括:一是“警务活动”与“非警务活动”之间的模糊地带;二是“模糊警务”中警察行为的基本特征;三是警察行为可能带来的政治风险与法律风险;四是上访事件中警察行为的规范化行使。

通过上述四个方面的论述,本文希望进一步深化“模糊警务”的理论研究,为“警务活动”的理论创新做出贡献。在遵循“模糊警务”基本理论的基础上,提出上访事件中长期“异地驻警”,可能带来政治风险与法律风险,以及上访事件中警察行为的规范化行使的具体建议,供信访与公安部门借鉴。

一、“警务活动”与“非警务活动”之间模糊地带

众所周知,公安机关是掌握强制权力的国家机关,公安机关权力的大小直接影响到公民权利的范围。在法治背景下,警察行为始终是一个敏感话题。对于警察行为的控制,要求警务行为必须具有法律依据,必须依法行使。这是公权力行使的“法律授权”的原则基本要求。由此可知,“警务活动”便是警察在法律规定的职权范围内的活动。其他学者对于“警务活动”的界定,尽管语言表述各有差异,但概念的内涵基本一致{3}。虽然,明确了“警务活动”的概念,但是如果想进一步厘清警务活动内涵与外延,必须明确界定“警务活动”的依据——警察的“职权范围”。如果警察的“职权范围”不明,我们对于什么是“警务活动”最终还是难以认定。

按照《警察法》第6条规定的十四项职权,以及《警察法》第21条规定的三项义务[2]。警察职能可以概况为三个方面,一是刑事司法活动,包括侦查活动、刑事强制活动、刑罚执行活动;二是行政管理活动,包括公共治安秩序管理、特种行业管理、违禁、危险物品管理等内容;三是社会服务,包括危难救助、抢险救灾和社会公益等内容。由于前两项职权规定在《警察法》第二章“职权”范围内,可以理解为警察活动的核心内容。《公安机关组织管理条例》把人民警察定位为“武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量”[3]。这进一步说明了“刑事司法活动”与“行政管理活动”是警察的基本职权。警察的社会服务职能规定在《警察法》第三章“义务与纪律”之中,可以理解为警务活动的边缘性内容。

与之相对,“非警务活动”则是指超越法律规定的警察职权范围以外的警察行为。其他学者也持有类似观点{4}。现实生活中常见出现的非警务活动主要有两种形式:一是其他行政部门在对其主管业务,采取行政管理措施或者强制措施时,担心受到群众抵制,通过党政部门,指派公安机关参与联合执法,或者直接邀请公安机关参与执法。例如城管检查、征地拆迁、营业证照检查等;二是非紧急的危难救助,如抢救危重病人、处置夫妻吵架、水管破裂、煤气泄漏、钥匙丢失等。目前“非警务活动”越来越多,甚至超出“警务活动”的数量,给公安机关带来沉重的负担。于是有学者提出警察只能参加“警务活动”,不能参见“非警务活动”的观点,以避免“非警务活动”对“警务活动”带来的消极影响{5}。

“警务活动”与“非警务活动”是对警察行为的学理划分。常言道,“理论是灰色的,而生活之树是常青的”。“警务活动”与“非警务活动”的划分在理论逻辑上是清晰的。实践中在典型警务事件与典型非警务事件的处理上,也不存在争议。例如,警察处置刑事案件、治安案件属于警察的法定职权,是典型的警务活动;而武汉市一职工因早上懒得起床,以“头天晚上加班晚了”为由,打电话要求110民警代买早点{6},以及沈阳市宝环社区的李女士要求警察:“我要到银行取钱,你们能陪我去吗?”{7}此类事件已超出了警察职权,不属典型的非警务活动。

