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【期刊名称】 《人民司法(案例)》
生态环境损害赔偿行政磋商协议的司法确认
【作者】 郑世红曾桢
【作者单位】 贵州省责阳国浩律师事务所贵州省责阳市中级人民法院贵州省责阳国浩律师事务所贵州省责阳市中级人民法院
【分类】 其他【期刊年份】 2017年
【期号】 35【页码】 57
【摘要】 这是全国首例生态环境损害赔偿行政磋商案,也是首起经司法确认的生态环境损害赔偿行政磋商案。根据《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(中办发[2015]57号)、《贵州省生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案》(黔委厅字P016]72号)规定及国务院授权,贵州省政府是本行政区域内生态环境损害赔偿权利人,省环境保护等职能部门具体负责各自职责范围内的生态环境损害赔偿工作。省环境保护厅经省试点工作领导小组同意后,作为省政府代表,与贵阳开磷化肥有限公司和息烽诚诚劳务有限公司共同委托责州省律师协会作为第三方机构,就息烽县小寨坝镇大鹰田工业废渣造成生态环境损害进行磋商,达成赔偿协议,并据黔委厅字[2016]72号文及相关法律规定共同向清镇市人民法院申请司法确认。人民法院认为符合司法确认调解协议法定条件,依照民事诉讼法第一百九十五条的规定,裁定该协议有效。
【全文】法宝引证码CLI.A.1234278    
  □案号(2017)黔法0181民特6号
  【案情】
  贵州省息烽县小寨坝镇高家坝村大鹰田位于贵阳开磷化肥有限公司(以下简称开磷公司)生产厂区西北侧约1.6公里处,处山凹内,坡度20-30度,西侧约170米为息烽河,水体功能为保留区,执行地表水I类标准;周边为树林和灌木林,无居民和农田耕地,该区域为息烽河地下水补给区域。2011年,开磷公司从高家坝村丰岩组流转该地块用于养殖和经济作物种植。2012年6月,开磷公司与息烽诚诚劳务有限公司(以下简称诚诚公司)签订委托劳务协议,由诚诚公司承担开磷公司污泥渣清运工作,将污泥渣运往配套建设的交椅山渣场。2012年底,诚诚公司开始将污泥渣运往大鹰田地块内非法倾倒,直到2015年底被贵阳市生态文明建设委员会责令停止。倾倒废物为I类一般工业固体废物,堆场长360米,宽100米,占地约60亩,堆填厚度最大50米,堆存量约8万立方米。该渣场导致附近地下水及息烽河水质污染。
  贵州省环境保护厅(以下简称环保厅)根据中共中央办公厅、国务院办公厅《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(中办发[2015]57号)(以下简称《试点方案》)、中共贵州省委办公厅贵州省人民政府办公厅《贵州省生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案》(黔委厅字[2016]72号)(以下简称《贵州实施方案》),拟将本案作为生态环境损害赔偿行政磋商试点,报贵州省试点工作领导小组同意后实施。之后,贵阳市环境保护局对案件进行调查并作出关于大鹰田废渣倾倒造成生态环境损害案件的调查报告,贵州省环境科学研究设计院(技术协作单位为中国环境科学研究院)編制了贵阳开磷化肥有限公司大鹰田废渣倾倒环境污染损害评估报告,对生态环境污染损害进行了鉴定评估,并提出生态环境损害修复建议。环保厅在征询开磷公司与诚诚公司同意磋商的意见后,共同委托贵州省律师协会作为中立第三方磋商机构。贵州省律师协会指派生态文明专业委员会律师及专家顾问组成工作组主持磋商。
  2017年1月4日,环保厅主持召开了磋商会议,环保厅工作人员及代理律师、开磷公司法定代表人及代理人、诚诚公司代理人到会,省政府法制办、贵阳市生态文明建设委员会、息烽县人民政府派人出席磋商会议,会议邀请了贵州大学环境法专家、贵阳市生态文明基金会代表参加。会议就损害事实、责任主体、赔偿范围达成一致意见,但就损害评估报告中建议的两种修复治理方案的选择尚存在分岐。会后经进一步磋商,环保厅、开磷公司、诚诚公司达成最终一致意见,于2017年1月13日签订了生态环境损害赔偿协议,并共同向贵州省清镇市人民法院申请司法确认生态环境损害赔偿协议的效力。
  2017年1月22日,清镇市人民法院立案受理并进行审查,于2017年1月23日至2月6日期间在贵州省高级人民法院门户网站对协议主要内容进行公示,以保障公众知情权和参与权。2017年2月27日,贵州省清镇市人民法院以(2017)黔0181民特6号民事裁定书作出裁定。
  【审判】
  清镇市人民法院(2017)黔0181民特6号民事裁定书载明:贵州省环境保护厅作为贵州省人民政府的指定代表,就息烽县小寨坝镇大鹰田废渣倾倒造成生态环境损害赔偿事宜,于2017年1月13日息烽诚诚劳务有限公司、贵阳开磷化肥有限公司经磋商达成协议,并向本院申请司法确认。本案于2017年1月22日立案受理并进行了审查。同时,为保障公众知情权和参与权,本院于2017年1月23日至2月6日在贵州省高级人民法院门户网站对协议主要内容进行公示。现已审查终结。
  贵州省环境保护厅因申请人息烽诚诚劳务有限公司及贵阳开磷化肥有限公司在息烽县小寨坝镇大鹰田非法倾倒工业废渣产生生态环境损害赔偿纠纷,于2017年1月13日经第三方贵州省律师协会组织调解,达成生态环境损害赔偿协议,协议主要内容如下:
  一、事实:诚诚公司、开磷公司在息烽县小寨坝镇大鹰田非法倾倒工业废渣生态环境损害赔偿纠纷。
