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【期刊名称】 《河南财经政法大学学报》
司法改革的组织和程序保障
【副标题】 论《欧洲司法改革报告2011—2012》对中国的借鉴和启示
【英文标题】 The Institutional and Procedural Guarantee of Judicial Reform
【英文副标题】 Experience from “Report on Judicial Reform in Europe 2011-2012” and Its Enlightenment to China
【作者】 涂云新秦前红【作者单位】 武汉大学法学院
【分类】 司法
【中文关键词】 欧洲司法改革报告;组织保障;程序保障;司法职权;司法资源
【英文关键词】 report on judicial reform in Europe; institutional guarantee; procedural guarantee; judicial corape- tence; judicial resources
【文章编码】 2095-3275(2013)06-0031-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2013年【期号】 6
【页码】 31
【摘要】

司法改革的成功与否依赖于针对司法机关的组织和程序上的制度设计,欧洲司法委员会同盟发布的《欧洲司法改革报告2011—2012》在组织和程序设计方面提供了富有启发性的建议,中国司法改革可以借鉴和吸收有益的欧洲经验。结合中国特定的司法语境,中国司法改革应该首先着眼于以“司法职权配置和案件分配管理机制”为重心的内部性体制改革,然后逐步转向法院在组织、财政、人事上的相对独立。循此路径,中国司法改革应该是漸进的并最终将会通过宪法修改来完成。

【英文摘要】

The success of judicial reform largely depends on the institutional and procedural design of the judicial institutions. The Report on Judicial Reform in Europe 2011-2012 has provided insightful recommendations on institutional and procedural matters. Those European experiences can be borrowed for Chinese judicial reform. In Chinese legal environment,the judicial reform should firstly start with the so-called internal institutional system which focuses on “rationalization and (re) organization of the court as well as the cases allocation mechanism”,then the reform should tum to the organizational, financial and personal independence of the court. Based on this pathway,the Chinese judicial reform will be gradually achieved through constitutional a- mending process,

