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【期刊名称】 《国际法学论丛》
区域贸易协定的兴起及其与WTO的关系
【作者】 杨旭【作者单位】 中国政法大学国际法专业{博士研究生}
【分类】 国际商法【期刊年份】 2011年
【期号】 1(第7卷)【页码】 426
【全文】法宝引证码CLI.A.1223144    
  
  二十世纪末期以来,以区域贸易协定(RTA)为代表的区域合作逐渐兴盛,学界称之为“新区域主义”,从而区别于上世纪五六十年代的“旧区域主义”。两者的重要区别之一就是在目的上经济因素的增加和政治因素的减少。这一轮区域合作的兴起无疑对以WTO为主要代表的多边贸易体制带来了不可回避的影响。因此,对于两者的关系也形成了很多观点,归纳起来主要有两种态度:其一,认为区域合作变相地形成了新的壁垒,是全球化和多边合作的阻碍和倒退;其二,认为区域合作是全球化的有益补充,可以促进多边体制的进一步发展和完善。对此,Bhagwati教授提出了著名的垫脚石(building block)还是绊脚石(stumbling block)的论述。不论理论争议如何,区域合作和多边合作都在沿着自己的道路向前发展,两者的未来究竟走向何方还是一个未知数。而绝大多数国家在这个经济政策和规则日益复杂的时代,都自觉不自觉的参加到了两种“主义”的博弈之中。本文试图对RTA与WTO的关系进行理论和制度层面的分析,通过这种相对具象的研究为更加宏观的研究提供一些参考。
  一、区域贸易协定和WTO的发展现状
  1.区域贸易协定
  通常认为,区域贸易协定是一种具有法律效力、贸易自由化程度较高的区域经济合作形式,其核心是通过取消成员之间的贸易壁垒,创造更多的贸易机会,促进商品、服务、资本、技术和人员的自由流动,实现区内经济的共同发展。[1]广义上,区域贸易协定包括优惠贸易安排、自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济同盟和完全经济一体化等多种形式。[2]数种形式在成员之间贸易自由化安排和程度上彼此区别,但更高自由度并不一定以较低程度的贸易自由安排为必经程序,在实践中各种形式都有存在。
  当前,区域贸易协定的发展主要呈现出如下特点:首先,协定的数量迅速增多。根据WTO区域贸易协定委员会的统计,截至2006年10月,已经向WTO通报的区域贸易协定为366个。而到2007年7月,通知的数量约为380个,其中生效的有205个。预计到2010年,实施的RTA将会接近400个。[3]与之相关,也是数量迅速增加的必然条件的是区域贸易协定谈判速度的增快。一个典型的例子是2001年缔结的美国与约旦贸易协定,其谈判时间总共不到5个月。其次,协定成员数量的增加。尽管每天都有新的协定在酝酿或者谈判,一些重要或者说“老牌”的区域贸易协定仍然显示了勃勃的生机。最明显的例子莫过于欧盟。该组织(包括其前身)在初创期只有6个成员国,随着合作的不断深入,成员国也不断扩张,截至2009年1月已经达到27个。由于协定绝对数量的不断增加和协定成员的不断扩张,促使当今的世界贸易格局呈现出一派纵横交错的局面。可以说已经几乎没有不参加一项以上贸易协定的国家或地区。而各国和地区在这种格局下往往具有多重身份,不仅是多变贸易体系的成员,也是区域贸易协定的成员,甚至是多个区域贸易协定的成员。因此,不论是贸易规则的实施,还是贸易利益的分配都变得日益复杂。尽管如此,发展的脚步从未停止,可以说这也从某种程度上反映了各国对区域贸易协是的实际需要。再次,协定所涉及的内容不断扩张。从单纯的关税,到非传统贸易壁垒,甚至发展到气候、环保、人权以及反恐等领域。实际上,这并不能从字面上理解为政治因素的加入。应当看到,这些或新或旧的领域本身和世界贸易体系正在发生日益紧密的联系,也日益受到世界各国的关注。它们在区域贸易合作中的涌现是世界贸易发展的结果,也是“新区域主义”时代性的体现。最后,协定不再局限于地理上“区域性”,甚至越过了传统经济地理的“区域性”。以往的区域贸易协定成员往往是地理邻近的国家,这也是“区域性”的重要体现。从20世纪80年代以来,以欧盟、北美自由贸易区和亚太经合组织为首的区域合作组织的建立和发展推动了欧洲、北美和亚太地区三大经济圈的发展,在非洲、南美和拉美等其他地域的区域合作也呈现了积极的发展态势。现在,跨地区间的区域贸易协定逐渐增多,与前者形成了既纵横交错又并行不悖的状态。以亚太经合组织为例,其成员已经发展到亚洲、北美洲、南美洲和大洋洲。而不同地区的国家之间,或者区域集团与非成员国之间的跨区域合作也不断增多,例如美国与新加坡、欧盟与南非,墨西哥与日本等都订立了区域贸易协定。可以说,区域贸易协定中的地理因素已经逐步淡化,而更多的体现为“诸边”从而区别于以WTO为代表的“多边”贸易体系。
