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【期刊名称】 《现代法学》
公平与公正待遇标准:国际投资法中的“帝王条款”?
【英文标题】 Fair and Equitable Treatment:An“Empire Clause”in International Investment Law?
【作者】 徐崇利【作者单位】 厦门大学
【分类】 国际投资法
【中文关键词】 公平与公正待遇;国际投资条约;国际投资争端;国际仲裁
【英文关键词】 fair and equitable treatment;international investment treaties;international investment disputes:international arbitration
【文章编码】 1001—2397(2008)05—0123—12【文献标识码】 A
【期刊年份】 2008年【期号】 5
【页码】 123
【摘要】

在国际投资仲裁实践中,公平与公正待遇标准得到了最广泛的运用,并显现了极度扩张解释之势;同时,一些西方学者也将之与民商法中的诚实信用原则相提并论,实际上是尊奉该待遇标准为国际投资法中的“帝王条款”。但倘若如此,不仅将严重损害东道国管理外资的主权,而且,法理上也存在诸多疑点。公平与公正待遇标准对于国际投资条约的具体规定,并无“帝王条款”意义上的补缺、修正及解释之功能;同时,该标准应是“国家造法”,而非“法官造法”的产物,其与“帝王条款”的实质也不相符。我国应转而支持以国际习惯法的具体规则来诠解该项外资待遇的内容。

【英文摘要】

“Fair and Equitable Treatment”is now widely used in arbitrations designed to solve international investment matters and tends to be interpreted more liberally.At the same time,some western scholars compare the standard to the principle of Bona Fides in civil and commercial laws,considering it indeed an“empire clause”in international investment law.If SO,it would.greatly impair the sovereignty of the host country over foreign investment.In fact,fair and equitable treatment renders no supplementation,amendment or interpretation to international investment treaties as the“empire clause”does.Furthermore,fair and equitable treatment derives from“state—making laws”rather than“judge—making laws.”which is essentially different from the “empire clause.”While fair and equitable treatment is not recognized as an“empirical clause.”it is necessary for China to interpret it under specific international customary rules concerning foreign direct investment.

【全文】法宝引证码CLI.A.1121310    
  一、导论
  迄今为止,绝大多数国际投资条约都列入了公平与公正待遇标准,而且在晚近的国际仲裁实践中,该项外资待遇标准得到了最为广泛的运用,以致有的学者在论及《北美自由贸易协定》(NAFTA)中的公平与公正待遇时慨言:“不夸张地说,第1105条(公平与公正待遇)已经成为NAFTA第11章项下投资者——国家仲裁的最重要东西。每一个在审的请求均主张有违反第1105条的行为。同样地,每一个对NAFTA成员方做出的裁决至少有一部分放在讨论反对使用‘公平与公正待遇’的问题上。这些案件已经涉及了超过20亿美元的争议;其结果将影响未来的资本投入和东道国的管理政策。”{1}9
