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【期刊名称】 《苏州大学学报(法学版)》
足球改革背景下中国足协法律地位之困境及破解
【英文标题】 Dilemma and Solution: Reflection on the Legal Status of Chinese Football Association in the Background of Football Reform
【作者】 赵毅【作者单位】 苏州大学王健法学院
【分类】 民商法学【中文关键词】 足球改革;中国足协;章程;社团罚
【英文关键词】 Football Reform; Chinese Football Association; Statutes of China Football Association; Club Penalty
【文章编码】 2095-7076(2016)04-0001-12【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 4
【页码】 1
【摘要】

在本次足球改革背景下反思中国足协法律地位,可以发现,存在“政社分开、依法自治”的改革目的和行政主体留恋于自我定位之困境,由此也导致《中国足球协会章程》中的“法律授权”条款与排除司法审查条款在法律适用上的冲突。造成中国足协法律地位不明的原因是多方面的,既有足协自身定位上的模糊,也与法律解释存疑、理论回应乏力有关。本质上,中国足协权力来源于成员签订协会章程这一社会契约,将中国足协定位为私法主体符合本次足球改革的目的。由此,中国足协可以获得行政诉讼上的豁免,但不能排除刑事监督、行政监管和民事司法审查。应当积极发挥私法上社团罚的救济机制,解决足协处罚无法得到外部救济的困境。

【英文摘要】

When reflecting the legal status of Chinese Football Association in the background of current football reform, it is found that there is dilemma between the reform goal of dividing government and society so as to achieve autonomy by law and the self-definition as an administrative subject. This, as a result, leads to the conflict between clause of law-authorizing organization and the clause of excluding the judicial review. Multiple reasons contribute to the unclarification of current legal status of Chinese Football Association, including its vagueness in self-recognition, the failure in legal interpretation and the weakness of theoretical response. Essentially, the power of Chinese Football Association was obtained from the consensus agreement of its members as a social contract. Regarding Chinese Football Association as a private body satisfies the goal of current football reform. Therefore, it is possible for Chinese Football Association to gain the exemption from administrative litigation, but still under the criminal supervision, administrative regulation and judicial review. The remedy system of club penalty in private law should be positively exerted so as to solve the dilemma of not being able to get external remedy for the penalty from Chinese Football Association.

