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【期刊名称】 《法学》
德班平台气候谈判中我国面临的减排挑战
【作者】 姚莹【作者单位】 吉林大学法学院
【分类】 环境保护法
【中文关键词】 气候变化;气候正义;德班平台;制度建构
【期刊年份】 2014年【期号】 9
【页码】 86
【摘要】

德班平台的正式启动是国际气候谈判的重大成果,同时开启了2020年后国际减排法律制度构建的进程。气候正义是一个国家采取气候政策的正当性的评价尺度,也是进行国际合作的基础。气候正义主要是一种社会正义和法律正义,包括分配正义与矫正正义。对于中国而言,体现正义价值的国际减排法律制度应该建立在《联合国气候变化框架公约》基础之上,并应以“共同但有区别责任”原则为基石,以“减缓”、“适应”、“资金”、“技术”为支柱。为在德班平台气候谈判中争取主动,中国可考虑适当调整原有谈判立场。同时,中国宜通过“命令控制型”和“市场引导型”两种模式来落实体现气候正义的国内减排法律规制。

【全文】法宝引证码CLI.A.1195026    
  
  气候变化作为一个已经被科学证实的事实,是当今世界所面临的最严重的问题之一,而应对这一全球性问题需要各国共同采取行动。2012年5月,联合国气候变化谈判确立了“加强行动德班平台特设工作组”(下文简称德班平台),其主要任务是在2015年前达成一个适用于《联合国气候变化框架公约》(下文称《公约》)所有缔约方的法律文件或法律成果,作为2020年后各方加强《公约》实施、减控温室气体排放和应对气候变化的依据,其实质是碳减排责任与义务的重新分配。谈判各方意识到,这一新减排协议的谈判如果要达成广泛共识,取得实质性进展,必须以气候正义作为价值目标。谈判各方大多认可气候正义包含一个“南北尺度”[1](唯有小岛屿国家联盟对此持否定态度),然而,发达国家与发展中国家为使符合自身利益的减排方案具有法律与道德上的正当性,各自阐释了气候正义的内涵,并均认为自己所坚持的立场是最符合气候正义要求的。
  中国作为世界上最大的发展中国家、第二大经济体以及最大的温室气体排放国,历来是气候谈判中最受关注的焦点之一。然而,对于中国在气候谈判中的立场以及实际发挥的作用,中国自身定位和外部评价却存在着一定差异。中国一直以负责任大国的形象积极参与国际减排法律制度的构建过程,但是发达国家由于不能接受中国对减排义务分配的立场而指责中国“强硬的、有时缺乏灵活性的立场,在国际谈判中赢得了强硬路线者的声誉”。[2]因此,如何利用国际社会关于气候正义的基本共识来阐释气候正义的内涵,并以此为基础在国际与国内两个层面上探寻应对德班平台气候谈判所带来的挑战的路径。
  一、气候正义是当今公认的国际减排法律制度的基础
  (一)各方在气候正义方面达成了一定的共识
  正义是社会制度的价值之一,因此,当正义的概念与某个具体的法律领域结合在一起时,就意味着正义将被用作是该领域法律制度的价值目标和建构基础。全球变暖的趋势进一步加重了现存的所有不公正,从而引起关于气候变化的道德准则和价值规范(气候正义)问题的广泛讨论。
  解读气候正义内涵首先需要对正义进行准确定位。每当涉及“正义”问题,学者们的研究起点通常是新自由主义代表人物罗尔斯的正义观,否则需要“解释不这样做的原因”。罗尔斯指出正义的两个原则:第一个原则是“每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利”,第二个原则是“社会和经济的不平等应这样安排,使它们:①在与正义的储存原则一致的情况下,适合于最少受惠者的最大利益;并且②依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放”。[3]第一个原则主要适用于确定和保障公民的平等自由方面,可以概括为平等自由原则;第二原则,大致适用于收入和财富的分配,可以概括为差别原则。
