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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
食品安全风险评估中专家治理模式的重构
【作者】 彭飞荣【作者单位】 湖南大学法学院
【分类】 消费者权益保护法与产品质量法
【中文关键词】 食品安全;风险评估;专家治理;风险沟通
【文章编码】 1007-788X(2009)06-0006-05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2009年【期号】 6
【页码】 6
【摘要】

新的食品法有很多进步,充分考虑到了科技发展对食品行业的影响,要求设立评估专家委员会对食品风险进行监测和评估。这种科学主义的法制理念顺应了世界食品法的潮流,但也带来了一些不可回避的问题。因为把食品安全风险评估决定权彻底交给专家,其中预设了专家的完全理性和绝对“善品”,这在科学程式和经验事实上都是欠妥当的。我们在肯定食品风险专家治理模式的同时,也要注意其中存在的可能缺陷。可通过增加公众参与、价值披露和专家责任等制度设计,弥补这种模式不足,实现专家与民意之间的风险沟通。

【全文】法宝引证码CLI.A.1142941    
  一、问题的提出
  近年来,随着一系列重大食品安全事件,如“红心鸭蛋事件”、“多宝鱼事件”、“阜阳奶粉事件”,尤其是“三鹿奶粉事件”的发生,各方面已经意识到食品安全对公众身体健康和生命安全,以及市场经济发展、国际舆论等的重要影响;立法机关也以此为契机,顺应民意通过了《中华人民共和国食品安全法》。这部新法相比于早先的《中华人民共和国食品卫生法》,整体上有很多进步,充分考虑到科技发展对食品行业的未来影响,因而重新设置或者改进了,如“食品安全风险监测和评估”、“食品安全标准”、“食品召回制度”、“惩罚性损害赔偿”等制度。
  不过,尽管立法者充分考虑到新法的前瞻性与国际接轨的必要性,但其制度设计为食品安全增添新的执法和司法指南的同时,也会带来一些不为国民所熟悉,甚至在适用上可能无法预料的新情况。因此,我们有义务:一方面,就这些新的内容,在学理上予以阐释、解释或说明;另一方面,参照国外一些最前沿的食品安全法理论,结合我们国情,认清现实,以便应对这些可能情形。为了阐明这种主旨,笔者以新法中涉及到的“食品安全风险评估”作为例举的主题,试做简要分析。
  在整部新法的结构中,很多地方都涉及到风险评估,内容涵盖评估管理、评估机构及其构成,评估对象、方法和意义,以及食品监管机构、食品安全国家标准、新食品原料、食品添加剂等与风险评估之间的关系。[1]这些都意味着,食品风险评估在新法中具有突出地位,甚至其结果,依据新法自身的说明,不仅是“制定、修改食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据”,也是发布食品安全风险警示的重要依据。
  既然食品安全风险评估如此重要,那么我们不得不关心那些对风险评估具有最终发言权的风险评估专家委会,尤其是按照现行法律规定,那些作为专家委员会成员的医学、农业、食品、营养等方面的专家。应该说,这些专家们才是整个风险评估中最具份量,也是最值得我们进一步研究和探讨的对象。原因在于,一旦这些专家们自身存在或大或小、或多或少的“瑕疵”和“问题”,必定影响到风险评估的质量,以及因此而来的食品安全风险决策、食品安全标准和监督管理的科学性与绩效。更值得注意的是、这还可能直接决定着食品消费者对风险的承担,他们的身体健康,乃至生命安全。
  二、食品安全风险评估专家治理的合理性
  既然这些专家作出的食品安全风险评估并不都是确然性的,那么我们为何还要相信并依赖他们的决定?这有许多客观原因,其中最主要的一种可能在于现代社会条件下科学技术与学科专业分工的限制。德国著名社会学家乌尔里希·贝克的现代社会即为“风险社会”的断言,不仅有力地解释了现代社会为何从“财富分配”转向了“风险分配”,同样也隐含了食品安全风险评估为何需要依赖于专家。这主要取决于:一是某种食品是否安全,是否存在风险,必须基于科学证据来证明,而这需要大量科学专家的努力;二是人们对食品风险认知存有差异,也就是说,不同主体之间对风险的接受度不同,需要专家的评估意见作出裁决;三是由于食品风险知识与信息逐渐的专业化,也需要专家的评估意见,以防止食品风险管理部门滥用行政裁量权。
  所有这些都指向一个目的,就是必须评估食品安全风险,有效地找到化解风险之道,以维护消费者的身体健康和生命安全。然而,专家们如何能把握到这点,并认为这种食品风险评估是可能的呢?这里存在一种风险客观论的预设,即食品风险在本质上是既存的、客观的,原则上可以借助科学方法来测量和计算。如此一来,争论焦点便归拢到以下几点:第一,我们如何能找出某种食品的风险,而这种风险又是如何进行理性计算的;第二,这种食品风险可能的负面后果(或者说严重程度)如何,发生的概率有多大;第三,科学用来测量及计算食品风险的准确性如何;第四,一个用来了解食品风险如何发生以及人们如何回应的因果或预测模型是什么,容纳性如何。受这些约束性条件的限制,一般的推断是,公众对于食品风险的直觉或者依照生活经验而来的认知,基于科学理念的视角,通常被认为是主观的、不正确的,而专家的食品风险观才是中立且无偏见的[2]。