【全文】法宝引证码CLI.A.1219685    
一、引言:足球法之特殊性
  在行业法或者作为行业法分支之一的体育法中,[1]足球法具有相当大的特殊性。比如,在行业自治与法治之关系问题上,足球行业具有浓重的“特别权力关系”色彩,绝对地排斥国家法介入。《国际足联章程》规定,除非有特别规定,任何事务不得求助于普通法庭,禁止向民事法庭寻求任何形式的处理(包括临时措施)。显然,这种对国家司法的排斥在其他行业是罕见的,即使在别的体育组织章程中,也很难找到类似规定。在现代足球的发源地英格兰,根据在“女王诉英足总案”(R v. Football Association Ltd. ex p. Football League Ltd.)中确立的原则,足球协会不受司法审查的约束,在行政法上,足协是不可诉的。[2]
  足球法特殊性之形成也许与足球在政治、经济、社会文化和体育本身中扮演的重要角色有关。足球是世界第一运动,“在所有的竞技项目中,足球是最富有自然天趣的品种。”[3]足球在世界的传播与展示过程中越来越体现出一种超越体育自身的价值和功能,具有强大的社会号召力。足球承载了巨大的商业价值,[4]在意大利,足球产业位列国民经济十大支柱产业之一。足球是国际政治经济博弈的舞台,在博斯曼法案出台后,“民族国家的体育法效力边界受到极大消解,为跨国资本主义争取实现全球体育人力资源最大化(运动员、教练员、科研人员等)扫清了制度障碍,后资本主义职业体育全球市场秩序基本形成。”[5]当然,以上皆不必然成为证明足球行业需要获得法律特别优待之理由,但显然,足球法具有独立且独特之研究价值。
  二、足球改革中足协法律地位的困境
  (一)政策上的冲突
  自《中国足球改革发展总体方案》2015年3月16日颁布以来,足球改革已一年有余。在顶层设计的推动下,本次改革已经成为中国足球史上力度最大的一次改革。[6]改革以来标志性的事件包括:2015年8月17日《中国足球协会调整改革方案》出台;2015年12月,第十届中国足球协会第二次会员大会召开,会议通过了新的《中国足球协会章程》并于2016年2月23日正式印发;2016年2月,国家体育总局足球运动管理中心正式撤销;2016年4月6日,国家发展改革委、国务院足球改革发展部际联席会议办公室(中国足球协会)、体育总局、教育部联合发布了《中国足球中长期发展规划(2016—2050年)》。可以发现,足协改革是本次足球改革的重要内容,中国足协既是改革的对象,也是改革的推动主体之一。根据《中国足球改革发展总体方案》,改革的目的是“按照政社分开、权责明确、依法自治的原则调整组建中国足球协会,改变中国足球协会与体育总局足球运动管理中心两块牌子、一套人马的组织构架。”显然,把足协推向市场,使之成为一个与政府脱钩的、独立的、实体化的社团法人,是顶层设计者的初衷。
  但是,《中国足球协会调整改革方案》改变了上述思路,根据此一方案,“调整改革后的中国足协既是团结全国足球组织和个人共同发展足球事业、具有公益性质的社会组织,又是根据法律授权和政府委托管理全国足球事务、具有公共职能的自律机构,承担了体育部门在足球领域的管理责任。”新的《中国足球协会章程》贯彻了这一思路,其第3条第1款规定,中国足协是中华人民共和国从事足球运动的组织自愿结成的全国性、非营利性、体育类社团法人;第2款规定,中国足协是团结全国足球组织和个人共同发展足球事业、具有公益性质的社会组织,根据法律授权和政府委托管理全国足球事务。显然,按照这样的思路,改革后的中国足协兼具公法主体与私法主体的性质。这样一来,作为“法律授权和政府委托管理全国足球事务”的组织,它就不能实现与政府的完全脱钩,而是成为了公法上的一个当然行政主体。还可以发现,作为《中国足球中长期发展规划(2016—2050年)》的颁布单位之一,中国足协已经隐然在扮演着与国家体育总局、教育部、发改委等类似的部级行政机关的角色,这违背了《中国足球改革发展总体方案》所要求的“政社分开”“依法自治”的原则。
  (二)法律地位上的困境
  按照基本的公法原理,法定授权系指法律、法规、规章根据国家和社会管理的需要将某些行政职权授给非行政机关(大多是社会组织)的活动,而行政委托系指一个行政主体在自己缺乏条件直接实施某个行政行为时,委托其他组织或个人以它的名义代为实施该行政行为。[7]在公法上,两者地位并不相同。法定授权的结果是使被授权者获得行政主体资格,能够独立承担法律责任,而行政委托的结果却并不能使被委托者取得行政主体资格,其实施的行为在法律后果上仍然属于委托者。
  先看后者。作为被委托组织的中国足协,其行为后果由委托方承担,它至多只是行政委托关系中的行政代理人,以委托方的名义实施行政行为,行为效果归属于委托的行政机关,被委托方在行政诉讼阶段不能作为被告。然而,理论上,任何组织都可以接受政府委托,作为行政法上被委托的组织发挥作用。将这种作用写入章程,作为中国足协某种法律地位的表现,并无法律上的特别意义。何况,中国足协“管理全国足球事务”的权限是否真的出自中国政府委托,缺乏法律上之清晰证明,也与《国际足联章程》的规定不符。[8]