  通过对罗尔斯正义理论的考察可知,正义的原则支配权利与义务的分配,这正是气候正义的核心内容。由此,气候正义不是“对气候的正义”,而是气候利益与责任在不同主体间的公平分配。从不同视角探讨气候正义,可以有多个研究维度,本文主要立足于如下两个维度:
  1.气候正义是社会正义,但更重要的是法律正义。作为一种价值判断标准,“正义的主要问题是社会的基本结构,或更准确地说,是社会主要制度分配权利和义务,决定由社会合作产生的利益之划分的方式”。[4]气候变化的原因是人类的工业化进程,之各国所选择的应对气候变化的对策也大多出于经济理性的考量,可见气候变化具有深刻的社会性。气候正义立足于气候利益与责任的公平分配,是建立在对社会正义基本判断之上的。但是,仅有正义的理念是远远不够的,正当的气候利益需要法律规范加以确认和保护。然而“正义中的许多内容是难以转换为法律规范的。正义如欲实现法的转化,需经国家和社会的选择,选择的结果便是法律正义”。[5]更为重要的是,法律正义是为了保护弱者利益的正义,法律正义要求将正义理念外化为有形的法律规范,从而使相关主体从法律秩序获得正当利益。在无政府的国际社会中,法律治理是必然和合理的选择。
  2.气候正义的重心是分配正义和矫正正义。大气允许的排放空间是有限的,所有的国家乃至个人都有公平利用大气排放空间的权利,因此,排放权是一种稀缺资源。遏制气候变化的最为核心的方法是减少温室气体的排放,而排放额的分配必须遵循正义的原则。可见,分配正义的实质就是如何在各谈判方之间分配排放额,这是相关气候利益与义务初次分配。气候变化的一个重要特征是具有时间上的滞后性。二氧化碳一旦进入大气,其停留时间大约为50年到200年,有的可能会更久。因此,今天由于气候变化所致的损害是昨天的排放所导致的。正义的主要功能之一就是使不平等状态回复到初始的平等状态中去,主要方式就是给受损害的一方以补偿。气候变化语境下的矫正正义,就是指一个国家要对自己在历史上的排放行为给今天另一个国家所造成的损害承担责任。矫正正义主要是“后顾式”的,实现方式是“惩罚犯错者”,[6]这是相关气候利益与义务的再次分配。
  2002年8月,非政府组织国际气候正义网络发布了《气候正义原则》,通过27项原则列出了分配正义与矫正正义在气候变化领域的具体内容。[7]该原则虽然不是国际协议,但表达了来自非政府组织与民众层面的关切与共识。
  (二)国际减排法律制度构建过程中各方关于气候正义的法律论争
  气候正义作为法律正义,只有制度化才具有现实意义。国际社会关注气候变化,构建国际减排法律制度主要是为了规制“人”的排放活动。根据2014年政府间气候变化专门委员会(下文称IPCC)第五次评估报告,人类活动“极有可能”导致了20世纪50年代以来的大部分(50%以上)全球地表平均气温升高。
  世贸组织法律总顾问赫克特?托雷斯指出,气候变化的实质是分配“共同但有区别”的责任,而这种分配主要应在两种国家之间(发达国家与发展中国家)分配减排成本。[8]气候正义应是进行这种分配的基础,但各国,尤其是在发展中国家与发达国家之间对这一问题的认识和遵循程度存在严重分歧。
  在谈判过程中,发展中国家认为当前的气候变化是不正义的,理由在于其具有“双倍不平等”的特征:对于那些最无力应付全球变暖而又对其产生的原因并不该承担任何责任的人来说,全球变暖已经威胁到他们的生命安全,可是给全球大气造成最大压力的却另有其人。[9]所以发达国家应该承担气候变化的主要责任,马上采取行动减少排放。经过努力,发展中国家在决定《公约》成败的两个关键性问题(即《公约》是否应该为各国设定具体的减排目标以及发展中国家是否应该承担具体的减排义务)上争取到了最好的结果,这个结果表达了广大发展中国家的正义诉求。《公约》因此被誉为“气候宪法”,成为后续气候谈判的基础。打遮阳伞就显得很娘
