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【期刊名称】 《河北法学》
环境污染第三方治理的现实障碍及其化解机制探析
【英文标题】 On the Real Obstacle and its Resolve Mechanism of Environmental Pollution' s Third Party Management
【作者】 刘畅【作者单位】 大连海事大学法学院
【分类】 环境保护法
【中文关键词】 环境污染;第三方治理;障碍;化解;机制
【英文关键词】 environmental pollution; third party management; obstacle; solution; mechanism
【文章编码】 1002-3933(2016)03-0164-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 3
【页码】 164
【摘要】

“环境污染是民生之患、民心之痛”,第三方治理模式为环境污染的治理提供了一种新的思路,其推行不仅有助于降低治污成本、提升治污效果、提高环保执法效能,而且有助于推动环保产业的快速发展。但就目前的实际情况而言,其全面推行还存在着需求不足、融资困难等诸多障碍。若要有效化解上述障碍进而全面发挥第三方治理的积极效应,亟需构建相应化解机制。具体而言,首先,应细化环境污染第三方治理责任分担机制;其次,应强化环境污染第三方治理环保监管机制;最后,应构建环境污染第三方治理经济激励机制。

【英文摘要】

Environmental pollution is the livelihood of the people and the pain of the people. The mode of third party management provides a new way for the treatment of environmental pollution. The implementation will reduce the cost of pollution control, improve the effect of pollution, improve the effectiveness of environmental protection law enforcement, and promote the rapid development of environmental protection industry. There are still many obstacles to the full implementation of the present, including lack of demand, financing difficulties, etc. If resolving the above obstacles effectively to overall its positive effect, the corresponding solution mechanism must be constructed. Firstly, the responsibility sharing mechanism should be refined; secondly, the environmental protection supervision mechanism should be strengthened; finally, the economic incentive mechanism should be established.

【全文】法宝引证码CLI.A.1258147    
  

2015年1月14日,国务院办公厅发布了《关于推行环境污染第三方治理的意见》(以下简称《意见》),该《意见》从创新治理机制、健全治理市场等方面对环境污染第三方治理工作的开展进行了总体部署,其不仅意味着十八届三中全会所作出的“推行环境污染第三方治理”这一决策的正式落地,也意味着实践已近十年的环境污染第三方治理试点改革在国家层面的全面推行[1]。

一、环境污染第三方治理的意义阐释

“环境污染是民生之患、民心之痛”{1}。作为一种以排污者支付相应费用为对价而由专业环境服务企业实施污染治理的新型治污模式,环境污染第三方治理实现了由“谁污染、谁治理”到“谁污染、谁付费、专业化治理”的理念变迁,因此,无论是理论界,还是实务界都对其寄予了非常大的期待,认为环境污染第三方治理的全面展开至少具有以下积极效应:

(一)有助于降低治污成本

第三方治理的推行将会使污染治理的集约化程度得到很大提升,专业化的环境服务企业会同时承担多个项目,相应资源可以在这些项目间实现共享,且相关设备、材料的批量采购价格无疑也会比单独购买低很多,而这将使得治污成本大大降低。全国工商联环境商会一项统计显示,浙江省企业污染治理设施专业化运营后,不仅达标率得到显著提高(达标率提高了30—50个百分点,可以达到70%—80%以上,有的甚至可达90%以上),并且与排污企业的自行治理相比,运营成本节约了10%—20%{2}。再如,自2006年,燕山石化与威立雅水务集团合作以来,其借助于威立雅的水处理技术和水务运营的管理经验,使得废水治理水平得到极大提高,污水回用处理能力提升了近70%,污水排放量每年减少了1500万吨,年节省费用600万元以上{3}。

(二)有助于提升治污效果

在“谁污染,谁治理”的模式下,是由排污企业自己对其所产生污染进行治理的,但囿于人员、技术等方面局限以及自律观念、环保意识的不足,“建而不运、运而不足”的现象普遍存在,治污效率普遍偏低,治污效果大打折扣。而第三方治理的推行,专业环境服务企业的介入,则将从根本上扭转这种状况。环境污染第三方治理的核心特征就是实现了专业化,专业环境服务企业在治污技术、设备运管、问题应对处理能力等方面,都要比排污企业具备明显优势,“让专业的人做专业的事”无疑会使治污效果得到极大提升。此外,治污协议的督促、治污绩效的考核都会促使作为治污责任主体的环境服务企业努力提升环境污染的治理效果。