  2. WTO及其所代表的多边贸易体系
  反观以WTO为代表的“多边”贸易体系,其发展却并非一帆风顺。早在上世纪初,在应对席卷整个西方的经济危机和战后重建的推动下,美欧等国开始反思贸易保护主义的危害,寻求广泛合作构建新的国际经济体系,通过削减高关税和消除各种歧视性贸易政策促进世界贸易,从而带动整个世界经济的复苏和发展。国际贸易组织(ITO)的建立被提上了议事日程,并形成了《哈瓦那宪章》草案。野心勃勃的《哈瓦那宪章》内容过于庞杂,短期内难以在数量众多的国家中间形成完全的共识。(实际上,因为种种原因,ITO最后并未能如愿成立。)各国遂退而求其次,将关税减让的谈判成果和宪章中的贸易政策部分合并为《关税与贸易总协定》(GATT),经8国签署《临时适用协定书》后于1948年1月1日起开始临时适用。至此,一个临时适用的法律文本及其所产生的非正式的国际组织开始引领世界范围的多边贸易合作。GATT前后共主持了8个回合的谈判,在关税减让和消除贸易壁垒等领域产生很好的效果,而其最为显著的成果则是在乌拉圭回合后正式成立了世界贸易组织(WTO )可以说,在WTO成立之前的数十年是多边贸易合作对抗陈腐的贸易保护主义不断取得胜利的时期,是其逐渐获得认同、发展思路日益清晰的时期,也是一个与全球化互为表里、野心勃勃的扩张期。
  WTO以“提高生活水平、保证充分就业、保证实际收入和有效需求的大幅稳定增长以及扩大货物和服务的生产和贸易为目的”[4],以组织自由贸易谈判、制定贸易规则和解决贸易争端为主要职能,形成了一整套世界贸易体系和规则,不仅克服了GATT的不足,还通过一揽子协议的形式扩大了内容范围,并且将过去在国际贸易规则中存在的一些不合理的现象消除掉了。由此,对世界贸易和经济的发展起到了极大的促进作用,逐渐成为世界上最大的国际组织之一。但是,在成立十多年以后,WTO也暴露出一些问题,为人所诟病。这其中既有机制上的各种具体问题,也有发展方向上的问题,还有不少未曾预料到的新问题。正如有学者在其成立十周年之际所作的评论:“ WTO成立以来的十年是成就斐然的十年,也是历经坎坷的十年。一方面,组织机构的健全和完善使WTO的运作更为成熟有序;贸易谈判、贸易政策评审和争端解决三大基本功能的发挥使WTO的权威性得以巩固和维护;而成员的增加和议题的拓展更让WTO具有了空前的代表性和广泛性。另一方面,面临反全球化浪潮的迭起和贸易保护主义的抬头,面临成员间错综复杂的利益冲突,面临区域贸易蓬勃发展的冲击,WTO在推进贸易谈判方面举步维艰,多边贸易体制又处在关键的十字路口。迂回曲折、蹒跚前行—这是笔者对未来WTO运作和多边贸易谈判进展特征的基本判断。”[5]而区域贸易协定不仅是WTO的发展进入徘徊期后各国所采取的替代性选择,实际上也已经成为了影响WTO发展的重要因素,一个既是现象又是原因的不可回避的问题。
  二、区域贸易协定对WTO带来的影响和挑战
  区域贸易协定对WTO带来的影响和挑战主要体现在两个方面,一是对WTO既有原则和制度的影响,主要包括最惠国待遇原则和原产地规则;二是对WTO多边贸易谈判的影响。
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  1.区域贸易协定对WTO既有原则和制度的影响
  (1)最惠国待遇原则
  众所周知,最惠国待遇原则是国际经济交往的基本原则之一,也是WTO的基本原则。在WTO中,它不仅是一项抽象的原则,而且有着明确的内容。GATT1994的第1条就首先规定了“普遍最惠国待遇”,明确指出“……任何缔约方给予来自或运往任何其他国家任何产品的利益、优惠、特权或豁免应立即无条件的给予来自或运往所有其他缔约方领土的同类产品。”其适用范围包括“进口或出口、有关进口或出口获取对进口或出口产品的国际支付转移所征收的关税和费用方面,在征收此类关税和费用的方法方面,在有关进口和出口的全部规章手续方面”和“第3条第2款和第4款所指的所有事项方面”,即“直接或间接征收的任何种类的国内税或其他国内费用”和“国内销售、标价出售、购买、运输、分销或适用的所有法律、法规和规定”以及运输费用。[6]除了在第1条中的明确规定,最惠国待遇原则在GATT其他条款中也有体现,如第9条关于原产地标记和第13条关于非歧视的实施数量限制,值得一提的是,后者采用了反向的表达方式。GATT中所体现的最惠国待遇原则主要是针对货物贸易领域,其本质是“要求一成员给予另一国家(包括GATT成员和非成员)在进出口货物方面的好处应该相应地给予所有其他成员类似的进出口货物,不得在贸易伙伴之间造成对进出口货物的歧视待遇”[7],从而保证公开、公正的贸易秩序和环境。这一思想到了WTO时期也扩展到了服务贸易、知识产权和投资等各个领域。