  《公约》的核心内容体现在四个方面:(1)确立了应对气候变化的最终目标,即“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上”;(2)确立国际合作应对气候变化的基本原则,主要包括“共同但有区别责任”原则、公平原则和可持续发展原则;(3)明确发达国家应率先减排和向发展中国家提供资金和技术支持的义务;(4)承认发展中国家有消除贫困、发展经济的优先需要。
  虽然《公约》体现了对发展中国家的特殊关注,但由于其仅仅是“框架公约”,并未给发达国家施以具体的减排与提供资金、技术的义务,因此,发达国家并未明确表达对《公约》的反对。
  为加强《公约》的实施,1997年《公约》第3次缔约方会议通过了《京都议定书》,并于2005年2月16日生效。不同于《公约》,《京都议定书》确定了附件一国家(主要为发达国家和经济转型期国家)在2008~2012年间的量化排放指标,被认为是应对气候变化行动的基石。当时最大的排放国美国认为,这一强制性量化减排义务会给美国经济带来不合理的负担,最后拒绝批准《京都议定书》。
  由于《京都议定书》第一承诺期到2012年底就会到期,再加上排放大国美国并未纳入议定书从而削弱了议定书的效力,因此,2007年底在印尼巴厘岛举行了《公约》第13次缔约方会议。会议最终达成了关于应对气候变化国际合作的一系列决定,统称为“巴厘路线图”。其主要内容包括:(1)设立《公约》长期合作特设工作组(AWG-LCA),就加强《公约》全面、有效、持续实施展开谈判。(2)《京都议定书》发达国家缔约方进一步减排指标特设工作组(AWG-KP)展开谈判,以确定发达国家2012年后的减排指标。“巴厘路线图”开启了“双轨”谈判进程,并明确了发达国家与发展中国家减排义务存在本质区别:发达国家承诺“可测量、可报告、可核实”的强制减排义务,且所有发达国家的减排义务应该具有可比性(意将美国纳入);发展中国家在得到发达国家提供的资金、技术和能力支持的情况下采取适当的、自愿的国内减排行动。因此,气候谈判中的“双轨制”,正是发达国家与发展中国家关于气候正义中分配正义之争在程序方面的延伸。
  发达国家认为发展中国家砍伐森林、灌溉稻田所产生的大量沼气、饲养家畜等活动同样加剧了全球变暖,也应该对气候变化负有责任,[10]但《公约》及《京都议定书》却并未给发展中国家施以强制性的减排义务。如果像中国、印度这样排放量正在激增的发展中大国不承担强制性减排义务,发达国家的减排措施无论如何不可能把温室气体的排放减少到《公约》可以容许的水平之下,因而是不正义的。另外,有些发达国家受气候变化影响很小(如美国、加拿大),甚至会从全球变暖中受益(如俄罗斯),自己没有损失却要承担主要责任,这对它们而言有失公平。更何况,为了未来可能发生的损失而现在就付出巨大的代价,也不甚合理。
  由于发达国家与发展中国家在强制减排义务的分配以及资金、技术的提供等方面存在巨大分歧,“巴厘路线图”并未按预期于2009年完成。经过艰苦谈判,各方最终于2012年12月在多哈会议上完成了“巴厘路线图”的谈判。这是发展中国家能够争取到的最好的成果。第二承诺期于2013年1月1日开始到2020年12月31日结束,共有包括欧盟及其成员国、挪威、澳大利亚等38个发达国家参与,而排放大国美国、日本、加拿大、新西兰、俄罗斯等国拒绝参加。
  (三)德班平台谈判各方对于气候正义的不同解读
  2011年《公约》第17次缔约方会议在德班举行,会议决定在《公约》下设立德班平台,目的是围绕减缓、适应、资金、技术转让、能力建设、透明度等内容确定适用于所有缔约方的议定书或其他具有法律约束力的法律文件,并于2020年后生效执行。因此,德班平台应该于2014年底的利马会议上审议谈判案文的要点,并应于2015年5月前提供谈判案文。参加德班平台气候谈判的阵营可以概括为“两方三集团”:“两方”是指南北两方(发达国家与发展中国家),“三集团”包括欧盟、伞形国家集团以及“77国集团+中国”三个利益集团,谈判的焦点依然是减排义务的分配以及提供资金与技术支持的义务。
