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【期刊名称】 《现代法学》
财政转移支付制度及其对改革发展成果公平分享有何意义
【英文标题】 Financial Transfer Payment and Its Significance to Equal Share of the fruits of the Reform
【作者】 许安平【作者单位】 西南政法大学
【分类】 财会法
【中文关键词】 财政转移支付制度;公共物品;均等化;改革发展成果;分享
【英文关键词】 financial transfer payment;public materials;equalization;fruits of the reform;share
【文章编码】 1001—2397(2008)05—0086—09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2008年【期号】 5
【页码】 86
【摘要】

财政转移支付制度是有关政府间公共财政资源的分配制度,主要目标是公共服务的均等化。均等化目标意味着公共物品和公共服务的公平分享,也有助于区域经济、城乡经济协调发展。我国现行转移支付制度在许多方面背离均等化目标,不利改革发展成果的公平分享。

【英文摘要】

Financial transfer payment is an inter—government allocation of public financial resources whose main aim is to equalize public services.which means equal share of public:materials and Services so as to encourage coordination of regional.rural and urban economies.It seems that:the regime of financial transfer payment in present.China is against the aim of equalization in many respects and thus is not conducive to equal share of the fruits of the reform.

【全文】法宝引证码CLI.A.1121324    
  一、财政转移支付制度内涵解析
  依公共财政理论,国家财政的基本职能之一是供应公共物品及公共服务。公共物品(含公共服务)具有不同于私人物品的两个基本特征。其一是消费上的非竞争性,一个人对公共物品的消费不影响任何其他人对该产品的消费,即公共物品的消费其边际成本为零,具有明显的规模经济效应。其二是消费上的非排他性,不能有效排除不愿为公共物品支付费用的人对公共物品的消费。由于公共物品消费上的非排他性,如果公共物品交由私人在市场上提供,就会出现自己不提供而希望他人提供、自己免费享用的“搭便车”现象,导致公共物品市场供应不足或根本没有供应,出现市场失灵,因此一般认为公共物品只能由公共提供即政府提供,而不能由私人在市场中提供。政府提供公共物品后,可以征税的方式强制公共物品消费者支付费用,以解决私人提供公共物品所存在的收费难题。实际上像国防这种消费上的边际成本为零的纯公共物品是很少的,政府所提供的公共物品大多属准公共物品,如水电气、基础设施、教育服务、医疗服务、公园、博物馆等,这其中有的具有自然垄断性质如水电气、城市公交等,有的具有正的外部性即通常所说的公益事业的公益性质如教育服务、医疗保健服务等。这些准公共物品在容量范围内才具有消费上的非竞争性并且可以有效排除不愿支付费用者,因此,准公共物品的部分成本可以市场收费的方式向受益者收取。
  国家通过强制征税或市场收费等方式为公共物品的供应筹集资金,形成公共财政资源,然后在不同公共物品提供者之间分配公共财政资源。实际上,公共物品是由不同级别的政府及其所属部门分别提供的,因此有必要在各级政府及其部门间分配公共财政资源。公共财政资源在各级政府及其部门间进行分配包括三个层次并分别对应三项基本的公共财政制度。
  (一)分税制财政体制所谓分税制财政体制,是指在划分各级政府事权的基础上,按税种划分各级政府财政收入来源的财政体制。这里所谓的事权,指各级政府承担的事务性职责,显示国家政治权力在不同级别政府之间的划分。这本来属于宪政而不是财政问题,但在公共财政框架中,这些事务性职责被解读为供应公共物品的职责,因而,应得到相应的财力保障。分税财政体制的基本意义就在于通过划分税种使承担公共物品供应职责的各级政府拥有自主财源,能够根据本地居民的偏好自主决定所提供的公共物品的范围与数量。可见,分税财政体制作为一种制度安排,体现财政分权思想并追求财政分权所带来的好处,如制约权力,遏制任何政府对公共开支的垄断从而出现使用上的低效率等{1}。