  在国际投资条约中,对公平与公正待遇的规定,首先可分为不涉及与涉及国际法两大类条款。前者属不附加条件地规定该项外资待遇标准。例如,德国与柬埔寨间《双边投资条约》第2条第1款规定:“每一缔约方……应在任何情况下给予该外资公平与公正待遇。”第二类是涉及国际法的公平与公正待遇之条款,它又可细分为以下三种:{2}187—189其一是“不低于国际法要求”的公平与公正待遇条款。例如,美国与捷克间《双边投资条约》第2条第2款a项规定:“投资应在任何时候被给予公平与公正待遇,应享有充分的保护与安全,并在任何情形下得到的待遇不低于国际法的要求”;其二是“包含在国际法之中”的公平与公正待遇条款。NAFTA第1105条第1款规定:“每一缔约方应给予另一缔约方投资者的投资依据国际法的待遇,包括公平与公正待遇和充分的保护与安全。”此外,英国、法国、加拿大、比利时、瑞士、卢森堡等国对外缔结的一些双边投资条约也规定,公平与公正待遇应“符合国际法或国际法原则”;其三是“等同于国际最低标准”的公平与公正待遇条款。例如,2004年美国、加拿大两国《双边投资条约(范本)》第5条第1款均规定:“每一缔约方应给予涵盖投资以符合习惯国际法的待遇,包括公平与公正待遇及充分的保护与安全。”该条第2款接着解释道:“确切地说,第1款规定的给予涵盖投资的最低待遇标准即习惯国际法给予外国人的最低待遇标准。”有学者曾对500多个双边投资条约进行统计,结果表明,约90%规定了公平与公正待遇。在这些规定该项外资待遇标准的条约中,约88%属于第一类情形,未提及国际法;只有约12%以某种形式将该项待遇标准与国际法相联系,属于第二类情形。在这12%的第二类情形中,第一种条款约占其中的一半,另外一半为第二、三种条款{3}17—19。
  晚近,对于上述各种类公平与公正待遇条款,国际仲裁实践都显现了极度扩张解释的倾向:把第一类不提及国际法以及第二类第一种“不低于国际法要求”的公平与公正待遇条款,解释为确立了一项可以不受国际法限定的、独立自主的外资待遇标准,如2007年“解决投资争端国际中心”(ICSID)裁决的“Enron v.Argentina”案等;对于第二类第二种“包含在国际法之中”的公平与公正待遇条款,则反对将限定公平与公正待遇的“国际法”狭义地解释成“国际习惯法”,而是主张违反同一国际条约中的其它规定,也可能构成对这种条款的违反。有些国际仲裁庭则干脆撇开“包含在国际法之中”这一限定,将这种公平与公正待遇扩张解释为一项独立自主的外资待遇标准,如特设仲裁庭2001年裁决的“Pope & Talbot v.Canada”案等;至于第二类第三种“等同于国际最低标准”的公平与公正待遇条款,大多数国际仲裁庭实际上不同程度地认同,国际习惯法中最低待遇的认定门槛已经降到很低,以致于将其无论是作为判断公平与公正待遇的标准,还是将之解释成独立自主的外资待遇标准,并无实质区别,如2006年ICSID裁决的“Azurix v.Argentina”案等。正因如此,有的学者认为,从晚近的国际仲裁实践来看,经过诸如此类的扩张解释之后,上述各种类公平与公正待遇条款在实际给予外国投资者高标准的待遇上,并无实质差异{2}190。
  晚近的国际仲裁实践把公平与公正待遇扩张解释为一项可超越国际法的独立自主外资待遇标准,包含着该待遇标准可广泛用以弥补乃至修正国际投资条约其它具体规定之意。缘此,德国著名学者多尔泽把国际投资条约中的公平与公正待遇标准比作民法典中的诚实信用原则{4}91,即将该待遇标准尊奉为国际投资法的“帝王条款”。在国际投资仲裁实践中,公平与公正待遇标准被事实上定位为超国家的“帝王条款”,不但从理论上对国际投资法的性质产生了重大冲击,而且在实践中也严重损害了东道国管理外资的主权。在国际投资条约中,东道国已经对外国投资者提供了各种具体的保证;同时,东道国通过公平与公正待遇条款承认,在国际投资条约未涉之处,如存在具体的国际习惯法规则,也将予以接受。就此,东道国业已做出了最大的妥协,不能在此之外,再要求东道国对外国投资者承担更大的义务,即将公平与公正待遇解释成一种可由国际仲裁庭操持的“帝王条款”。
  鉴于对公平与公正待遇标准的定性关涉外国投资者与东道国之间、发展中国家与发达国家之间复杂的利益关系,因而备受国外学者关注,也值得中国国际经济法学界作进一步的研究。
  二、公平与公正待遇标准并非“帝王条款”:功能论
  诚实信用原则作为“帝王条款”的重要功能,是其可以普适地补缺、修正以及解释民商法之具体规定。然而,事实上,公平与公正待遇标准对于国际投资条约的其他具体规定,缺乏“帝王条款”意义上的该三项功能。
  (一)公平与公正待遇标准缺乏“帝王条款”所具有的各项功能的共同理由