  欧盟作为《京都议定书》附件一的成员,支持并已经参与《京都议定书》第二承诺期。欧盟一直都充当着推动气候谈判的“榜样”和“旗手”的角色,致力于推进全球减排,并将之作为其内政外交的重点。欧盟希望达成一个全面、单一、严格的新减排协议,给美国施以强制减排义务,并为包括“基础四国”在内的所有的新兴经济体设定一个减排峰值。欧盟提出在减排责任分配上应更加平等,所有主要的经济体(包括中国、印度)都应尽最大努力减排,并将此作为欧盟提高减排承诺的前提条件。[11]但事实上,在哥本哈根会议后,欧盟应对气候变化的政治意愿大大降低,更为注重《公约》机制外现实主义外交手段的利用以及已有承诺的落实,[12]因此,在德班平台谈判中,它在很大程度上默认了美国立场。
  伞形国家集团主要包括美国、日本、澳大利亚、加拿大、俄罗斯等发达国家,其成员大多为能源大国或排放大国,是德班平台气候谈判重要的利益集团。伞形国家集团相较于欧盟,在承担量化减排义务上比较消极,除澳大利亚以外,该集团其他国家均拒绝承担《京都议定书》第二承诺期下的量化减排义务。伞形国家集团在要求发展中大国承担强制性量化减排义务、接受国际评审方面与欧盟立场相同,美国甚至把中国接受同样的减排义务作为自己加入2020年后减排协议的前提。伞形国家集团主张在2020年后建立“自主承诺+公开评议”式的、各国减排义务相同、单一聚焦减排的、松散的国际安排。[13]
  “77国集团+中国”作为发展中国家阵营,与欧盟和伞形国家集团形成三足鼎立之势。在大多数情况下,“77国集团+中国”在重大原则问题上保持相同立场,坚持“共同但有区别责任”原则的基石地位,并且在发达国家有义务向发展中国家提供资金和技术援助以帮助发展中国家进行能力建设方面存在广泛共识。但是“77国集团+中国”近年来也呈现出比较明显的分化趋势,小岛屿国家联盟、“基础四国”、立场相近的发展中国家[14]、非洲国家联盟、最不发达国家、美洲玻利瓦尔联盟等多个小利益集团,“搭便车”的现象经常出现,分歧逐渐增加,形成共同立场的难度越来越大。[15]这里值得一提的是,小岛购国家联盟最不发达国家都承认“共同但有区别责任”原则的基石地位,但它们认为中国这样的发展中排放大国不能据此不承担量化减排义务,在这个方面,它们的立场与欧盟和伞形国家集团一致,从而影响了广大发展中国家形成合力与发达国家进行博弈的效果。
  (四)中国的气候正义观
  作为最大的发展中国家与最大的温室气体排放国,中国在应对气候变化问题上面临巨大压力,经常被指责为“公平的破坏者”、“搅局者”、“搭便车的人”、“气候谈判的不和谐音符”,等等。为打破气候谈判的僵局,厘清气候正义理论分歧,为中国参与全球气候治理的立场提供正当性与合法性支持,我们有必要阐释中国的气候正义观。
  大气允许的排放空间是有限的,而发达国家在其工业化的过程中,过度地使用排放空间,侵占了其他国家正当的排放权利。《公约》体现了气候变化的强制性和不公平性,并提出发达国家应该带头防止气候变化及其带来的不利影响。分配正义的实质就是如何在发达国家与发展中国家之间分配排放额,限制发达国家的排放;而发展中国家则寻求把环境与发展之间有机联系作为建立平等正义的国际气候秩序的基础,并有权在可预见的未来适当增加排放量。气候变化语境下的矫正正义,就是指发达国家要对自己在历史上的排放行为给今天的发展中国家所造成的损害承担责任。作为“最少受惠者”的发展中国家在气候利益与责任的分配过程中被不公平地对待,因此应通过“分配”(分配正义)和“补偿”(矫正正义)的方式实现利益与责任的公平配置。
  “共同但有区别责任”原则是气候正义的实践原则。环境问题的公共属性及国际社会所共同面临的气候问题的严峻性决定了责任的“共同性”,要求国际社会所有行为体都应采取行动共同应对;然而,“有区别”的责任才是这一原则的核心之所在:它体现了实质上的正义,强调“共同的”责任不是指平均责任,而是出于历史责任的考量,发达国家承担更多的、主要的责任。[16]“共同但有区别责任”原则不同于“给发展中国家的优惠待遇”——虽然它们在形式上都表现为发达国家给发展中国家在应对气候变化问题上提供援助:前者建立在气候正义基础上,属于环境法领域的原则规范,有明确的权利义务范围,发达国家给发展中国家提供援助大多基于条约中的明确规定或出于法律上的义务感;然而后者的内在动因主要是出于“道义”、“国家形象”和“国际战略”等发面考虑,[17]往往不具有固定的形式。
