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【期刊名称】 《国外法学》
无约束力国际协定的稳约存在
【作者】 (美)奥斯卡·沙赫特*【分类】 国际条约与国际组织
【文献标识码】 外法学期刊年份=1979期刊号=4 总第5期页码=34标题=无约束力国际协定的稳约存在英文标题=
【期刊年份】 1979年【期号】 4
【页码】 34
【全文】法宝引证码CLI.A.174776    
  
  一九七五年,赫尔辛基《欧洲安全和合作会议最后文件》的通过,以及后来引用此文件作为国际承诺的根据等情况,引起了如下问题;各国缔结国际协定,但并不企图使它对缔约各方具有法律上的约束力,那么该种协定的性质和效力如何呢?就赫尔辛基最后文件而言,三十五个国家的首脑和其他“高级代表”,在最后一段中声明“他们决定依照以上文本所包含的条款行动”之后,在共有六十个印张的文本上签了字。在最后条款中的另一段,请求芬兰政府将此“并不适合于按照联合国宪章一百零二条规定予以登记”的最后文件的文本,传递给联合国秘书长。这个条款进一步被芬兰政府送给联合国秘书长的一封信(这是以各主要政府磋商的草案为基础的)所澄清。这封信声称:该最后文件不适合于按照联合国宪章一百零二条登记,“根据上述条文,如果是一个条约或者一个国际协定的问题,才予以登记。”开会时,各国代表,特别是美国代表及其他西方代表的声明,表示了下述谅解:最后文件不包含“法律上”的承诺,并且不打算使该文件约束缔约各签字国。美国代表团团长哈罗德·拉塞尔曾说,美国的那个观点,具有很大的重要性。其他签字国似乎并没有任何不同意这个谅解的迹象。
  国际法律工作者普遍同意,一个国际协定除缔约各方打算使其具有法律上的约束力外,是不具有这种约束力的。更正规地说,一个条约或者国际协定,需要缔约各方有一种意图,以创立法律上的权利与义务,或者确立受国际法支配的关系。如果这种意图不存在,协定就被认为没有法律约束力。当然,各国可以自由缔结这种无约束力的协定,不论协定的主题是什么。可是,常常发生关于缔约各方在这方面的意图问题。其主要原因是,各政府不大愿意(例如赫尔辛基最后文件)明确地在协定中表示该协定是无约束力的或缺乏法律效力的。因此,关于这种意图不得不从文件的用语及缔结和通过该文件的附带情况来加以推断。协定条款缺乏精确性和普遍性,常常是问题的重点所在。一般目的的声明和原则的广泛宣告,被认为太不明确而不能产生可强制执行的义务。因此,凡属上述情况的协定,应当被认为是没有约束力的。人们还认为,单纯意向的声明或共同目的的声明是无意使协定具有法律约束力这一结论的根据。这种说法不是没有道理的。经验已经表明,这些标准并不轻易具体地适用于下进情况:缔约各方想要表示,他们的声明和承诺是以严肃的态度作出的,即使表这时用了某些一般的或“纲领性的”言辞。因此,在第二次世界大战时,对一些有名的政治协定,特别是开罗、雅尔塔和波斯坦协定,就缔约各方的意图,得出了一些相互冲突的推论。关于这些文件的强制力,至少关于其中的某些条款,毫无疑问,存在着故意的含糊不清,而且,这也反映在各政府处理它们的方法上。毕竟,在公认有法律效力的条约中,也有不精确性和笼统性的用语。如果人们对一切条约都适用明确性和具体性这一严格要求,那么,许多条约的全部或大部分条款,将被认为是没有法律效力的。这种条约的例子,特别是在文化合作协定中,也常常在友好贸易协定中,可以找到(这些协定是以广泛的言辞来表达共同的目的和意向的)。然而,毫无疑问,缔约各方认为,它们是具有约束力的条约,而且对于负有履行责任的行政官给以官方的指导。其他高度一般公式化的例子,能够在联合国宪章和类似“宪法的”文件中找到。这些文件的抽象原则已由各国际机构(如像关于宪章第五十五条和五十六条所作过的那样)给予确定的意义。这些例子表明,要从协定的一般和不精确的承诺中,推论出无约束力的意图(否则就被视为有约束力),这种结论是需要小心谨慎的。可是,如果协定文本或情况使意图不明确,那么,把含糊不清的用语和单纯目的的声明,看成是表明避免产生法律效力的意图,那是有道理的。文件缔结以后,在处理文件的方法上,也可以发现其他的暗示——例如,它在国家条约集中是否被列入或者被出版;它是否按照联合国宪章一百零二条的规定予以登记;在提交国会或法院时,是否把它叙述为法律性质的条约或国际协定。上述行动,没有一个能够被考虑为决定性的证据,除非把同它们有关的文件的用语一并加以考虑。签署或者批准协定的政府代表的等级和权威,也是有关系的,但是这里,在权衡证据的价值上,一定的小心谨慎是需要的。国家首脑和外交部长确能缔结无约束力的协定,而较低级的官员如被授权,也可以代表国家承受具有法律约束力的义务。假使一个较低级的官员,未被授权,却想要缔结一个协定,那么,该项想像中的协定可能是完全无用的和没有任何效力的。因此,必须把这种情况同那种无约束力的协定加以区别,无约束力的协定,是被缔约各方,当作有权威的和合法的相互约定来对待的。
  我们应当牢记,并非一切无约束力的协定,都是笼统的和不明确的。各政府可以就未来的行动精确而明白地订约,而缔约各方清楚地谅解:该协定在法律上没有约束力。所谓“君子协定”就属于这一范畴。它们可以由国家或政府首脑,或者外交部长以及其他被授权的官员来缔结。在这种情况下,缔约各方要承诺作一定的行为或不作一定的行为。这种承诺的性质被认为是“非法律性的”,并且没有约束力。但是仍然期待和信赖缔约各方加以遵守。一个例子是,在一九0八年,美国和日本通过他们的外交部长,缔结了一个关于移民的协定,虽然也许不被认为具有约束力,但是双方遵守了将近二十年。有些君子协定,是各政府在多边的水平上,就其在国际组织中的活动(特别是就选举那些必须反映在不同国家集团间,适当分配席位的代表制机构成员的活动)而缔结的,譬如,一九四六年,关于联合国安全理事会席位分配的伦敦协定就是如此。人们提出,君子协定对缔约各国没有约束力,因为它被认为是以代表个人的名义缔结的,而不是以他们政府的名义缔结的。以上推理,在下述协定的情况下是颇为牵强附会的:不论最初代表政府的个人情况如何,协定原来就预定适用于政府的行动。干脆同公认的实践一致起来,采取如下论点更令人满意一些:缔结君子协定,承认其没有法律效力,这对各个政府是合理的。
  缔约各方在无约束力的协定中,所接受的承诺,其性质如何;说协定无法律效力,其真正含义是什么。关于这些问题,仍然有待我们去考虑。我们将首先从后一个问题谈起。
  这也许是得到普遍同意的:无约束力的协定,不管缔约各方是多么严肃地制订的,也并不确定他们的法律责任。这个论点的意思就是,如果缔约一方不遵守协定,这并不是他方要求赔偿和司法补救的根据。必须指出,这完全不是说,这种协定不需要遵守,也不是说,缔约各方仿佛不存在此协定一样的可以自由行动。像我们下面将要指出的那样,各国可以把无约束力的承诺看成是一种节制,即使它们拒绝法律上的责任和制裁。这一结论是讲得通的,也是合理的。无约束力的协定不引起法律责任这一结论

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