【全文】法宝引证码CLI.A.1181424    
欧洲各国一致认为,司法改革的目标是提升司法正义的质量,提高司法部门的效能,同时强化和维护司法部门的独立性,并加强对司法部门的问责机制,使其在享受独立的同时也受到严格的约束。
  ——《欧洲司法改革报告2011—2012》[1]
  一、引言
  海内外关于司法改革的核心议题无一例外地都最后集中在法院的角色定位和制度设计上来,此中的缘由恰恰在于这样一种理念:法院是法治社会构建的拱心石,而司法审判之独立诚为任何民主法治社会的精髓和关键所在[2]。什么是理想的或者优化的法院角色定位和功能设计?什么是高效公正的现代司法体制?如何构建司法改革的理想图景?这些问题都值得法律理论界的深刻检讨和实务界的不断摸索,纵观各家观点,当下关于司法改革“理想愿景”的论证路径不外乎有二:(1)人权保障的论证路径;(2)组织和程序功能设计的论证路径。就第一种论证方式而言,公平不偏的司法裁判,从人权保障的角度来看,不仅它关乎作为个体意义上的公民人身是否自由、财产有无保障、市场契约得否获执行,更重要的在于此公正不偏的司法审判也是民主的一个前提,作为政治共同体意义上的人民意志表现在法律之中,若不能不偏不倚地解释、适用法律,人民的意志即不能实现[3]。就第二种论证方式而言,公平不偏的司法裁判必定会涉及国家公权力运作的规则、边界和程序,这一方面是由于近代以降的宪政主义(constitutionalism)预设即在于“有限政府”,司法权之运行被置于一个“权力分立与制衡”(check and balance)的宪法制度安排之中,另一方面也由于人权的救济并非倚靠立法中心的模式自动实现,相反,它必须经由制度化的“法律设施”(legal institutkms)予以组织和程序上的保障。中国和欧洲均为对人类文明产生重要影响的地区,不仅因为中国近代的法律制度广泛继受了欧洲的传统,更因为两者都处于一个全球化不断深化的时代背景下,中欧的人权对话和共同担负的国际法上的义务都使得两者的法律发展存在着相互交融,这种交融为两者在法律更新和发展的历史使命上提供了某种视域融合(feiern of horizons/Horizontverschmelzung)的可能。在新的世纪,中国和欧洲似乎都不约而同地将法治更新的重心之一聚焦在了司法改革领域。中国共产党的十八大报告将“进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”[4]作为新时期司法工作的政治指引。最高人民法院在十一届全国人大五次会议的工作报告中明确将深化司法体制机制改革作为法院工作的重点[4]。在欧洲,欧洲司法委员会联盟(European Network of Councils for the Ju- diciary,简称ENCJ)就欧洲司法改革提供了极富启发性的报告和建议,其核心要点即在于透过欧洲各国司法机构的组织和程序优化来实现既能保障“正义不能离人民太远”又能确保公正不偏的司法体制新的整合和建构。本文将论述置于司法改革的组织和程序保障的主轴线上,意在经由对欧洲司法委员会联盟发布的《欧洲司法改革报告》的阐幽发微来理清司法改革中的结构性问题,并且通过一种“理论和制度旅行”将其法理运用于中国特色的司法改革实践之中。
  二、欧洲司法改革报告
  半个多世纪以来,欧洲各国的司法系统都始终处于一种国内法和欧洲共同体/欧洲联盟法(European Community/European Union Law)的紧密互动之中,这种互动关系的深化随着欧盟法朝着超国家主权宪法化的进程对欧盟27个成员国都产生了变革性的影响,法律统一和趋同成为任何一个具有古老传统的欧洲国家不得不直面的主题。一段时期以来,欧洲各国面临着诉讼案件陡增,司法机构的效能和公信力都在不同程度上遭受来自国内和欧盟层面的挑战和质疑。这些挑战和质疑包括快速更新的立法、对于法律解释和法律适用的新方法的出现以及欧洲法律和国际法的影响,随着经济的发展,出现了新的金融关系以及由此带来的新型纠纷;民众对于个人权利有了不同的理解,关于国际人权标准的诉讼在不断增加;还有一些新的社会问题产生,比如腐败问题、毒品问题以及犯罪率上升问题。有时候,社会将希望都寄托于法院和法官,希望他们能解决所有这些问题。如果没有成功解决,司法便被贴上效率低下或是履职不力的标签,这对于法院和法官而言显然是不公平的[6]。正是在这种大背景下,欧洲司法委员会联盟(ENCJ)于2004年在罗马成立,该联盟于2007年在荷兰海牙通过了联盟赖以组织化运作的宪章性文件——欧洲司法委员会联盟规约(ENCJ Statute),根据该规约,联盟的总部设于欧盟的首都布鲁塞尔,该联盟由全体大会(General Assembly)、督导委员会(Steering Committee)、执行局(Executive Board)和主席(President)四个机构组成,联盟每年举行一次全体大会和若干分会。该联盟设立的宗旨在于协调欧盟成员国、候选国司法委员会的司法政策和改革目标、推进司法领域的欧盟和国际标准。欧洲司法委员会联盟通过观察欧洲各国的司法运作实际认为欧洲司法改革的目标是提升司法正义的质量,提高司法部门的效能,同时强化和维护司法部门的独立性,并加强对司法部门的问责机制,使其在享受独立的同时也受到严格的约束。2011年6月8日至10日欧洲司法委员会联盟(ENCJ)在立陶宛共和国首都维尔纽斯举行了全体大会,该大会通过了《维尔纽斯宣言》(Vilnius Declaration)旨在为欧洲各国的司法机构提供一个应对新形势下经济、社会挑战的指导意见,该宣言也被视为欧洲司法委员会联盟推动欧洲司法改革进程的起点。