  更具争议的是前者。作为法定授权组织的中国足协,将是公法上独立拥有并行使行政权,能够以自己的名义实施行政管理活动,并承担由此而引起的法律后果的组织。依照《行政诉讼法》第26条第1款的规定,“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。”《行政诉讼法》第2条第2款则规定,行政行为包括了法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。当然,法定授权是一种个别授权而非普遍授权,在理论上,只要有法律、法规和规章明文规定,任何社会组织都可能被授权并在该授权范围内成为行政主体,由此也就当然具有行政诉讼主体地位。问题是,中国足协有被授权的可能性,但是否有被授权的必要性?而且,一旦中国足协成为法定授权组织,就与足球行业争端独立于司法审查之国际惯例冲突,也与中国足协自我认知的争端解决机制相矛盾。根据《中国足球协会章程》第51条第1项,“除本章程和国际足联另有规定外,本会及本会管辖范围内的足球组织和足球从业人员不将任何争议诉诸法院。所有争议应提交本会或国际足联的有关机构。”显然,在《中国足球协会章程》第3条第2款和第51条第1项之间存在法律适用逻辑上的困境。
  强化中国足协的行政主体色彩,包括迄今为止中国足协主席仍然由国家体育总局高级官员兼任的做法,给人一种足协改革换汤不换药之感:足球运动管理中心的确被撤销了,但获得了实体化地位的中国足协本质上仍然发挥着足球运动管理中心的功能,特别是,改革后的中国足协已经通过其章程明确将自身定位为一个主管全国足球事务的行政主体。会让它误以为那是爱情
  三、足协法律地位困境之多重成因
  (一)自身定位不清
  《中国足球协会章程》自1993年10月全国足球工作会议首次制定以来,先后在1995年、1996年、2003年、2005年、2014年、2015年的会员代表大会或特别会员代表大会上进行过修改。然而,在章程中明确将中国足协定性为“法律授权和政府委托管理全国足球事务”的组织,是足球改革以来的一项新做法。
  从表1可见,足协章程对自身性质的表述历经多次修改,内容越来越长,定位却越来越模糊。事实上,2015版足协章程对足协地位的“新”表述不过是对过去计划经济时代认识理念的一种回笼。1995版《中国足球协会章程》第1条第3款曾经规定:“中国足球协会是经中华人民共和国体育运动委员会授权,指导全国足球运动的群众性组织和最高的足球运动管理机构。”20年后,“授权”再次出现于最新版章程
  表1各版《中国足球协会章程》对自身的定性

┌───┬────────────────────────────────┐
│版本 │内容                              │
├───┼────────────────────────────────┤
│1995版│第一条                             │
│   │(三)中国足球协会是经中华人民共和国体育运动委员会授权,指导全国足│
│   │球运动的群众性组织和最高的足球运动管理机构。          │
│   │(四)中国足球协会是中华全国体育总会和中国奥林匹克委员会会员。  │
├───┼────────────────────────────────┤
│1996版│第三条                             │
│   │(一)中国足球协会是唯一的、全国足球专项体育社会团体法人。    │
│   │(二)中国足球协会是中华全国体育总会的团体会员,接受中华全国体育总│
│   │会和民政部的业务指导和监督管理。                │
├───┼────────────────────────────────┤
│2003版│第二条                             │
│   │(一)中国足球协会是中华人民共和国境内从事足球运动的单位和个人自愿│
│   │结成的唯一的全国性的非营利性社会团体法人。           │
│   │(二)中国足球协会是中华全国体育总会的单位会员,接受国家体育总局和│
│   │民政部的业务指导和监督管理。                  │
├───┼────────────────────────────────┤
│2005版│第三条                             │
│   │(一)中国足球协会是中华人民共和国境内从事足球运动的单位和个人自愿│
│   │结成的唯一的全国性的非营利性社会团体法人。           │
│   │(二)中国足球协会是中华全国体育总会的单位会员,接受国家体育总局和│