  二、责任承担、履行方式和期限:由诚诚公司、开磷公司将上述废渣全部清运至渣场填埋处置,对渣场清空后的库区覆土回填,覆土后进行植被绿化。由诚诚公司、开磷公司在协议签订后15日内委托第三方按环境污染损害评估报告的意见提出生态环境损害修复方案,经环保厅同意后组织实施,并于2017年8月30日前完成修复并由环保厅组织修复效果评估。
  三、前期应急处置费用开磷公司已支付完毕,渣场综合整治及生态修复工程等费用由开磷公司先行承担,诚诚公司与开磷公司各自应承担的费用由双方另行协商解决。
  法院审查后认为,上述调解协议符合司法确认调解协议的法定条件,依照民事诉讼法第一百九十五条的规定,裁定如下:
  贵州省环境保护厅、息烽诚诚劳务有限公司、贵阳开磷化肥有限公司于2017年1月13日经贵州省律师协会主持调解达成的调解协议有效。
  各方当事人应当按照调解协议的约定自觉履行义务,一方当事人拒绝履行或未全部履行的,对方当事人可以向人民法院申请执行。
  【评析】
  一、生态环境损害赔偿行政磋商的缘起
  生态环境损害包含两大类,即环境污染和生态破坏。环境保护法规定了损害担责的原则,对环境和生态造成损害的应当承担责任。但侵权责任法只规定了因污染环境造成损害的应当承担侵权责任,没有规定生态破坏的侵权责任。最高人民法院《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》(法释[2015]12号)也只在最后规定“本解释适用于审理因污染环境、破坏生态造成损害的民事案件”,但正文部分没有生态破坏的规定,其1条开宗明义规定:因污染环境造成损害,不论污染者有无过错,污染者应当承担侵权责任。污染者以排污符合国家或者地方污染物排放标准为由主张不承担责任的,人民法院不予支持。但该解释没有规定生态破坏的归责原则,但同时颁布的最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释[2015]1号)规定了对污染环境、破坏生态的行为可以提起公益诉讼。基于此,是否可以认为,污染环境可致私益损害,也可以致公共利益损害;破坏生态损害的是公共利益,不是私益,生态损害赔偿均属于公益诉讼,值得进一步考量。
  2015年12月,《试点方案》规定生态环境损害所指为因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变,及上述要素构成的生态系统功能的退化。试点地方省级政府经国务院授权后,作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。生态环境损害赔偿行政磋商就是省级人民政府作为权利人,与赔偿义务人就环境污染治理或生态破坏修复、损害赔偿等进行的磋商。
  2016年11月6日,《贵州实施方案》明确,省政府是全省生态环境损害赔偿权利人,省环境保护、国土资源、住房城乡建设、水利、农业、林业等相关生态环境保护职能部门在各自职责范围内开展生态环境保护损害赔偿工作。省政府法制办负责指导建立行政磋商制度和以省政府作为赔偿权利人提起的生态环境损害赔偿民事公益诉讼。
  根据前述文件,存在几个需要理论探讨及法律规制的未明确问题:第一,生态环境是否可以作为所有权客体?第二,赔偿权利人是否为生态环境所有权人?第三,省级人民政府经国务院授权后成为赔偿权利人,是否表明生态环境属于国务院或国家所有?第四,省级人民政府提起的生态环境损害赔偿诉讼是否为民事公益诉讼?
  二、生态环境损害赔偿行政磋商的特点
  1.磋商的一方是特定的,而另一方是不特定的。即赔偿权利人特定,为省级人民政府,并由省环境保护、国土资源、住房和城乡建设、水利、农业、林业等相关生态环境保护职能部门具体负责各自职责范围内的损害赔偿建商工作,省政府法制办负责指导。前述案例系省环保厅具体负责磋商工作,省法制办进行指导。同时,磋商不同于协商或者和解,一方是具有行政管理职能的行政机关,双方地位不平等,如何保障和体现另一方的磋商意志、磋商主动性等,是生态环境损害赔偿行政磋商制度设计的重点。
  2.不是所有生态环境损害赔偿都可以进行磋商。《试点方案》规定的磋商范围为:发生较大及以上突发环境事件的;在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的;发生其他严重影响生态环境事件的。以下情形不适用本试点方案:涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的,适用侵权责任法等法律规定;涉及海洋生态环境损害赔偿的,适用海洋环境保护法等法律规定。
  《贵州实施方案》规定的磋商范围为:发生较大及以上突发环境事件的;在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的;自然保护区、森林公园、地质公园、湿地公园、风景名胜区、世界文化和自然遗产地受到严重环境污染或生态破坏的;饮用水水源保护区受到环境污染或生态破坏导致水质下降的;擅自在水土保持方案确定的专门存放地以外的区域倾倒砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等,造成严重环境污染或生态破坏的;擅自在城乡建设规划区内采矿、挖沙取土、掘坑填塘等改变地形地貌等活动,对生态环境造成严重破坏的;石漠化地区造成严重的表土资源破坏的;受到严重环境污染或生态破坏导致省级水功

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