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【期刊名称】 《武汉大学学报(哲学社会科学版)》
设立宪法和法律委员会的法治分析
【英文标题】 Establishment of CLC and Its Promotion on the Rule of Law
【作者】 叶海波
【作者单位】 深圳大学法学院{教授},深圳大学党内法规研究中心{副主任}
【分类】 宪法学
【中文关键词】 宪法和法律委员会;合宪性审查;宪法修改;法治
【英文关键词】 Constitution and Law Committee; constitutional review; amendment of the Constitution; rule of law
【文章编码】 1672-7320(2019)02-0149-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【页码】 149
【摘要】

法治的精义是规则至上,而规则供给的多元化则逻辑性地要求以宪法为最高法,整个法制体系统一于宪法,并设置合宪性审查专责机关维护宪法权威。设立宪法实施的专责监督机构是中国法治建设得以迈进的关口,修改宪法、设立宪法和法律委员会是法治中国建设的重大举措,部分地回应了宪法审查发展的理性化和专门化要求,具有丰富的法治内涵。宪法和法律委员会是专责性的宪法机关,合宪性审查因此从自发走向自觉进而迈向宪法化和理性化;将合宪性审查的工作权限排他性地授予宪法和法律委员会,实现了合宪性审查权的集中化和专门化;抛弃过去多个机关分理的机制,由选举产生的人大代表(包括法律人士)组成的宪法和法律委员会专责性地行使合宪性审查权,强化了合宪性审查机构的功能最适性。为了进一步地推进合宪性审查,有必要建立“司法辩论—宪法审查”协同机制。

【英文摘要】

In a country under rule of law, the law has supreme authority. For the pluralism of laws of a country, this means there is no law that might contravene the Constitution, and there must exist a specific organ for constitutional review, so that the enforcement of the Constitution can be supervised. In China, the amendment of the Constitution and the establishment of the Constitution and Law Committee(CLC) are rich in the connotation of the rule of law and are exactly the keys to the rule of law, as a partial response to the requirements of rationalization and specialization in the development of constitutional review. Unlike the mechanism of multiple agencies that managed separately in the past, the CLC is a constitutional organ composed of NPC deputies and law experts, which can assist NPC and NPCCC by monopolistically exercising the power of constitutional review, and strengthen the functional suitability of a constitutional organ. This enables the CLC to realize the centralization and the specialization of the power of constitutional review, and in consequence the establishment of CLC in China must be the way to develop the process of constitutional review from a spontaneous one to a conscientious and rational one. To make further progress, it is necessary to establish a judicial debate-NPCCC review coordination mechanism based on the constitutional review priority transfer mechanism.

【全文】法宝引证码CLI.A.1254427    
