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【期刊名称】 《人民检察》
检察机关内部监督工作机制的创新和完善
【作者】 李明蓉【作者单位】 福建省人民检察院{副检察长}
【中文关键词】 检察机关;内部监督;工作机制;外部监督
【文章编码】 1004-4043(2013)-2(下)-0028-4【文献标识码】 A
【期刊年份】 2013年【期号】 4
【页码】 28
【摘要】

加强检察机关内部监督工作创新,一要完善检察机关内部的上下级监督,加强上级检察院对下一级检察院办理案件的管理工作;二要加强检务督察制度建设,丰富督察形式,实行检务督察一体化管理;三要规范案件管理制度,明确案件管理中心的职能定位,充实人员配备,推进案管机构的有效运行,加强对案管机构的监督;四要通过与人大监督、人民监督员制度的衔接,实现检察机关内外部监督的良性互动。

【全文】法宝引证码CLI.A.1243673    
  法治下的任何权力都需要监督制约,法律监督权也不例外。如何建立健全公正高效的权力运行制约和内部监督机制,确保检察权的规范运行,一直是检察机关努力破解的课题。
  一、完善检察机关内部的上下级监督
  完善检察机关内部的上下级监督,主要是加强上级检察院对下一级检察院办理案件的管理工作,这是上级检察院监督下级检察院工作中最薄弱环节。最高人民检察院《关于加强案件管理的规定》中指出,过去实践中,案件管理工作薄弱,不能有效地发现和解决执法活动中遇到的问题和办案质量方面的问题,突出表现:一是一些检察院对办案中存在的倾向性问题和有关重大典型案件的办理情况,没有及时向上级检察机关报告,检察业务统计工作存在上报不准确、不全面甚至弄虚作假的问题;二是上级检察院对检察业务工作信息的分析和综合利用不够,影响了对下指导力度;三是案件管理工作缺乏系统化和规范化,信息化程度不高。解决这方面的问题,要深入推进案件管理机制改革,深化职务犯罪审查逮捕上提一级、侦查权与抗诉权分离等改革措施,完善查办职务犯罪工作内部分工制约机制,加强执法规范化建设,推进检务督察工作,完善执法档案、案件评查、执法过错责任追究等机制,建立起自身监督与上级监督相结合、管案兼管人的科学高效的内部监督机制,实现内部监督工作的科学化与高效化。
  二、加强检务督察制度
  (一)丰富督察形式,提高督察效率
  督察的手段和方式可以灵活多样,区别不同情况采取不同的措施,要强化动态监督,做到定期督察与突击督察相结合、专项工作督察与全面工作综合督察相结合、中心工作督察与解决突出问题督察相结合、普遍督察与重点工作督察相结合、上下联动督察与纵横交叉换位督察相结合、日常工作督察与重大节假日集中督察相结合、发现问题与落实整改措施相结合、跟踪督察与严肃查处相结合等,同时要充分运用现代网络技术,通过对督察表格、文书的网上审查和管理,进一步提高督察效率,保证督察效果的最大化实现。
  (二)注重优化内部监督资源,形成检务督察的整体合力
  根据检察机关机构职能的设定和督察工作的要求,应设立专门的检务督察机构和人员,专职负责检务督察工作。同时,从检察机关内部执法办案监督制约机制的复杂性来看,检务督察工作不是孤立的,它需要上下一体,横向协作,检务督察与业务部门密切配合,才能形成整体合力。比如,要研究建立一整套检务督察机制与纪检监察监督的衔接体系,提升检务督察的综合效能。检务督察部门不仅要注重纠正程序或实体处理不当的案件,而且要注意从中发现违法违纪问题,及时向纪检监察部门通报信息、移送线索,拓宽纪检监察部门的信息来源渠道。
  (三)实行检务督察一体化管理,防止职能虚化
  检务督察是检察机关自我监督、自我约束的工作机制,是“自己监督自己”。由于监督者与被监督者在同一个党组领导下,在同一个办公楼工作,必然会受到各种利益关系的影响,可能导致监督的弱化。实行检务督察工作一体化管理,由上级检察院统一领导和监督下级检察院的检务督察工作,能较好地解决这个问题,更好地发挥其职能作用。