  学界有人主张,公平与公正待遇标准乃反映国际投资条约中其他所有规定的一个基本原则或曰“简练公式”(a short—hand formula)。例如,英国著名国际法学者F·A·曼认为,对公平与公正待遇而言,“如此普适的条款可能几乎足以涵盖所有可想像得到的情形,且有充分的理由可以如此认定,协定中提供实体保护的其他条款只不过是这项高于一切的义务的例子或具体情形。”{5}243国际经合组织也曾表明,“公平与公正待遇……是一个总括性的条款,在缺乏更为具体的保证时,其能被用于所有方面的投资待遇。”{6}52在国际投资法律文件中,1992年世界银行制订的《外国直接投资待遇指南》的指南三第2款建议,每个国家对外国投资“根据本指南推荐的标准实行公平与公正待遇”。此外,还有诸多的双边投资条约在序言中规定了公平与公正待遇。上述规定可能会被一些人理解为这些国际投资法律文件中的各项具体规则均体现了公平与公正待遇标准{7}130—133。
  虽然公平与公正待遇标准也被通称为一项外资待遇“原则”,然而,大多数学者认为,这并非将该项待遇定位为一个“无所不包”(catch—all)的国际投资法基本原则{7}133—138{4}91。实际上,《外国直接投资待遇指南》本身也只是一个提供“建议性”国际投资规范的法律文件,其中的指南三第2款自无法律拘束力;同时,双边投资条约的序言虽然规定了公平与公正待遇,但并没有标榜其为可涵摄此类条约其它具体规定的基本原则,妄作这样的推定,实则过于勉强。
  (二)公平与公正待遇标准缺乏“帝王条款”各项功能的具体理由
  如上所述,既然公平与公正待遇只是一种外国投资待遇标准,而非一项国际投资法基本原则,那么,其便失去了可普适地对国际投资条约起到补缺、修正以及解释的功能。除了这样的共同理由之外,公平与公正待遇标准缺乏“帝王条款”意义上的各项功能,还可从以下具体方面加以论证。
  1.就补缺功能而言
  公平与公正待遇标准弥补国际投资条约具体规定之欠缺的作用是有限的,不可能达到普遍适用的程度。
  一方面,主张公平与公正待遇可普遍地弥补国际投资条约具体规定之欠缺,违背了国际法的基本特征。
  在国内社会比较成熟和发达,法制化程度高的国家,法律缺漏只是一种例外现象。在民商法相当健全的情况下,只要具体规定有缺失,任由诚实信用原则来弥补,也不至于造成该原则的滥用;同时,国内社会中处于“有政府的状态”,且国内法律体系被推定为具有自给自足性。缘此,法官有权力,也有义务以诚实信用原则来弥补民商法之缺漏。而国际社会截然不同,其处于“无政府状态”,缺乏权位凌驾于各国主权之上的世界政府,包括全球立法机构。除了强行法等之外,按照国际法之实定主义理论,几乎所有的国际法律规则都是主权国家明示或默示同意的产物。而各国之间因存在利益冲突等原因,在一些事项上无法达成国际条约,实乃常态;也就是说,通过国际条约途径制定国际法之缺失要远大于国内立法的缺漏。鉴此,就各国无法明示达成的有关国际投资条约事项,只能由它们默示形成的具体国际习惯法规则去弥补。公平与公正待遇标准也仅在这样的意义上,可以具体的国际习惯法的身份,对国际投资条约起到补缺作用。然而,国际习惯法的形成有着严格的条件,其在国际法渊源中的数量并不多见。因此,相关的具体国际习惯法规则对国际投资条约的补缺作用也是有限的。那么,在具体的国际习惯法无法补足之处,是否就等于无法可依呢?答案是否定的。原因很简单,国际法未涉之领域自然应归由各国国内法管辖。概言之,在国际投资法中,缺漏的存在是必然的,也是无法补全的,此乃晚近学界关注的国际法“碎片化”特征的反映。[1]
  按照上述论证,任何主张公平与公正待遇标准可以无所不能地弥补国际投资条约具体规定之欠缺的观点,都与国际社会“无政府状态”的根本特性以及由此决定的国际法“碎片化”之基本特征相悖。晚近,许多国际仲裁裁决将公平与公正待遇解释成一项独立自主的外资待遇标准,并用以弥补国际投资条约具体规定之缺漏,实际上是赋予国际仲裁庭以凌驾于各国主权之上的国际立法权,自始就秉承了一种无视国际社会现实的虚妄理念。
  另一方面,主张公平与公正待遇标准可普遍地弥补国际投资条约具体规定之欠缺,也缺乏国际法上的具体依据。
  国际投资条约并未确立公平与公正待遇作为一项抽象的国际习惯法原则。有的国际仲裁裁决断言,数以千计的国际投资条约规定了公平与公正待遇,表明其已构成了一项独立的国际习惯法原则,如2002年特设仲裁庭对“Pope & Talbot v.Canada案”的裁决等。一些西方学者也持同样的观点{8}789—810、{1}10。即便有的学者不承认公平与公正待遇已形成一项专门的国际习惯法原则,西方理论界和实务界也普遍认同该项外资待遇等同于国际习惯法中的抽象“最低待遇标准”。