翌年5月,欧洲司法委员会联盟在爱尔兰首都都柏林举行了全体大会并通过了《都柏林宣言》,随后,欧洲司法委员会联盟发布了三份报告——《欧洲司法改革报告》(Report on Judicial Reform in Europe 2011-2012)、《最低司法标准报告》(Report on Minimum Judicial Standards II)、《法院、社会和媒体报告》(Report on Justice, Society and the Media)。这三份报告本质上都是欧洲司法委员会联盟对欧洲各国司法改革的建议(Recommendation),也被视为欧洲司法委员会联盟自2004年正式成立以来在司法改革领域最富有成效的工作。在这三份报告中笔者认为尤为值得中国司法界研究和借鉴的是《欧洲司法改革报告2011-2012》( Report on Judicial Reform in Europe 2011-2012),这份报告是根据近两年来欧洲司法委员会联盟在“海牙会议”(2011年9月15、16日)上发布的问卷答案以及后来在布鲁塞尔、布加勒斯特和罗马举办的一系列工作会议上的讨论意见形成的[7]。该报告分为五章,第一章为前言介绍了欧洲司法改革的背景、目标、原则。第二章界定了报告的范畴和方法论。第三和第四章为报告的实体部分,其中第三章厘定了欧洲司法改革的实质内容,着重从司法机构的组织和程序的功能设计上评价了欧洲司法的现状并提供了五个方面的改革建议(Recommendation),第四章提出了司法改革的过程论,司法机构的改革需要在“正义的可接近性”和“司法机构的效能”方面保持一种审慎的平衡,报告强调:无论何种不利的经济处境,基本权利必须在任何时候都得到保障。第五章总结了报告的19个建议。
  欧洲司法委员会联盟在报告中着重强调了五个方面的改革内容:第一,法院和检察院的组织结构合理化;第二,减少案件数量;第三,简化司法程序,改善案件管理,采用高新科技;第四,改革司法预算;第五,法院管理和法院及检察院工作量的合理配置[6]。欧洲司法委员会联盟首先总结了欧洲各国在这五个方面的现有措施,其次对这些措施进行了利弊分析,然后针对具体的措施提出了改革的建议。具体如表1所示(见下页)。
  三、从视域融合到重叠共识:司法改革中的组织和程序议题
  视域融合理论(Fusion of horizons/Horizontverschmelzung)由德国哲学家伽达默尔所完整阐发,视域(horizons/Horizont)系借用目力所及的区域来表达人之立场与世界观,“视域融合”在伽达默尔看来就是指人的特定视域在历史对话境域中的相互融贯,简言之,不同主体间通过商谈而实现其原先所坚持的不同观点达成某种一致,在阐释学的语境下,这个概念还意味着在传统的触发下通过对问题的回应而形成一种主体间一致性的见解[9]。在法律文化多元的世界中,法律体系之间的对等承认和错误承认所形成的空间就是“视域融合”产生的场域[10]。司法改革的话题在欧洲和中国之间自然有诸多语境和问题意识的不同,因为欧洲各国的司法机构多是在一个相对成熟和建制化(established)的法治环境中运行,而其所直面的问题大多是在欧盟整合的背景下,欧洲趋向统一的司法标准和各国固有的司法标准之间的矛盾和整合。中国司法机构的问题相对来说则是在改革开放后中国特色社会主义法律体系初步建成的过程中所累积的问题,虽然中国也必须承担国家人权标准下司法体系的更新和适应,但是中国却缺乏一个类似于欧盟法律整合的语境。然而,中欧法治环境的这种分殊并非不能形成三种意义上司法改革设计上的视域融合,第一种是司法改革理念上的交融和沟通,这是司法价值论的层面。第二种是司法改革技术手段上的共享,即司法改革在案件管理、程序设计和高科技手段辅助诉讼方面具有超越不同法系传统的技术中立的领域,而这些技术中立的手段可以为中欧司法改革所共同分享。第三种是司法改革进路上的相互借鉴,正如本文开篇所提出的构建司法改革“理想愿景”的理论论证的路径,无论是基于人权保障的论证路径还是基于法院功能结构主义的论证路径,中欧都可以相互借鉴。司法改革理念、价值、技术和进路上的视域融合使得我们可以形成一种关于改革的重叠共识(overlapping consensus),借用罗尔斯的观点,这种关于改革的重叠共识即使在对何为正义持有“非常不同见解”的个体或者群体间也是可以发生的[11]。本文限于篇幅将讨论的重点放在司法改革进路上的对比观察上。
  从《欧洲司法改革报告2011—2012》试图提供某种欧洲式解决方案的论证进路上看,司法改革的组织和程序保障是其核心的议题,这个核心议题可以分解为以下几个不同的方面:
  1.司法改革需要首先保障司法机构组织上、功能上的双重独立。
  首先,司法机关与立法机关、行政机关之间互不隶属。如果说立法机关是一个充满激情、充斥着政治利益、讨价还价的和平“角斗场”的话,司法机关则应当是一个摆事实(法律事实)、讲道理(含法理)、重技术(法律技术)的冷静的、理性的场所。因此,如果由这种政治性的机关(立法机关)来行使司法权,那么司法权公平、公正、理性的品质必将丧失殆尽。同时,司法机关在司法裁判中遵循“公平优先”、行政机关在行政执法中遵循“效率优先”的原则,司法机关注重“唯法律是从”、行政机关注重“唯命令是从”,司法机关不采取“首长负责制”、行政机关采取“首长负责制”,司法机关遵守“不告不理”的消极规则、行政机关遵守执法主动的积极规则等等。其次,常常被忽略的是司法机构在功能上的独立。传统的观点仅认为司法权应该在权力分立的宪法体制安排下独立地被司法机关所行使,而欧洲司法改革报告
  表1 欧洲司法改革的措施与建议[12]