  (二)财政转移支付制度分税制只是对公共财政资源的初次分配。按税种划分各级政府财政收入来源,可能会出现这样一种现象:经济落后地区地方政府通过地方税所筹集的财政收入非常有限,不能满足向本地区居民提供基本公共物品的需要;相反,经济发达地区地方政府由于税源充沛,通过同样税种所筹集的财政收入非常可观,超过提供基本公共物品的需要。换句话说,分税财政体制可能在政府间造成财力不均衡现象。包括两个层面,其一是纵向财力不均衡,即不同级别政府间财政能力不同,财权与事权不平衡;其二是横向财力不均衡,即同一级别不同地区的地方政府间财政能力不同,财权与事权不平衡。这种财力不均衡导致财力不足的地方政府要么减少公共物品的供应,要么通过非正式制度安排为公共物品融资(这正是我国地方政府债务规模过大的原因)。
  分税制所带来的政府间财力不均衡的制度性解决办法就是财政转移支付制度。财政转移支付制度调整政府之间的财政分配关系,它的存在以分税制为前提,实质是在分税制对公共财政资源进行初次分配所形成的政府间利益格局基础上的公共财政资源的再分配。体现财政分权思想的分税制使得各级地方政府利益相对独立并因此而拥有相对独立的人格和自主财源。只是因为按税种划分的各级政府的自主财源,可能产生政府间财政能力不均衡现象,才以财政转移支付制度予以解决。其实,财政均衡目标在财政集权制下可以方便地实现,即由中央政府集中全国的财政收入再分配给各级地方政府。不过在财政集权制下,地方政府被视作中央政府的附庸,没有相对独立的利益和独立的人格,中央政府分配财政资源给地方政府是按中央意志进行的,并不存在转移支付制度。此外,在财政学中,财政支出被分为购买性支出与转移支付,转移支付分为政府间的转移支付与对居民的转移支付,财政转移支付制度中的转移支付仅指政府间的公共财政资源的单向转移,不包括对个人(家庭、企业等)的转移支付。这种政府间公共财政资金的单向转移,既包括上级政府对下级政府和下级政府对上级政府的转移支付,也包括财政资金在同级政府间的横向转移。多数国家的财政转移支付制度只涉及上级政府对下级政府的转移支付,只有少数国家的财政转移支付涉及下级对上级政府的转移支付(上解)和同级政府间的横向转移支付。
  (三)预算制度预算制度通过预算的编制、审批、执行及调整等程序解决公共财政资源在不同公共物品中的配置,决定政府向居民所提供的公共物品种类和数量。不同的预算安排意味着不同的公共物品组合。由于公共物品是由政府部门及政府所属的事业单位具体提供的,因此预算的实质就是在各政府部门及所属事业单位间分配公共财政资源。分税制和财政转移支付制度在政府间分配和再分配公共财政资源,为预算分配提供了制度和资金保障。
  二、财政转移支付制度的目标
  一般认为,均衡财政能力是财政转移支付制度的目标,包括纵向财政均衡与横向财政均衡。爱法律,有未来
  纵向财政均衡指各级政府所拥有的财力与其所承担的事务性职责大体平衡,即财权与事权平衡,财政收入与财政支出责任大体相当。每一级政府都依法或依上级政府的委托承担相应的职责,为履行这些职责必须有相应的资金保证,纵向财政均衡的目标旨在为各级政府履行职能提供资金保障和制度保障。虽然各级政府依法承担的职责是不能放弃的,但如果没有相应的资金保障,必将影响政府职能的履行。可见纵向财政均衡的目标是由政府职能的法定性和不可放弃性所决定的。
  在公共财政的框架中,政府职能被表述为财政职能。虽然政府(国家)职能与财政职能因观察问题的角度不同并不完全一致,但两者大体上存在对应关系。按照马斯格雷夫的观点,国家财政职能包括资源配置、稳定经济、收入再分配三项。宏观经济稳定职能即一般所谓的宏观经济调控职能只能归中央政府,因为中央政府拥有对货币政策和汇率政策的垄断权。收入再分配职能也主要归中央政府,因为如果地方政府主导收入再分配的话,实施积极的收入再分配的地区将吸引更多低收入者并使高收入者移出该地区,结果导致收入分配政策失败。因此,地方政府主要行使资源配置职能,即将公共财政资源用于生产或资助生产公共物品并提供给辖区居民{2}。由于中央政府不仅负责提供如国防、外交等全国性公共物品的职能,而且承担宏观经济调控及收入再分配职能,因此在通过分税制进行公共财政资源的初次分配时,更多地向中央政府倾斜,结果导致中央政府集中的财政资源大大超过其履行职能所需,而地方政府特别是经济落后地区的基层政府所获自主财力远不能满足其承担职能的需要。中央政府与地方政府职能分配是导致纵向财政不均衡的主要原因。并且在我国,由于法律上对各级政府事权划分不甚明晰,上级政府往往将本应由自己承担的职责交给下级政府办理,而在财政资源的分配上则倾向于掌控更多财源。这种事权下沉、财权上浮(向上集中)的现象加剧了政府间财力不均衡现象,地方政府特别是经济落后地区的基层政府其事权与财权不平衡的现象非常突出,严重影响其提供公共物品的能力。我国现行财政转移支付制度在实现纵向财政均衡目标上没能很好发挥应有的作用,这是我国地方政府特别是基层政府财政困境、债务规模过大的主要原因。