(三)有助于提高环保执法效能

环境污染第三方治理的另一积极效应就是有助于降低环保执法成本,进而提高环保执法效能,这主要体现在以下方面:其一,环境污染第三方治理的推行,排污企业与环境服务企业之间治污协议的签订,将使肩负治污责任的环境服务企业基于品牌信誉的考虑而成为另一环境污染“监管”主体,其与环保执法的良好沟通与协作无疑会极大地降低环保部门的执法成本。其二,不同于“谁污染谁治理”的分散治污模式,第三方治理是一种集约化治污模式,其有效推行将促进众多排污企业将治污责任以协议形式转移至数量相对较少的环境服务企业,环保执法部门的重点监控对象也将相应的调整为实际从事环境污染治理的环境服务企业,监管对象的大为减少,无疑也将极大的降低环保部门的执法成本,而对于实行集中治污的工业园区而言,更是如此。

(四)有助于推动环保产业的快速发展

推动环保产业,尤其是环境服务业的加快发展是环境污染第三方治理推行的又一重要效应。环境污染第三方治理的推行无疑将有效拉动环保产业的市场需求,吸引更多的社会资本进入到环境污染治理领域,促进环境服务企业实现由单纯设备制造、工程建设到设计、投资、建设、运营和管理等为一体的综合环境服务转型{4},进而最终推动环保产业的快速发展。此外,环境污染第三治理的推行,优胜劣汰市场法则的作用,也将有利于先进环保技术的推广与应用。

二、环境污染第三方治理的现实障碍分析

环境污染第三方治理在国家政策层面的破冰使业界对其发展前景充满了无限期待,很多业内人士都认为,数以百亿计的“巨额市场蛋糕将被激活”[2]。但实际上,环境污染第三方治理的推行仍面临着“知易行难”的困境{5},其至少需要跨越以下几道“坎”:

(一)第三方治理的需求障碍

需求受限是环境污染第三方治理推行所遇到的首要障碍,也是最主要的障碍,直接关系其既定目标能否得以实现。抛开“是供给创造需求,还是需求决定供给”的这一思辨理论命题,环境污染第三治理的推行是有赖于治污者的治污需求的,作为一种市场化机制,排污者的治污需求越强烈,第三方治理的供给无疑会越丰富。但实际情况是,环境污染第三治理的理论呼吁虽然很久,相关部门对工作的推动也很积极,环境污染第三方治理却一直没能在大范围内推行,排污者的有效需求、参与热情严重不足。数据显示,目前,我国工业污染设施的社会化运营比例仍然相对较低,只有5%左右{6}。

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(二)第三方治理的责任障碍

责任界定不明晰是环境污染第三方治理推行中所遇到的关键性障碍之一。在“谁污染、谁治理”的传统理念下,对于环境污染责任主体的界定十分简单、明确,即应由排污者承担责任[3],环境污染第三方治理的推行、环境服务企业的介入则使这一问题复杂化了:在实行第三方治理的情况下,当排污企业以支付服务费为代价将污染治理工作托付于专业的环境服务企业之后,若再出现排污不达标,甚至构成环境犯罪时,应由谁来承担相应法律责任?是虽进行实际排污但并未负治理之责的排污企业,还是虽未实际排污但却肩负治污之责的环境服务企业?《意见》对此的态度是,“排污企业承担污染治理的主体责任,第三方治理企业按照有关法律法规和标准以及排污企业的委托要求,承担约定的污染治理责任”。何谓“主体责任”?若排污企业在因第三方治污不力而造成环境污染中并无任何过错,是否还应对因污染而导致的法律后果承担责任?《意见》对此并无具体解释,仅是规定要“抓紧出台第三方治理的规章制度,对相关方的责任边界、处罚对象、处罚措施等作出规定”。总之,环境污染责任界定不当,不仅会造成制度不公,而且将直接阻碍环境污染第三方治理的顺利推行。

(三)第三方治理的主体障碍

承担主体整体实力偏弱、治污能力不足是当前推行环境污染第三方治理所面临的又一重要障碍。环境污染第三方治理实践虽已经历了近十年的发展历程,但相关市场还很滞后,从事环境污染第三方治理的国内环境服务企业仍以中小企业为主,总体规模小、技术实力不强、服务水平不高、专业水平参差不齐,大型企业,尤其是经济实力出众、治污能力突出的龙头型企业缺乏。相关数据显示,目前全国大约3万家环保企业,其总产值在1.5万亿元左右,与年产值动辄超百亿元规模的国外环保企业相比,中国环保企业显得过于“瘦小”,既难以与国际大公司形成有力的竞争{7},也不能很好地承担环境污染治理之责。