┌───┬──────┬─────────────────────────┐
│领域 │现有措施  │改革建议                     │
├───┼──────┼─────────────────────────┤
│法院和│(1)重新划 │建议一:法院的集中、合并必须以提高司法正义的质量为│
│检察院│分司法管辖区│目的,而不只是为了节省费用、降低成本。      │
│组织机│(2)提高“ │建议二:对法院进行集中、合并的同时,应当加大信息通│
│构的合│平民法官”(│信技术的应用,以减少当事人亲临法院参加庭审的频率。│
│理化 │lay judges)│而且,应当运用信息通信技术增加法院工作的可见度,让│
│   │参与度   │更多人了解法院。建议三:司法部门应当认真研究和评估│
│   │      │集中、合并法院是否真正能够节省费用,而且必须注意到│
│   │      │,节省费用的效果可能需要很多年才能显现。     │
├───┼──────┼─────────────────────────┤
│减少案│(1)提高诉 │建议四:坚决不能把减少案件数量当作改革的唯一目的。│
│件数量│讼收费标准 │任何改革措施(包括提高诉讼收费),必须确保《欧洲人│
│   │(2)减少上 │权公约》第6条所规定的享受司法救济权不受侵犯。既要 │
│   │诉案件数量 │把轻率滥诉、微不足道的案件挡在法院大门之外,也要保│
│   │(3)大力开 │证具有重要法律价值的案件进入法院的渠道畅通无阻。 │
│   │发多元纠纷解│建议五:在提高法院的诉讼收费标准时,必须考虑当事人│
│   │决机制(ADR │的经济状况,并采取费用分类确定标准或者提供法律援助│
│   │)     │的方式解决相关问题。               │
│   │      │建议六:对上诉权的限制应当首先由司法部门根据具体案│
│   │      │件的实体问题、上诉的实质意义做出选择,而不能只是机│
│   │      │械地考虑关于上诉的法律规则。           │
├───┼──────┼─────────────────────────┤
│简化司│几乎所有的欧│建议七:简化司法程序,改善案件管理,采用高新科技,│
│法程序│洲国家都在努│都可以为司法的现代化提供机会和条件,进而畅通司法救│
│,改善│力简化诉讼程│济渠道,提升司法正义质量,提高司法工作效率。各国司│
│案件管│序,或者在诉│法部门应当建立相关的改革项目以实现这些目标u    │
│理,采│讼程序中更多│建议八:所有这些改革都需要对程序法进行现代化改造,│
│用高新│地使用数字化│这就需要司法机关与政府内负责立法的机构开展密切合作│
│科技 │技术,从而缩│。而最重要的是,法官和检察官应当积极主动提前介入新│
│   │短诉讼进行的│程序法规则的制定和实施,参与相关司法科技系统的开发│
│   │时间    │和应用。                     │
├───┼──────┼─────────────────────────┤
│改革司│(1)削减司 │建议九:司法界的普遍共识是,如果降低法官工资待遇的│
│法预算│法预算   │规定同样适用于政府其他部门,则可以认为司法的独立性│
│   │(2)降低司 │没有受到破坏。                  │
│   │法官员的工资│建议十:司法人员应当获得与其职业尊荣和神圣责任相符│
│   │(3)改革预 │的工资待遇。因此,降低法官的工资待遇只能是极端严峻│
│   │算机制   │的经济形势下采取的特殊措施,而乱其适用的时间长短应│
│   │      │当严格限制。                   │
│   │      │建议十一:法官和检察官的工资待遇应当由法律来规定,│
│   │      │从而确保司法的独立性,而且制定相关规则时有司法部门│
│   │      │参与。关于工资待遇的决定不应当由政府自由裁量做出。│
│   │      │建议十二:司法部门的经费管理制度应当以满足其正常办│
│   │      │案需求为目标。只有这样,才能保证分配正义的及时性。│
│   │      │建议十三:司法经费的投入应当以司法工作的产出为基础│
│   │   打遮阳伞就显得很娘


  ······

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