  横向财政均衡是指同一级别不同地区的地方政府提供公共物品的财政能力基本相同,旨在使同级地方政府提供的公共物品均等化。政府提供公共物品的水平取决于政府所掌控的公共财政资源的规模。例如我国经济上的落后使得我国政府以前对义务教育这一公共物品所承担的责任有限。但随着经济的发展,我国财政收入的规模在不断增大,开始具备政府提供义务教育的财政能力。横向财政均衡的目标只是使同级地方政府提供的公共服务水平基本相同,但这一公共服务水平本身并不是由财政转移支付制度决定的。公共服务水平与税负水平密切相关,税法的制定就决定了一国的全部产出用于提供公共物品和私人物品的比例。横向财政均衡的目标是在一国用于提供公共物品的公共财政资源规模既定的前提下,使不同的地区提供的公共物品水平基本相同。在我国,分税制对公共财政资源划一的分配办法必将使经济发达地区与经济落后地区通过自主财源所集中的财政收入差别较大,从而使不同地区提供公共物品及公共服务的财政能力不尽相同。均等化的目标就是通过财政资源从财力较强的地区向财力较弱的地区的转移支付来平衡这种财力差距。
  财政转移支付包括三种情形:上级政府对下级政府的转移支付,下级政府对上级政府的转移支付(我国称上解)、同级政府之间的横向转移支付。除德国等少数国家建立了横向转移支付制度外,多数国家的转移支付制度只涉及上级政府对下级政府的纵向转移支付。这里的问题是均等化目标如何通过上级对下级的转移支付实现?这除了要求应根据提供相同水平公共物品的不同财政能力决定对同级但不同地区地方政府的转移支付数额外,还有一个基本前提就是中央政府集中足够的公共财政资源以使任何一个地方政府都不具有提供均等化所要求的公共物品水平的财政能力,否则单靠上级政府对下级政府的转移支付是无法实现均等化目标的,还必须辅之以下级政府对上级政府的转移支付即相对提供均等化公共物品而财力有余的地方政府应将多余的财力上解给上级政府。可见,理论上讲,仅靠上级政府对下级政府的纵向转移支付也可实现均等化目标,而不必诉诸横向转移支付。但如果因此而导致地方政府通过分税制而拥有的自主财源非常有限的话,那么通过分税制而实行财政分权的意义将遭到削弱,因此应辅之以下级政府对上级政府的转移支付(财政资金上解),而横向转移支付制度只是将上解上级政府的财政资金直接转移给同级政府,没有存在的必然性。
  公共物品均等化的衡量标准是什么?这是一个关键问题,因为公共物品均等化意味着社会公平,意味着公共物品的公平分享,对这一目标的任何偏离都可能影响到财政转移支付制度存在的必要性。我们认为,公共物品均等化应以居民对公共物品的人均消费水平来衡量,而这种人均消费水平最直接的表现就是人均财政支出水平,因此公共物品均等化就意味着人均财政支出水平基本相同,其制度含义就是原则上应按人均财政支出水平计算财政转移支付的数额。均等化目标并不要求不同地区居民所消费的公共物品在种类、数量与质量方面都相同,而是人均消费水平相同。因为不同地区居民对公共物品的偏好具有差异性,例如我国经济相对发达地区如京津、京沪、广深对城际快速列车有消费需求,但经济相对落后的地区对道路交通等基础设施的需求则只是满足客货运输的基本需要,高速度所带来的高消费已经超出其经济发展水平所需求的消费水平。农村需要水利设施和农业科技服务等,而城镇则需要城市交通、公园及绿化等市政建设。此外,相同的公共物品在不同地区的提供成本是不同的,例如在高原地区与在平原地区修建相同质量的道路的成本就不同,在城市和农村提供相同的公共物品的成本也会因为人工成本的差异而不同。这样,相同的人均财政支出水平可能因为公共物品成本上的差异并不一定带来相同的人均公共物品消费水平。尽管如此,我们仍强烈主张,象多数国家如德国等一样,以人均财政支出水平来衡量公共物品均等化目标。因为对于地方政府所提供的众多公共物品而言,成本因素所带来的有利与不利可能相互抵消,对均等化目标的干扰可能并没有想象的大,而且要精确测算各种因素对均等化目标的干扰程度是非常困难的。因此我们不赞同多数学者所主张的“因素法”,“因素法”不仅人为地使财政转移支付制度复杂化,而且可能成为利益博弈的目标而影响制度的公平性与稳定性。