  2018年,现行宪法第五次修改时,第70条第一款中的“法律委员会”被修改为“宪法和法律委员会”。这一修改旨在弘扬宪法精神,增强宪法意识,维护宪法权威,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作。修改后成立的宪法和法律委员会增加了“推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责”{1}(P12)。这一修改并非法规备案审查室的简单机构升级,而是中国宪法实施监督的实质性迈进,应该从法治中国建设的角度加以审视。
  如所周知,1978年后,法治中国的建设经历了从依法治国的形式法治[1]到法治国家的实质法治的转变,1999年“法治国家”入宪是其标志。依法治国必然要求宪法至上{2}(P8-15),依法治国首先是依宪治国{3}(P5-7)。这进而提出了如何维护宪法权威、推进宪法实施的问题。我国现行宪法虽然授权全国人大及其常委会监督宪法的实施,但由于缺乏相应的机关和机制,法律法规抵触宪法的问题仍不断涌现,宪法监督和合宪性审查未见实效。立法法制定后,在孙志刚案的推动下,法规备案审查室得以设立{4}(P131)。但这个机构的实际运作却导致合法性审查吸纳甚至抵消合宪性审查{5}(P38)的现象,合法性审查无法迈进时,合宪性审查未有寸进。有鉴于此,设立一个具有宪法地位的专责性合宪性审查机构,赋予其合宪性审查权{6}(P62),是我国法治建设的不二选择,也是合宪性审查理性化、审查主体专门化{7}(P302)和审查机构符合功能最适化发展趋势的基本内涵。设立宪法和法律委员会,虽是法治中国建设中的一小步,却可能是极为关键的一步。
  特别需要说明的是,这一修改建基于以下前提之上:其一,宪法作为根本法和最高法的地位已告确立;其二,宪法排他性地将宪法实施监督权授予全国人大及其常委会,确立了立法机关监督宪法实施的基本构架[2];其三,法治已成为治国的基本方略;其四,执政党应依法执政、依宪执政的共识已经确立,依规治党建立法治政党,是社会主义法治体系的“两翼之一”{8}(P25);其五,规范性文件审查机制已经全面覆盖党规国法[3];其六,法规备案审查室虽有作为但远不能满足法制统一的要求和社会的期待;其七,执政党作出重大政治决断,推进合宪性审查工作{9}(P11)。
  综上本文认为,宪法和法律委员会可能是撬动中国宪法实施监督的“阿基米德支点”。个中缘由在于:第一,通过修宪——而非全国人大决定——的方式设立宪法和法律委员会,使宪法和法律委员会成为宪法机关,与全国人大通过决议的方式设立宪法实施监督机构相比,凸显了主权者关于宪法实施监督的自觉以及合宪性审查的理性化。第二,设立宪法和法律委员会,摒弃了过去十多个机构分头主理的机制,实现了合宪性审查权的集中化和责任的专门化,符合审查专门化的趋势。第三,设立宪法和法律委员会,有助于强化合宪性审查的民主性和法治性,向合宪性审查机关功能最适化目标迈进了关键一步。质言之,设立宪法和法律委员会回应了宪法审查理性化、专门化和组织结构功能最适化的基本要求和时代潮流。当然,这只是宪法实施监督理性化的开端,我国仍需要建立相关配套制度强化合宪性审查的工作。
  一、合宪性审查的宪法化
  从1981年提出建立宪法委员会的设想,到如今修宪设立宪法和法律委员会,历时38年。史海钩沉,可以发现,于法治建设而言,合宪性审查经历了自发到自觉再到理性化的变化,而修宪设立宪法和法律委员会的首要价值和意义在于,立宪者以宪法的形式作出政治决断,由一个宪法机关承担合宪性审查的职责,使得合宪性审查自觉化。宪法实施将随着这一宪法化机构的运作更趋于理性。
  设立专门机构监督宪法实施的自发性举动首见于1981年。其时,宪法修改委员会秘书处工作人员曾酝酿设计四种宪法实施监督模式,草案对全国人大宪法委员会和宪法法律委员会这两个方案有过较为详细的设计{10}(P94-99)。但这四个方案未进入正式讨论即被放弃,最终落地的,是宪法规定全国人大及其常委会行使宪法实施监督权,并只设立一个专门委员会性质的法律委员会。个中原因,除了社会上对设立这样一个机构的呼声并不高、主要政治人物对此持保留意见之外,难点还在于如何处理这一机构与全国人大常委会的关系问题,即专门的宪法实施监督机构在宪法上如何定位{10}(P99-106)。总之,在1982年的宪法修改中,设立专门的宪法实施监督机构只是一种自发性的政治行为,并未成为立宪者的政治决断和社会的基本自觉。
  虽然未设立专责宪法实施监督机构,但1982年宪法非常笃定地将宪法实施监督作为全国人大及其常委会的首责[4],并给全国人大留下如何行使宪法实施监督权的巨大裁量空间。看起来,监督宪法实施也是立宪者的意志,但现实的情况是,全国人大及其常委会并未有太多建制上的行动。一个可能的原因是,虽然1982年宪法第70条规定全国人大可以根据需要来设立专门委员会,但鉴于1982年修宪过程中设立宪法实施专门监督机构的创议(包括设立专门委员会性质的宪法委员会)已经被否决,取而代之的是一个不行使合宪性审查权的法律委员会的机构,因此,宪法第70条是否授权全国人大自行设立专责的宪法实施监督机构,便有疑问。