  然而,事实并非如此。从客观要件来看,国际习惯法的形成虽不要求所有国家的行为完全一致,但至少要求实质相同。然而,如前所述,国际投资条约对公平与公正待遇的规定首先可分为不涉及和涉及国际法两类。在第二类中,又有“不低于国际法要求”、“包含在国际法之中”和“等同于国际最低标准”三种之分;而且国际仲裁实践对这两类四种公平与公正待遇条款的解释,也存在差异。那么,进一步来看,各国是否已抛开对公平与公正待遇之规定和解释的具体差异,而共同承认该项待遇为一项抽象意义上的国际习惯法原则——“国际最低待遇标准”了呢?应该说,即便如此,也因为抽象“国际最低待遇”的内容不确定,而无法成为具有合法性的国际习惯法{9}79、99—102。按照美国著名学者弗兰克的“合法性”国际法理论,合法性是国际法的力量源泉,然则,国际法的合法性又是建立在规则的确定性、有效性、一致性和附合性等各要素的集成之上的。据此,抽象的“国际最低待遇”显然不具有这样的合法性{10}18—19、234—235。
  从主观要件来看,各国只有在自认为乃基于法律义务而接受国际通例时,始得构成国际习惯法。在1969年“North Sea Continental Shelf”案判决中,国际法院明确指出,援用条约尤其是双边条约作为国际习惯法的证据,应非常审慎,特别需要了解缔约国的意图。在国际投资条约的缔约国中,至少没有哪个发展中国家愿意接受一个内容模糊,可由国际仲裁员定夺,且凌驾于本国管理外资主权之上的“帝王条款”。可与之一比的是,按照国际法,除非当事双方明确约定,否则仲裁庭不能援用抽象的“公平善意”(Ex Aequo et Bono)原则作为裁决的直接法律依据{11}53—62。在实践中,很少有当事双方愿意授予国际裁判机构以这种权力,更没有在国际投资条约中规定这种“友谊仲裁”的先例。可见,将公平与公正待遇解释为可用以弥补国际投资条约一切缺漏之抽象的国际习惯法原则,显然违背缔约国尤其是发展中国家在国际投资条约中订入此类条款的真实意图,从而违反条约解释原则。
  2.就修正功能而言
  公平与公正待遇标准与国际投资条约中其它绝对待遇规则处于同等的地位,不能用以修正这些绝对待遇规则。来自北大法宝
  在国际投资争端解决过程中,外国投资者试图将公平与公正待遇塑造成“无所不包的安全条款”(catch—all safety cause)。他们主张,如东道国政府违反国际投资条约中关于国民待遇、最惠国待遇、征收、投资措施、外汇汇兑、“保护伞条款”等具体义务,乃至其它条约(如《WTO协定》)的有关规定,均可能被视为违反公平与公正待遇标准。例如,在ICSID仲裁庭2007年裁决的“Siemens v.Argentina 案”中,作为申诉方的西门子公司就提出,“投资应有公平与公正待遇和充分保护与安全的主张构成‘高于一切的义务’(overriding obligation),而其它标准必须作为该普遍标准之部分加以适用。”不仅如此,外国投资者甚至还主张,即使东道国政府没有违反国际投资条约中的这些具体义务,也可能被认定为违反该项待遇标准。在实践中,东道国政府虽未违反国民待遇、最惠国待遇两项相对待遇标准,但仍有可能违反公平与公正这一绝对待遇标准,这种情形无可非议。然而,如果已判定东道国政府没有违反国际投资条约中的其它绝对性义务,那么,就不能再主张其违反公平与公正待遇标准。但是,在实践中,仍有不少国际仲裁庭反其道而行之。最常见的情形是,东道国政府对外资采取的管理措施虽未达到“间接征收”的程度,却被裁决违背了公平与公正待遇标准。此类案例可见诸于2001年裁决的“Pope Talbot v.Canada案”、2002年的“Myers v.Canada,案”和“MEC v.Egypt案”、2004年的“Occidental v.Ecuador案”、2005年的“CMS v.Argentina案”、2006年的“LG & E v.Argentina案”和“Azurix v.Argentina案”以及2007年的“Sempra v.Argentina”等等。这实际上属于滥用公平与公正待遇标准对其它绝对待遇规则进行修正的情形。
  在民商法中,像诚实信用原则这样的“帝王条款”是否具有修正现行法的功能,本身就是一个有争议的问题。虽然我国学者多持“肯定说”,但也主张这项权能应当慎用{12}66。然而,晚近的国际仲裁实践不断将公平与公正待遇标准适用于东道国政府未违反其它绝对待遇规则的情形,使得该项待遇标准成了比国内法中诚实信用原则效用更大的“超帝王条款”,此其一;其二,在国内司法实践中,法官如不适用民商法中的具体条款而径行援用诚实信用原则,将构成“向一般规则逃避”的情形,属于对该“帝王条款”的滥用{13}71。显然,晚近国际仲裁庭对公平与公正待遇标准与国际投资条约中其他绝对待遇规则之间关系的上述处理,就可归为“向一般原则逃避”之举。如果此等不当之举得到肯定,那么,公平与公正待遇就变成了比其它绝对待遇规则更高的标准。倘若如此,其它绝对待遇规则均可被公平与公正待遇所吸收,从而便失去了独立存在的价值。这样的推理,当然不符合国际投资条约的缔约逻辑。