  不从公共物品的消费者的角度而是从公共物品供应的角度评价均等化目标是否更为可取?例如把公共物品分解为具体项目,分别计算各地提供相同水平的公共物品所需的成本即财政支出数额,累加在一起即可得出各地为实现均等化目标所需的财政支出数额并可在此基础上计算出其转移支付数额。表面上看,这一思路有其合理性。首先是可能有效克服成本因素对均等化目标的干扰。其次,不同的公共物品其受益者是各不相同的,这些受益者的人数可能与各地的总人口正相关,也可能不相干,分项计算比不考虑公共物品的具体项目而按总人口计算实现均等化目标所需的财政支出数额似乎更科学。然而分项计算的问题更多。首先是各地居民对公共物品偏好的差异性决定了缺乏界定相同的公共物品消费水平的一致性基础。其次,如教育、医疗等大多数公共物品与公共服务的实际受益人数都与总人口正相关,因此以总人口为基础计算而不是按医院床位数、在校学生人数等实际项目计算所需财政支出数额并非没有道理。相反,按具体项目计算有可能演变为对既得利益的维护或者对不合理现实的迁就。最后,也是最重要的是,分项计算仍然需要确定同一公共物品的相同消费水平的衡量标准,这一衡量标准仍然离不开以总人口为基础的平均消费水平,比如每1万人的床位数、在校学生人数、公路长度等。问题的实质是,公共物品的均等化本身这就意味着一国的全体居民从政府提供的公共物品中获益程度基本相同,因此均等化目标最终还是以公共物品的消费者的消费水平来衡量。
  与均等化目标相关的另一个问题是,如何界定宏观经济调控与均等化目标的关系,因为宏观经济调控的实施机制多数是背离均等化目标的,例如宏观调控的非均衡发展目标就意味着公共财政资源向优先发展地区倾斜。我们认为,中央政府宏观调控应该以中央政府在转移支付后的中央本级财政支出实施,同样地方政府在辖区内的经济发展战略也只能于财政转移支付后所实际拥有的财力限度内实施。换句话说,财政转移支付制度以捍卫社会公平即公共物品均等化为基本目标而原则上不承担宏观调控职能,宏观调控的政策取向体现在预算安排中。这种定位使宏观调控不致干扰财政转移支付制度的均等化目标,但也表明以均等化所指示的公共财政资源分配上的公平并非公共财政制度的唯一目标,也不具绝对优先性,为矫正市场失灵而进行的宏观调控允许公共财政资源的倾斜性配置。其实,转移支付本身也不是以均等化为惟一目标,例如附条件的转移支付很多时候就体现了中央政府的宏观调控目的。
  除财政均衡目标外,财政转移支付制度是否还存在其他目标?答案是肯定的。例如前面提到的附条件的转移支付(专项补助)主要不是以均等化为目标,其中的某些补助项目就旨在贯彻中央政府的宏观经济政策。专项转移支付由于限定了用途,地方政府只能用于指定的用途,不能挪作他用,实质上体现了中央政府对地方政府的干预,即用来实现中央政府认为必须保证的某些基本公共物品。专项转移支付有时用来弥补地方政府提供的公共物品所产生的跨辖区的外溢性。但专项转移支付比例过大不仅蚕食地方政府的自主权,使分税制所体现的财政分权有名无实,而且可能使均等化目标不能实现,因此理论界更倾向于不附条件的一般性转移支付。这种一般性转移支付以均等化为目标,但在我国还对少数民族地区、革命老区及边境地区提高转移支付数额,表明我国的一般性转移支付还渗进了政治目标。
  三、财政转移支付制度对改革发展成果公平分享的意义
  以公共物品均等化为主要目标的财政转移支付制度,其宪政基础之一是宪法所规定的平等原则。我国《宪法》规定,中华人民共和国公民在法律面前人人平等。公民在法律面前人人平等,意味着所有公民都应平等地享有权利并平等地履行义务。平等享有权利,不仅指参与市场经济活动的平等权利,而且包括享受公共物品方面的平等权利。这意味着,中华人民共和国公民,不管居住在何处,都有权享有均等化的公共物品及公共服务。这本应是平等原则题中应有之义,但遗憾的是我们通常关注私法性权利的平等和政治权利的平等,而忽略了同等重要的享有公共物品及公共服务的平等权利。事实上,虽然福利水平不同,用于提供公共物品及公共服务的公共财政资源占整个国民产出的比例不尽相同,但即使最低福利水平国家也占有相当比例,这表明一国的经济资源用于公共物品的部分相对于用于私人物品的部分并非无足轻重,在福利国家前者甚至远高于后者。因此对公共物品的平等消费权利其意义不亚于平等参与市场活动的权利。
  公民平等享有公共物品和公共服务的权利对于保障基本人权即基本生存与发展权利具有十分重要的意义。德国《基本法》明定“公民生存条件一致性”为公民权利{3}。可以想象,强大的国防、良好的治安不仅能够强有力地保障公民的基本生存权利,而且也是谋求个人的发展所必须的外部环境,因而也有利于公民发展权的实现。此外,很多由政府提供的公共物品和公共服务,如道路交通、水电气、通信设施、教育服务、医疗服务等,虽然与公民个

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