(四)第三方治理的融资障碍

融资难是环境污染第三方治理推行所遇到另一重要障碍。当下,环境污染第三方治理推行所遇到的最大难处就在于资金投入保障不足。推行环境污染第三方治理,首先要解决资金来源的问题,治理资金有保障环境污染第三方治理能够得以顺利推行的“硬杠杠”之一。但从实践来看,资金问题已经成为制约环境污染第三方治理推行、环保产业发展的一大瓶颈,融资难已经成为众多参与环境污染第三方治理的环境服务企业所面临的最大困难。这首先是环保产业的特点所决定,环保项目的初期投资一般都比较大,而成本回收时间往往较长,且预期资本回报率并不是很高,因此,环保产业融资难成为了一个世界性难题。而在工业环境污染第三方治理的推行中,因其与公用事业领域的PPP模式存在显著不同而使得融资难问题愈发突出:一方面,因治理设施附着于工业企业的主体设施之中,所占有土地使用权亦属于工业企业,作为第三方的环境服务企业因此不能将之用作抵押融资;另一方面,环境服务企业基于委托治污协议而获得收费权因性质有待进一步明确,亦无法将其出质以作为融资之担保{8}。此外,环境污染第三方治理中存在的较高经济风险制约了环境服务企业其他融资行为的推行。

(五)第三方治理的税负障碍

税费负担是环境污染第三方治理推行所面临的又一重要障碍。在“谁污染,谁治理”的传统模式下,工业企业自行解决污染治理问题时,其相关投入是可以计入企业生产成本,进而无需缴纳相关税费的;而在第三方治理这一新型模式下,在委托环境服务企业对排污进行治理时,作为排污主体的企业是需要向其支付相应治理费用的,而环境服务业则需依法依规缴纳相关税费。这不仅造成全社会治污成本的增加,而且还直接抑制了排污企业对于第三方治理模式选用的积极性。即便不考虑这一问题,目前的税费征收强度对于整体实力偏弱、盈利能力有限的作为第三方治理主体的环境服务企业而言,也是一个不小的压力{9},其在迟滞环境服务企业成长、环保产业发展的同时,也无疑会阻碍环境污染第三方治理的顺利推行。

三、环境污染第三方治理的障碍化解机制探讨

(一)细化环境污染第三方治理责任分担机制

环境污染第三方治理模式的实施为污染责任的界定带来了新的问题,而《意见》对此的模糊规定更加剧了对于责任界定的困惑,进而使之成为环境污染第三方治理推


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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}李克强.2015年中央政府工作报告[EB/OL].人民网,http://www.people.com.cn/n/2015/0305/c347407-26643598.html,2015-12-01.

{2}曹红艳.创新机制提高治污效率[N].经济日报,2015-01-15(016).

{3}崔煜晨.第三方治理权责如何理清?——访全国工商联环境服务业商会秘书长骆建华[N].中国环境报,2014-06-10(009).

{4}李彬.环境污染第三方治理开启千亿市场[N].人民政协报,2015-01-27(006).

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{5}范战平.论我国环境污染第三方治理机制构建的困境及对策[J].郑州大学学报·哲学社会科学版,2015,(2).

{6}崔煜晨.第三方治理血脉通没通?[N].中国环境报,2015-01-20(009).

{7}李彪.多部委推环境第三方治理模式[N].中华建筑报,2014-07-25(003).

{8}骆建华.环境污染第三方治理的发展及完善建议[N].环境保护,2014,(20).

{9}陈湘静.好政策落实还需有突破[N].中国环境报,2014-11-04(009).

{10}胡丽珠,吕成.环境污染第三方治理的监管[J].合肥学院学报·社会科学版,2015,(4).

{11}刘松柏.第三方治理还需跨越多道坎[N].经济日报,2015-01-20(013).

{12}周迎久,张杰.河北亮出推动地方治理底牌[N].中国环境报,2015-06-16(011).

{13}吉光辉,梁江涛.探索完善第三方治理模式[N].中国环境报,2014-06-17(002).

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