  凭借风险客观论及其所要求的专家治理模式,食品安全风险评估目前主要发展出两种基本原则:预防原则和成本效益原则。一般而言,预防原则多是基于风险/安全视角来观察食品风险,即当新技术运用于食品中时,在没有科学证据证明安全之前,我们尽量不要采取行动或者应采取避免危险发生的措施,以防止产生新的食品风险。这不同于以往那种一旦发生食品安全危害,就急于想找出“元凶”并加以惩罚的“肇事者原则”,预防原则关注食品风险的事先预防,而肇事者原则更注重事后救济。但无论持哪种立场,对大多实在法学者来说,在一些食品领域,尤其是转基因食品方面,他们必须把食品风险放在技术一科学进路上,把风险看成是一种既存的、能够独立于社会与文化过程来测量并又受其解释框架影响的客观危害、威胁或者危险。法律对其的关注要涉及到现实中存在什么风险、人们在认知上对这些风险作出什么反应,以及法律该如何应对它们等规范内容;在具体处理方式上,一是探求食品风险本身的规律性和客观上的可计算性,尤其是食品风险事件发生的概率;二是分析行为人主观上是否有过错或者过失;三是确定肇事者与损害或者危害之间是否存在因果关系。
  与预防原则所不同,成本效益原则主要从风险/效益视角来看待食品风险。持这种立场的许多法律经济学者认为,当新技术运用于食品中时,除非有足够的科学证据证明这种风险的存在,否则我们就不能禁止行动,也不需要预先采取避免危险发生的措施。在他们看来,风险与收益共在。对一点点食品风险就过于忧虑而放弃大量收益的个体或者政府,其行为往往被看成是极不明智的。围绕“星联”玉米事件,美国营养与食品研究专家玛丽恩·内斯特尔很好地解析了这点。[3]一些以研究风险主题而著称的法律经济学著述,某种程度上也说明了,对食品风险的认知和评估,应该恪守理性主义传统,不仅要注重个体主义或者整体主义的风险认知,而且需要在经济学方法中大量融合统计学的量化分析,量化风险评估。[4]感觉黑人都特别团结
  三、对专家治理的“风险”认知
  客观地说,食品风险评估所要求的专家治理模式在很多方面都具有优势。尤其当人们普遍重视安全价值,并且资源稀缺还是我们社会生活的重要面向时,预防原则和成本效益分析都应是现代社会不可或缺的、解决食品风险问题的主要思考模式。然而,这可能造成正反两方面的后果:一方面,以统计学为基础的技术能用来引导决策者客观地给出食品风险的充分解决办法,或者至少保护食品风险决策免受批评;另一方面,也带来食品安全风险评估的某些限制。
  为什么会有限制?难道专家不可靠吗?这种诘问绝不是反科学主义的或者纯粹的“无理取闹”。在现实生活中,很多食品风险,尤其是高科技制造的食品,比如转基因食品,尽管专家的风险评估操作程式,从科学层面说,都没有多大问题,但他们的风险评估结论,为何有时也并不为公众所接受?难道是公众对专家的不信任或者某种偏见吗?
  最直接的,或许也是最现实的原因是:专家评估了风险,而公众要毫无条件地接受这种“被评估过的风险”。说实话,谁愿意把自己的健康与生命,交给一个自己素不相识,甚至还可能觉得有点不牢靠的专家呢?这其中的原因相当复杂,除了风险信息不对称、专家理性与公众理性之间存在差距等外,当评估食品风险的专家因自身某些因素(如成为食品生产商的利益代言人,滥用专家评估权等)导致公众对科学和专家的不信任危机时,情形更加糟糕。
  如今的现实状况是,不论我们接不接受,这种专家治理模式在世界很多国家的食品法制度设计中都普遍存在。我国的新食品安全法采用的也是这种理念。它们仅承认风险客观论和科学证据的有效性前提。
  然而,这样的做法必然遮蔽风险认知,以及科学证据上其它视角的存在。事实上,世界中的任何食物某种程度上都是有害的,关键是多大剂量才会对人体健康构成损害。为了说清楚这一点,食品安全风险评估过程通常要求危害识别、危害描述、暴露评估和风险描述四个明显不同阶段,并据此把危害(导致损害的可能)与风险(损害发生的机率)区分开来,并设定适当的食品安全标准。如果一种食品中的毒素达到某种剂量,你不食用它,无论如何也说不上你是处在风险之中,但问题是,我们经常食用的大量食物中,却不知道是否含有足以对人体健康有害的毒素。也就是说,我们并不清楚这种食品的有害剂量的概率,也即损害机率,或者说食品风险。
  比如,我们都知道,大量食品中都含有添加剂。在蜜饯、雪糕、糕点以及饼干等的制作中,国家标准GB2760《食品添加剂使用卫生标准》规定,糖精的最大使用量为0. 15克/公斤。这是因为,糖精经水解后会形成有致癌威胁的环乙胺,而环乙胺的主要排泄途径又是泌尿系统,在体内不能被吸收,因此过多食用很可能导致膀胱癌。然而,这只是一种“可能”而已,在临床医学中,实际上过多食用糖精的人,死于这种情形的还不到万分之一,概率极低且因人而异。
  这牵涉到我们如何理解“概率”的问题。通常,在实在法和法律经济学领域,许多专家都喜欢利用客观概率论对风险评估进行量化,认为只要以重复事件或者反复试

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