但是,在实践中非典型性的警务活动上,二者并非泾渭分明。例如,按照《警察法》第6条的规定,“预防违法犯罪”是警察的法定职权。在违法犯罪行为情况没有发生的情况下,处于预防的目的,警察也可以开展警务活动。这就使警务活动的范围向前延伸,可能涉及到特殊的民事纠纷之中。例如,医患纠纷本来不属于警务活动,但是,在目前医患矛盾尖锐的特殊社会背景下,极易产生“医闹”事件,所以警察会提前介入。同样道理,群众上访,容易产生“闹访”等危害社会公共秩序与社会管理秩序的行为,警察提前介入,也有较为充分的法律依据。随着“犯罪预防优先于犯罪惩罚”观点逐渐普及,警察介入上访事件的法理正当性则更为充足{8}。随着20世纪80年代第四次警务改革的兴起,“社区警务”不断深入推进,警察的服务职能日益得到重视。警务工作的重点也转向社区,转向服务社会,为民众提供内容广泛的服务{9}。非典型性警务的范围也得到了较大的扩展。

在警察提供社会服务等边缘性的警务活动中,学者一般把“紧急性”作为警察提供救助的条件。但是,对于“紧急性”的判断则是一个比较困难的事情。例如,家中水管破裂属于典型的非警务活动,但在社会服务整体水平比较落后的现实条件下,水务公司难以提供及时服务,这时居民拨打110,请求救助,可以考虑为“情况紧急”。因为,如果不能及时补漏,拖延下去,水祸可能殃及楼下住户。因此,在实践中,“警务活动”与“非警务活动”的划分实际上是相对的,有时很难确定一个明确而严格的界线,在许多情况下他们是可以相互转化的。一些“非警务活动”若处置不好就会转化为“警务活动”;而一些“警务活动”如果处置得当,则会转化为“非警务活动”。显然,在“警务活动”与“非警务活动”之间,有一个交叉性、过渡性的地带,我们不妨将其称之为:“模糊警务”{10}。

二、“模糊警务”中警察行为的基本特征

如何处理这种“模糊警务”,既能体现警察领导者的政策法律水平,也是对其警务领导指挥艺术的严峻考验{10}。“模糊警务”的特殊性决定了上访事件中警察行为独具特色的一面。上访事件中警察行为的基本特征体现了警察行为运行的客观规律。

首先,警察行为的配合性。典型的警务活动,属于警察法定职责,内容明确,公安机关责无旁贷,警察人员一般独立处置,表现出很强的主体性。例如,治安案件、刑事案件的处置,公安机关会按照工作程序依法处理。即使依靠居委会等其他部门的配合,公安机关的处置事件的主导地位、决定权力确定无疑。“模糊警务”一般属于其他行政机关的职权范围,由于主管部门无力处置,或是担心相对人采取非法手段抵制,为了避免产生暴力冲突。地方党委、政府往往会要求公安机关配合,或者相关部门直接邀请公安机关指派警察到场协助。例如,医患纠纷本来属于卫生行政主管部门处理的事务,但是相关规定却要求,警察到场,甚至要求在医院设置警务室,警察随时监控医患纠纷的进程{11}。群众上访类型多样、原因复杂,不管是征地拆迁、劳动报酬、还是带来历史性因素的公房租赁纠纷,各有其行政主管部门,警察的参与只是配合,上访诉求问题的最后解决,还是要依靠其他行政部门的协调。会让它误以为那是爱情

其次,警察行为的预防性。“模糊警务”的警察行为的配合性,决定了警察行为的目的:不是解决问题,而是预防违法犯罪事件的发生。例如,上海公租房的上访事件,早在社会主义改造时期,拥有超面积的有产者的房产,被分配给无房人居住。20世纪80年代,社会秩序步入正常程序后,房屋产权归原所有者,租户仍然享有居住权。目前,房屋所有者要求收回房屋,回归完整的所有权,而租户却要求继续居住,而且希望子女享有居住的继承权。争议双方各有道理,难以协商一致。为了满足自己的诉求,双方均到北京上访。此问题涉及到历史与现实、政策与法律,而且相互交织。试问,哪个机关能够解决这个问题,恐怕一时难以回答。参与其中的警察任务不是解决此类问题,也不能解决此类问题,而是促使、监督双方在上访过程中遵守信访条例、治安处罚法等各种规定,保持理性、冷静,避免矛盾激化,预防危害社会公共秩序与社会管理秩序的事件的发生。