  三、规范检察机关的案件管理制度
  检察机关的案件管理实际上是一种流程管理与专门监督相结合的内部案件质量的管理体系,其设计的核心实际就是打破检察权分散于互不关联的各部门,而各部门权力又全面统一、高度集中、缺乏制约的局面,由案管部门沟通相互间的有效联系、互相监督,实现检察权在机关内部的分权——制衡——联系,确保检察权的有效、公正行使。案件管理改革应当紧紧围绕这个原则,从以下三大方面进行:
  (一)明确案件管理中心的职能定位
  1.案件管理中心的地位。实践中,案管中心的设置主要有三种模式:一是挂靠研究室,由研究室统一管理;二是挂靠在控申部门,以湖北、天津等地区部分检察院为代表;三是设立专门的案件管理中心模式,以河南郑州、广东深圳、辽宁海城等地区部分检察院为代表。从修改后刑诉法以及修改后的人民检察院刑事诉讼规则的规定来看,第三种模式将是今后的必然趋势。从司法实践看,准确落实案管地位应注意避免两种做法:一是避免将其与其他内设机构一样,由分管业务的副检察长兼管,这种做法难以摆脱“自己监督自己”的嫌疑。应将案管中心置于检察长和检委会的直接领导下,只对检察长和检委会负责,确保案件管理工作的权威性和可持续性。二是纠正案管发挥作用一定要部门及主管级别高配的观念。提高案管地位或主管的级别固然不错,但这并非案件管理有效开展工作的必备条件。实践表明,如果监督制约机制不能有效解决问题,往往不是因为机构或监管人员级别不高,而是因为机制不适合。
  2.案件管理职能设置。从案管承担检察权分权——制衡——联系的任务看,案管部门应当是专门负责案件管理的综合性业务部门,主要需承担案件管理、监督、服务、参谋四项职能。管理是基础,即对业务部门办理案件的整个流转程序进行全程管理,为实现其他职能提供基础性途径和素材。监督是核心,通过流程管理,目的是实现对案件流程和质量的有效监控,弥补内部监督不足和渠道不畅,促进队伍执法规范和执法水平的提高。服务和参谋是通过管理、监督要达到的更高层次的目标。服务职能是因为案管部门有着横向联系各部门、有效掌握案件全流程信息的优势,可充分发挥其对内和对外的协调、查询、接待等服务职能,对内可节约司法资源,对外有利于保障律师的执业权利和当事人的合法权益,畅通检察机关与外界的沟通联系,提升检察机关的社会形象。参谋职能则是对前述管理、监督和服务职能的提升,通过案管对个案全流程和所有案件全面情况的有效管理、监督和服务,势必能及时发现存在的问题和不足,提出针对性对策建议,为领导决策提供有效参谋。职能定位明确后,实践中必然会碰到在具体业务上需要与业务部门厘清的问题。案管部门应严格恪守到位不越位原则,不断与各部门协调优化职能设置,直至建立一个较为稳妥、高效的工作模式,实现效能最大化。
  (二)加强案件管理中心的人员配备
  1.人员配备。案管中心是保障案件质量的“防火墙”,是检察长、检察委员会的“高级参谋与助手”,如果案件管理人员素质不高、数量不足,将直接影响案件管理的质量。目前,许多基层院案多人少矛盾突出。在这种情况下,如何解决案管人员的配备问题是一大关键。实际上,案管中心除新增的内部监督职能外,在管理、服务、参谋职能上,很多工作是从各业务部门分离出来的,案管中心运作后,实际上减少了业务部门不少工作量。适当从各部门特别是主要业务部门分流出部分干警到案管中心,对其业务工作并不会产生多大影响,同时由于案管人员来源于业务部门熟悉其操作流程,更利于开展案管工作。要按照优先、合理配置的要求,贯彻数量上保证,素质上优秀的原则,配齐配强案件管理队伍,确保案管工作得以正常有序运作。
  2.法警配备。实践中,各地案管中心法警发挥的作用不尽相同。有些地方只负责法律文书的

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