  缺少发展中国家参与的国际减排协议是没有意义的,《京都议定书》由此而生。它较好地平衡了环境保护与发展之间的关系,明确了发达国家义务,使《公约》为发达国家设定的义务真正具有强制性,总体符合发展中国家的利益诉求,其核心内容应在德班平台气候谈判中得以延续并具体化。
  二、气候正义视域下中国在德班平台气候谈判中的立场
  可以说,《京都议定书》就是达成一个全面减排协议所面临的困难的一个示例,究其根由,是“在减排义务和发展权利之间的选择何种更符合公平和正义、更具有可操作性和可行性的问题”。[18]面对2015年前在德班平台上达成“适用于所有缔约方”的新减排协议的压力,中国应持何种立场参与谈判,引起各利益相关方的广泛关注。更重要的是,国际气候制度的“新生性”及国际气候治理发展趋势的“不确定性”为中国积极参与谈判,铸造中国烙印提供了良好的契机和平台。[19]
  (一)新减排协议的法律地位
  各谈判方已经达成一致,应该根据《公约》达成2020年后新减排协议。然而,这种共识是表面的,谈判各方对如何理解“根据《公约》”这一前置性问题存在根本分歧。这是由于谈判各方为打破僵局而在会议决议中使用了模糊性的表述,从而使各方可根据自身利益取向对协议的性质作出解释。
  以美国为代表的伞形国家集团虽然具体立场存在一定的分歧,但它们大都希望可以另起炉灶,绕过《公约》“共同但有区别责任”原则,制定一份“根据《公约》”达成的、“适用于所有缔约方”的全新协议。这些国家的代表认为,“根据《公约》”可以解释为《公约》的基本原则继续适用,但由于各国的排放量和经济发展水平已经发生了引人注目的变化,在1992年可能发挥积极作用的基本原则在今天已经明显“不合理”和“不可行”;分别对发达国家与发展中国家施以不同的义务不会得到来自伞形国家集团的支持,因此需要根据实际情况重新解释《公约》的基本原则,特别是“共同但有区别责任”原则;“适用于所有缔约方”意味着所有缔约方应承担同样的减排义务。[20]欧盟和77国集团则认为这一新减排协议依然处于《公约》框架之下,是《公约》的组成部分,受《公约》基本原则的指导,特别是“共同但有区别责任”原则。但两个集团的区别在于,欧盟认为中国、印度这样的排放大国不同于一般发展中国家,它们依据“共同但有区别责任”原则而不承担减排义务是不可接受的。
  就中国而言,德班平台只是为了更加全面、有效地履行《公约》以及加强其框架下的多边机制,它绝不是创设一个新的公约,也不是对《公约》本身及其基本原则、条款以及附件的重新谈判、重新建构、重新阐释。德班平台需在《公约》框架下运作,因此也受其原则和具体条款的规制,尤其是平等原则、“共同但有区别责任”原则和各自能力原则。《公约》附件关于发达国家与发展中国家的划分应在2020年后的新协议中继续适用。[21]“适用于所有缔约方”并不意味着所有缔约方承担同样的责任,而是应当根据《公约》承担“有区别”的责任,“普遍性不等于同一性”。[22]正如《公约》也“适用于所有缔约方”一样,德班平台上的新协议也应该以对不同缔约方施以不同义务的方式“适用于所有缔约方”。
  (二)“共同但有区别责任”原则依然是新减排协议的基石
  我们时代的两个最大问题——战胜发展中世界的贫困和抗击气候变化,是紧紧地联系在一起的。应对一个问题的失败将损害应对另一个问题的努力。但以压制经济增长和发展的方式来应对气候变化,将破坏至关重要的发达国家和发展中国家的合作,这种破坏可能是致命的。[23]“共同但有区别责任”原则完美地平衡

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