│   │民政部的业务指导与监督管理。                  │
│   │(三)中国足球协会是唯一代表中国的国际足球联合会会员和亚洲足球联合│
│   │会会员。                            │
├───┼────────────────────────────────┤
│2014版│第三条                             │
│   │(一)中国足协是中华人民共和国从事足球运动的组织自愿结成的全国性、│
│   │非营利性、体育类社团法人中国足协作为独立法人,遵守中华人民共和国│
│   │宪法、法律、法规和国家政策,依法自主开展活动。         │
│   │(二)中国足协是中华全国体育总会和中国奥委会的单位会员。接受国家体│
│   │育总局和民政部的业务指导与监督管理,遵守中华全国体育总会与中国奥│
│   │委会的章程及有关规定。                     │
│   │(三)中国足协是唯一代表中国的国际足球联合会会员和亚洲足球联合会会│
│   │员。                              │
├───┼────────────────────────────────┤
│2015版│第三条                             │
│   │(一)中国足协是中华人民共和国从事足球运动的组织自愿结成的全国性、│
│   │非营利性、体育类社团法人中国足协作为独立法人,遵守中华人民共和国│
│   │宪法、法律、法规和国家政策,依法自主开展活动。         │
│   │(二)中国足协是团结全国足球组织和个人共同发展足球事业、具有公益性│
│   │质的社会组织,根据法律授权和政府委托管理全国足球事务。     │
│   │(三)中国足协是中华全国体育总会和中国奥委会的单位会员,遵守中华全│
│   │国体育总会与中国奥委会的章程及有关规定。接受行业管理部门和登记管│
│   │理机关的业务指导与监督管理。                  │
│   │(四)中国足协是唯一代表中国的国际足球联合会会员和亚洲足球联合会会│
│   │员。                              │
└───┴────────────────────────────────┘

  
  中,区别只是从“政府授权”改变为“法律授权”,与主流表述更为吻合而已。[9]值得深思的是,足球改革之目的是要脱离足球行业长期以来的官办色彩,但是,《中国足球协会调整改革方案》和以该方案为指导思想修改的2015版足协章程却又对“授权”恋恋不舍,或许,政府本身就不愿意将足球事务完全交还社会。足球运动管理中心虽然撤销了,但中国足协通过自封的“法律”授权和政府委托,事实上仍在代表政府行使足球领域的行政管理职能。
  按照这样的逻辑,自然的推论是:中国足协既然主张自身可能的法定授权组织身份,也就应当主动将自身置于司法审查之下,如果在职权行使或足球事务管理过程中出现纠纷,它就当然应该成为行政诉讼的被告。然而,在司法层面上,与中国足协相关的既有判例表明,这只能是一个理想的愿望。在“长春亚泰足球俱乐部诉中国足球协会处罚案”中,原告主张被告接受司法审查的主要理由即为中国足协是经法定授权的具有行政管理职权的组织。被告中国足协对案件的管辖权提出了异议,认为依据足协章程有关排除司法管辖权条款的规定,该案不应属于法院的司法管辖范围。法院最终裁定认为该案“不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受理条件”,实质上支持了中国足协的意见。[10]在法院裁定书作出后,中国足协发布声明:“希望各俱乐部及协会其他成员,在处理与足球运动有关的争议时,应严格遵守国家法律和中国足协章程规定的程序。”这里的潜台词是,中国足协根据自身章程有排除司法介入的权力。
  所以,新版足协章程增加中国足协为法定授权组织的表述,目的绝不在于否定当年其在亚泰案中的立场。或许,2015版章程的修改人以及《中国足球协会调整改革方案》的起草人完全忘记了(甚至就从未考虑过)这一修改隐藏的法律风险:它鲜明地承认了亚泰案中原告方的立场,中国足协在未来成为行政诉讼被告的可能性大大增加了。这只能认为,是政治(政策)思维而非法律思维在主导着目前的足球改革。中国足协在章程中自我标榜作为法定授权和政府委托组织的做法,更重要的原因可能是争取足球改革中的政府支持。毕竟,在当前的现实环境下,如果离开政府的主导和支持,足球改革根本不可能顺利推进。
  (二)法律解释存疑
  立基于我国现行实定法体系,有关中国足协之法律地位,法解释论上最值得探究之处在于两点:第一,将中国足协视为法定授权之组织,是否具有现行法条文上的依据?第二,即使承认中国足协的行政主体地位,是否就意味着足协处罚可以被视为行政处罚,具有行政法上的可诉性?