  这个问题在1993年得以明确。1993年宪法修改时,针对社会上提出设立宪法监督委员会的建议,《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的补充建议》附件二指出:“有的建议,在第七十条中增加规定全国人大设立宪法监督委员会的内容。根据宪法第七十条的规定,全国人大可以设立专门委员会性质的宪法监督委员会,宪法可以不再作规定。”{11}这份说明表明,监督宪法的实施已是立宪者的政治决断,立宪者已经将如何更好地承担这一宪法职责的自由裁量权授予全国人大,全国人大可以根据职权行使的需要来确定是否设立这样的机构。总之,设立这样的机构不抵触执政党的政治意志,也不抵触宪法的原意。
  然而,即便执政党已经明确全国人大设立专责合宪性审查机构的权力,但直到十年后的2004年,全国人大常委会法制工作委员会才新设一个合法性审查工作机构——法规备案审查室。直到此时,全国人大才意识到合宪性审查是其职责的一部分。法规备案审查的主要标准是法规是否与“宪法或者法律相抵触”,因此,法规审查当然包括合宪性审查,这一机构的建立因此具有专门宪法实施监督机构的性质。但是,这一机构的设立不能被视作全国人大根据宪法第70条的授权而采取的措施,只是实施立法法的规定而已。质言之,全国人大并未根据立宪者的授权直接设立专门委员会性质的宪法实施监督机构,以便更好地履行宪法课予的监督宪法实施的职责。在维护宪法权威的层面,全国人大及其常委会未能担当其责,是显而易见的。在宪法监督机关客观上不作为的情况下,要推动宪法监督,仅靠全国人大的觉醒显然不现实,这客观上需要一个外在的力量来压实宪法监督的责任。
  1982年宪法修改时提出的宪法法律委员会方案于2018年3月11日被写入宪法,是我国合宪性审查更为理性化的关键一步。宪法和法律委员会进入宪法的程序与其他宪法修改内容有别,具有“追加”的意味。中共中央2018年2月25日公布的宪法修改建议案中并没有关于宪法第70条修改的内容{12}(P7-9),这一条修改的原因在于《深化党和国家机构改革方案》提出将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”{13}。宪法第70条的修改是为了回应机构改革的需要,但既然宪法和法律委员会是以宪法修改的程序进入中国的宪法文本之中,便是以立宪者政治决断的方式进入中国的宪法秩序,彰显了立宪者维护宪法权威,推进合宪性审查,压实全国人大监督宪法实施责任的政治意志。
  2018年修改前的现行宪法第70条第一款规定:全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。其中,“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会”的表述表明,这些机构是立宪者决定设立的宪定机构,是全国人大的当然组成部分,在全国人大成立之时便根据宪法而获得存在的合法性。“其他需要设立的专门委员会”则表明民族委员会等六个专门委员会之外的专门委员会并非立宪者设定的宪定机构,只是全国人大决定成立的法定机构,在程序上,其成立必须依据全国人大关于成立特定专门委员会的决定。
  按宪法第70条的规定,至少有两种可能模式来设立宪法和法律委员会这样的宪法实施监督机构:一是修改宪法,设立专门委员会性质的宪法实施监督机构;二是由全国人大根据需要作出决定,设立专门委员会性质的宪法实施监督机构。这二者间的区别不能忽视。前一模式表明立宪者不但授权全国人大及其常委会行使宪法实施的监督权,还设置宪法和法律委员会这样的专门机构来具体承担这一职责。“人大专门委员会虽然不是最后决定问题的权力机关,但却具有宪法赋予的研究、审议、拟订有关议案和提出议案的权力;不同于一般的工作机构,是人大及其常委会依法履行职权不可或缺的组织保证和工作环节。”{14}(P9)因此,在程序上,全国人大及其常委会的宪法实施监督必须透过特定的宪法和法律委员会来行使。在后一模式下,全国人大选择通过自行设立宪法和法律委员会的机构来辅助行使宪法实施监督权。这一机构的存续取决于全国人大的决定,即是否有“需要”。这两种模式间的差别,在于前一模式下,全国人大必须设立宪法和法律委员会这样的宪法实施监督机构,而在后一种模式下,全国人大可以选择设立或者不设立。如前所述,立宪者选择通过宪法修改的方式设立宪法和法律委员会,赋予其宪法实施监督和合宪性审查的职责,宪法和法律委员会因此是承担宪法监督的首要工作机构和宪法机构。
  需要特别说明的是,在实践中,宪法第70条的规定被严重误解。全国人大共设立了十个专门委员会,除民族委员会、宪法和法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会为宪法直接设定的专门委员会外,其他监察和司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会和社会建设委员会均是由全国人大根据需要设立的专门委员会。每届全国人大第一次会议均会作出一个成立专门委员会的决定,这些专门委员会既包括第70条规定的民族委员会等六个专门委员会,又包括其他的监察和司法委员会等因需要而设立的专门委员会[5]。这种做法显然是将宪法第70条理解为全国人大“可以”设立民族委员会、法律委员会(现为宪法和法律委员会)、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。这也表明,全国人大之所以设立民族委员会等六个宪法确定的委员会,是因为全国人大认为设立这些委员会是“需要”的。如果下一届全国人大不作出一个成立这些专门委员会的决定,这些专门委员会便不能成立。