  此外,国际投资条约中的其他绝对待遇规则是经缔约各方谈判明示达成的条款,而作为具体国际习惯法的公平与公正待遇标准,只能经由各国默示同意而形成。依法理,默示的协议不应对抗明示的协议。
  晚近,国际经合组织于1995~1998年展开了《多边投资协定》的谈判,WTO多哈回合也试图将投资议题纳入谈判的范围,但均因各国对诸多国际投资法律问题歧见太深而无果而终。如果公平与公正待遇标准可无视其它绝对待遇规则而直接得以适用,那么,针对这些其他绝对待遇规则的谈判在意义上就将大打折扣。鉴此,英国著名学者劳尔认为:“无论是作为整体的双边投资条约,还是公平与公正待遇条款,其目的都不是特地以基于公平而不是基于法律的关系,去取代缔约双方间关系的法律基础。”{14}3
  3.就解释功能而言
  公平与公正待遇标准并不能成为国际投资条约中其他具体条款适用的解释规则。需要再次强调的是,该项待遇标准并非体现国际投资条约中其他具体规定的普适性基本原则,从而也就不可能用以解释这些具体的条款。另者,《维也纳条约法公约》第31条第1款只规定善意原则,而没有规定公平与公正待遇标准作为条约解释的原则。
  三、公平与公正待遇标准并非“帝王条款”:实质论
  民商法中诚实信用原则始现的动因在于克服大陆法系早期创制“决疑式”法典之理念,赋予法官必要的司法能动权,通过创造性的司法活动,实行“法官造法”。在国际投资法中,公平与公正待遇标准应属“国家造法”,而非“法官造法”的范畴,其与“帝王条款”的实质不符。
  (一)公平与公正待遇标准与“法官造法”之倾向
  晚近,对于前述不涉及国际法以及“不低于国际法要求”的公平与公正待遇条款,国际仲裁庭普遍将之解释为一项独立自主的外资待遇标准。就其适用,“法官造法”的特点明显。例如,2003年裁决的“Trecmed v.Mexico案”就是典型一例。在该案中,对于西班牙与墨西哥间《双边投资条约》第4条第1款之不涉及国际法的公平与公正待遇标准,ICSID仲裁庭只按《维也纳条约法公约》第31条第1款规定的约文之“通常意义”和条约之“目标及宗旨”进行解释,而没有引用任何国家实践乃至司法或仲裁判例。
  对于“等同于国际最低标准”以及“包含在国际法之中”的公平与公正待遇条款,晚近的国际仲裁实践普遍认为其为抽象的国际习惯法原则——“国际最低待遇标准”,且该国际习惯法原则是动态的和发展的,其适用实际上与将公平与公正待遇认定为独立自主的外资待遇标准无异{15}409—430。既然如此,那么,国际仲裁庭仍然具有很大的自由裁量空间。由此,同样表现出了“法官造法”的倾向。此外,有的学者认为,从整体上看,国际习惯法越来越改传统的“国家造法”为现代的“法官造法”方式;即现代的国际习惯法更多地不是归纳自国家的实践,而是从判例等中演绎出来{16}475—484、5326。相应的,一些仲裁庭主要依以往的国际仲裁案来推演出关于公平与公正待遇的国际习惯法内容。例如,在2004年裁决的“Waste Management v.Mexico案”中,ICSID仲裁庭对NAFFA第1105条项下公平与公正待遇的界定,就是通过比较详细地分析“Myers v.Canada案”、“Mondev v.USA案”、“ADF v.USA 案”及“Loewen v.USA案”仲裁裁决总结出来的;另一些国际仲裁庭虽不是主要依赖成案,但在解释作为国际习惯法的公平与公正待遇标准时,将成案与国家实践并列看待,如2002年ICSID仲裁庭裁决的“Mondev v.USA案”等。
  在西方学界,诸多学者也主张通过国际仲裁庭造法,来明确公平与公正待遇的内容。例如,多尔泽就支持国际仲裁庭就公平与公正待遇标准“发展为切合外国投资特殊结构,以

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【注释】                                                                                                     
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