  先看第一个问题。《体育法》第31条第3款规定:“全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理。”那么可否认为,基于该款“授权”,中国足协获得了行政法上法定授权组织的地位?在亚泰案中,原告律师在上诉代理词中即认为:“根据《体育法》第31条规定有‘全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理’的规定,中国足协是法律授权的管理全国足球竞赛的组织,具有对全国足球竞赛进行管理的行政职权。”[11]然而,早有批评者谈到,法定授权之“权”既有可能是行政权,也有可能是对基于社会契约形成的社会权力之确认,而后者不过只是权力社会化进程中的“还权”与“确权”。[12]行政法学者也开始承认,随着第三部门的逐渐形成与日趋成熟,由政府直接授权、委托的情形渐趋减少,更多的是基于团体成员的权利让渡而获得公共治理权,“而法律、法规授权组织的理论在这方面就显得力不从心、鞭长莫及了。”[13]可见,认为中国足协依据《体育法》第31条第3款获得授权,推理过于简单。而且,根据足协章程,中国足协的职权相当广泛,而这些职权是否一定就具有公权力属性,并不容易确定。[14]所以,中国足协的管理权力并不能笼统地说都是国家法律授权的,而更多地是基于社团章程,通过契约的形式产生的。《体育法》颁布于1995年,远远晚于中国足协成立的时间,“中国足协事实上的存在并不意味着其法律上的存在,而且其事实上的存在不仅先于法律上的存在,而且可以说是法律规范设立的事实来源。”[15]基于此,中国足协之权力来源,很可能并非出自法定授权,它甚至不依赖法定授权,而是直接来源于自身章程及其他规范性文件。在比较法上,包括足协在内的单项体育协会是否一定需要类似《体育法》第31条第3款的授权,才能“管理”相关竞赛,也少有先例。《意大利足球协会章程》第1条规定:“意大利足球协会(FIGC)是一个私主体和俱乐部的结合,目标在于管理并鼓励意大利的足球及相关活动。它是意大利境内唯一被意大利奥委会(CONI)、欧洲足球联合会(UEFA)和国际足球联合会(FIFA)承认的处理与足球有关的国内和国际事务的组织。”[16]由此可见,意大利足协的活动并不依赖法定授权或政府委托而存在。
  再看第二个问题。一些公法学者认为,“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,可以在其授权范围内实施行政处罚。例如,中国足协根据《体育法》的授权,可以对有违规行为的俱乐部或者球员实施处罚。”[17]此处所说之《体育法》授权,即《体育法》第49条的规定:“在竞技体育中从事弄虚作假等违反纪律和体育规则的行为,由体育社会团体按照章程规定给予处罚。”然而,简单地将这类处罚等同于行政处罚,并进一步将其作为足协处罚具有行政诉讼上可诉性之理由,在法解释论上不具有说服力。根据《行政处罚法》,行政处罚遵循处罚法定原则,包括处罚种类上的法定和处罚设定上的法定。能够设定行政处罚的,只有法律、法规和规章,并未规定法律可以再授权社团章程设定行政处罚。而且,很难证明1995年由全国人大常委会颁布的《体育法》是1996年由全国人大颁布的《行政处罚法》之特别法,从而在适用位阶上具有优先性。[18]从《中国足球协会纪律准则》第12至14条规定的各类处罚看,[19]大量处罚种类与《行政处罚法老婆觉得我剪头发浪费钱》第8条规定的种类相差甚远,一些

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