再次,警察行为的变动性。“模糊警务”是“警务活动”与“非警务活动”的中间地带,处于“非警务活动”向“警务活动”,或者“警务活动”向“非警务活动”的变动过程之中,这也决定了警察行为的变动性。按照法律规定,警察具有警告、盘查、罚款等行政强制措施的权力,还具有讯问、拘留等刑事强制措施。警察应当依据“比例原则”,根据具体情况,采取对应的措施。如果上访现场情况发生改变,需要及时调整警察行为。一般来说,在上访开始阶段的陪访过程中,警察的任务跟随、观察、劝导、答疑;对上访人过激言语,予以提醒、警告;对于违反社会公共秩序和社会管理秩序的行为采取行政强制,涉及犯罪的可以采取刑事强制措施。这就要求参与上访的警察保持持续的观察,根据不同情况,随机应变。

三、“异地驻警”可能带来的政治风险与法律风险

在警察参与群众上访事件,往往有两种比较常见的方式:一是派驻警察在上访地,专门负责接访;二是公安机关与其他行政机关轮流在上访地值班,定期负责接访。无论哪种方式,公安机关都是派出警力,长期驻防上访地,负责接访工作。尤其是在北京、两会期间,在敏感地方与敏感时期,派警察驻防外地,应对群众上访已成比较常见的社会现象。警察的参与,加强了地方党委、政府控制群众上访的力度。但是,长期的“异地驻警”可能带来一系列政治风险与法律风险。

首先,可能使访民产生对立情绪。按照《信访条例》的规定,上访是公民的权利,不管当事人诉求是否合法、适当,相关国家机关都应当接待、解答,按照规定的程序办理[4]。而且《


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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}卢建军.非警务活动的界定与实施[J].公安研究,2014,(3);张明芳.警务活动与非警务活动之界分——一个辩证的观点[J].上海公安专科学校学报,2009,(6);张兆端.警察哲学——哲学视阈中警察学原理[M].中国人民公安大学出版社,2010.

{2}聂福茂.试论公安警务活动的范围[J].湖北公安高等专科学校学报,1998,(2);侯成林,倪斌.非警务活动初探[J].江苏警官学院学报,2007,(3);龚海燕.非警务活动现状梳理与探究[J].上海公安高等专科学校学报,2004,(3);高茂春.“警务活动”含义探析——以与警务活动的区分为视角[J].北京人民警察学院学报,2007,(5);马亚雄.消极非警务活动:形式、危害、原因与遏制[J].中国人民公安大学学报·社会科学版,2003,(3).

{3}聂福茂.试论公安警务活动的范围[J].湖北公安高等专科学校学报,1998,(2);侯成林,倪斌.非警务活动初探[J].江苏警官学院学报,2007,(3);龚海燕.非警务活动现状梳理与探究[J].上海公安高等专科学校学报,2004,(3);张明芳.警务活动与非警务活动之界分——一个辩证的观点[J].上海公安专科学校学报,2009,(6).

{4}侯成林,倪斌.非警务活动初探[J].江苏警官学院学报,2007,(3);龚海燕.非警务活动现状梳理与探究[J].上海公安高等专科学校学报,2004,(3);马亚雄.消极非警务活动:形式、危害、原因与遏制[J].中国人民公安大学学报·社会科学版,2003,(3);曹春燕.社区警务战略中非警务活动的遏制对策[J].贵州职业警官学院学报,2003,(5).

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{6}颜建.善待110[N].泉州晚报,2001-02-26.

{7}崔治,梅天磬.“警察保镖”打个电话就到[N].沈阳今报,2004-05-11.开弓没有回头箭

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{9}李青.英美发达国家警察职能的历史演变对我国警察现阶段的职能定位的参照作用之探讨[J].公安研究,2011,(11).

{10}张兆端.警务辩证法论要[J].中国人民公安大学学报·社会科学版,2012,(3).

{11}陆建銮.广东省31家医院配警务室医患纠纷3分钟内到场处置[N].广州日报,2013-11-29.

{12}张明芳.警务活动与非警务活动之界分——一个辩证的观点[J].上海公安专科学校学报,2009,(6).

{13}王桢军.论紧急状态下法制中的不可克减原则[J].河北法学,2012,(9).

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