  以全国人大会议决定的方式来设立宪法第70条设定的六个专门委员会,明显将民族委员会等六个宪定专门委员会从宪定机构降格为法定机构,使这些委员会的存立寄存于人民的代表的意志,而不是立宪者——人民或其制宪代表——的意志,导致立宪者的意志需要定期选举产生的代表意志的加持,客观上消解了宪法的权威性。事实上,自从宪法第70条列举民族委员会等六个专门委员会之后,全国人大的每次决定均如数按序设立了这些专门委员会。这表明全国人大实际上不认为自己对这些专门委员会是否设立享有决定权。
  上文简单的梳理显示,合宪性审查理念在中国的确立经历了漫长的认识转变过程,最终通过设立一个宪法性审查机关将这种自觉和理性化要求加以固化。在设立这样的一个专责机构之前,合宪性审查处于一种随意的状况。虽然全国人大各专门委员会有权主动审查法规,但在推行主动审查一段时间之后,面对庞大的审查任务,这些机构不堪重负,立法法遂规定“不告不理”{15}。由于被动审查效果不彰,2015年立法法修改又适度地回到主动审查。但是,这套制度实施的结果不如人意。在已经设立法规备案审查室这一机构的前提下,宪法和法律委员会以一种“追加”的方式进入宪法,并被授予合宪性审查权,其目的是扭转这种合宪性审查不力的局面,强化其制度化和理性化,蕴含着特别的法治诉求。
  二、合宪性审查的专门化
  行之有效的宪法实施保障应当是一个要素健全和关系合理的机制。就要素而言,宪法实施保障必须明确如下具体内容:审查依据、审查主体和机构、审查对象和审查程序。1982年宪法经过多次修订,对宪法权威和最高效力及其实施监督着墨甚多,确立了宪法实施保障的基本机制及其要素,如宪法典是最高和最终的审查根据,法律、法规和特定主体(国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织)的行为不得抵触和违反宪法,是合宪性审查的对象{16}(P401-407),全国人大及其常委会是合宪性审查权的行使主体。从形式上看,我国宪法和法律明确了依据,划定了审查对象,确立了审查主体,初步建构了审查程序,确立了代表机关集中统一审查的合宪性审查机制,但这实际上是一种分散式的宪法实施监督机制。
  根据全国人大组织法、立法法的规定,全国人大专门委员会审议全国人大常委会交付的被认为同宪法法律相抵触的法规、规章、决定、命令、指示,并提出报告,全国人大各专门委员会、全国人大常委会工作机构对法规和报备的其他规范性文件作出审查。根据全国人大专门委员会及全国人大常委会工作机构设置的情况,在宪法和法律委员会设置之前,共有15个机构[6]可以进行合宪和合法性审查。这些机构审查研究后,向法规规范性文件制定机关提出意见,制定机关根据这些意见作出修改或者废止决定。倘若制定机关拒不遵循研究审查意见的,由全国人大常委会委员长会议提请全国人大常委会作出撤销决定。概而言之,虽然我国宪法授权全国人大及其常委会行使宪法实施监督权,但实际的运作机制是全国人大及其常委会下设机构实质性地行使宪法实施监督权,全国人大常委会的最终撤销权主要作为这些机构的审查决定获得遵循的保障方式。因此,宪法确立的全国人大及其常委会集中监督模式实质性地转变为全国人大及其常委会各下设机构分散式地行使宪法实施监督权。
  这种分散审查、多头分理模式通常会沦为一种无人主理的机制,不符合宪法审查专门化的发展规律,并会产生一种“公地悲剧”{17}(P1243-1248)式的责任弱化效果。“公地悲剧”理论认为,当公共产品的产权共有或者不清时,每个有权使用者均会过度地竞争使用,而使用权所隐含的那种维护公共产品的义务和责任则被极度弱化,会出现一种涸泽而渔的结果。同样,在公共管理领域,揽权卸责是常见的现象,当责任和义务分配不清,或者多个主体均承担责任时,每个参与管理的公共机构都会本能地推脱其公共责任,导致管理责任无人承担的公地悲剧式的结果。我国合宪性审查的多头分理机构,意味着主责和专责机构的缺失,无法防止公地悲剧。一方面,多达15个机构均享有宪法实施监督权,共同承担宪法实施监督之责;另一方面,在处理抵触宪法行为时,既可以是全国人大专门委员会和全国人大常委会工作机构径直向制定机关提出研究和审查意见,要求改正,也可以是在法律委员会与有关的专门委员会、全国人大常委会工作机构召开联合审查会议再向制定机关提出书面审查意见。这种机制安排使得所有负有审查之责的机构都不是主责机构,而宪法实施监督是一项“吃力不讨好”的否定性评价工作,其结果便是审查责任的弱化[

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【注释】                                                                                                     
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