  可以说,最惠国待遇原则是一项服务于WTO基本目的,并贯穿其始终的原则。因此,它也呈现出一些与之相关的特点。首先,是多边性,也就是涉及的国家数量众多。传统的最惠国待遇往往是各个国家之间相互给予,第三方无权享有。由于这种“排他性”,它甚至一度成为各国用以实现经济或政治目标的手段。这显然是不利于世界贸易发展的。而在WTO成立以后,由于其维持的正是一个全球化背景下的多边贸易体系,它所推行的最惠国待遇原则成为无条件的给予所有成员,使原本的双边互惠变成多边的、普遍的互惠,仿佛一夜间拆掉了无数阻挡贸易自由的无形墙壁,为建立开放、有序的国际贸易秩序提供了可能。其次,是制度化。正如上文所述,WTO中的最惠国待遇原则不是一句空谈的口号,它有着具体的实施内容。以货物贸易为例,各国以谈判共同达成的关税减让表为依据,不论是货物的分类还是优惠幅度都有着共同认可的客观标准,使其具有了现实的可操作性。同时,WTO还通过相应的机制对这项原则的执行予以监督,保障其实施。这对促进世界范围内自由贸易所起到的积极意义是巨大而不容忽视的。
  但是,区域贸易协定的兴起对WTO所倡导的普遍最惠国待遇产生了很大冲击。这首先是因为各区域贸易协定分别为其成员创造的独立于多边贸易体系之外的“额外”优惠。这种优惠为协定的成员方带来利益,或者形成一种区域或“小集团”利益,但本质上却是对WTO最惠国待遇原则的侵蚀。因为它要求区内成员间相互给予更多的贸易优惠,这就将本来属于区外成员的贸易机会通过协定的方式合法地转移到区内,[8]对各国原本可期待的贸易机会造成了不公平的转移。值得指出的是,WTO所倡导的普遍最惠国待遇是无条件由所有国家享有的,而区域贸易协定则显然不是“无条件的”,最基本的条件就是必须是协定成员。这就必然把众多未参加协定的国家排除在外。其结果就是,区域协定的成员既可以享有各国共同的优惠,还能创制并享有一些独有的优惠,而其他未参加的国家则只能享有各国共同提供和享有的优惠,而不能分享那些协定成员独特的优惠,无形中成为提供与获取不平衡的受害者。所以,区域贸易协定实际上是创造了新的壁垒,它不仅影响了WTO所倡导的最惠国待遇原则本身,也侵害了非协定国家的利益,是不公平的。长此以往,对世界贸易的发展是有害的。而各国为了弥补这种利益的损失和不平衡,又必然发展一些别的区域协定来互相抗衡。正如Baldwin教授所提出的多米诺效应理论,即受一个RTA的带动,最终会形成一个又一个的RTA。[9]这就形成了一个恶性循环。
  (2)原产地规则
  原产地规则是一个国家或地区为确定进出口商品的原产国和地区而制定的法律法规、行政命令和行政措施。通过实行原产地规则,可以针对来(产)自不同国家的货物分别给予不同待遇。[10]作为各国管理本国对外贸易的重要非关税措施之一,原产地规则由来已久,它可以通过发布原产地证书或者加贴原产地标志便利政府管理,尤其是在贸易统计、政府采购和调整产品结构等领域。同时,明确的原产地标志也有利于消费者权益和著名品牌的保护。但是,原产地规则还有一个十分重要的作用,就是满足区域贸易协定的要求。正如我们所知,区域贸易协定为了保护“小集团”的利益,就必然对贸易对象的来源进行控制。这时候,商品的原产地就成为一个重要的控制标准。但是,随着现代工业的发展,商品的生产加工过程很难完全保证全部因素都源于同一地区。各国对原产地的认定也相应制定了不同的标准,甚至针对不同产品、不同贸易伙伴也有不同标准,如迷宫一样让人望而却步。显然,这又成为了世界贸易的一道无形障碍。为了获取原产地证书,有些产品不得不根据出口地的不同而准备多份不同的说明,不仅增加了贸易成本,也降低了效率。
  正是为了协调和统一各国的标准,避免原产地规则成为各国政府成为实现贸易目标的无形工具,对贸易产生限制和扭曲作用,WTO在认可原产地规则存在的必要性的基础上,作出了很大努力。《原产地规则协定》作为乌拉圭回合一揽子协定的组成部分获得通过。《协定》指出:“认识到明确和可预测的原产地规则及其实施可便利国际贸易的流动;期望保证原产地规则本身不对贸易造成不必要的障碍;认识到易使与原产地规则有关的法律、法规和做法具有透明度;期望保证原产地规则以公正、透明、可预测、一致和中性的方式制定和实施;……;期望协调和澄清原产地规则;特此协议如下”。[11]而其适用范围则“应包括用于非优惠商业政策工具的所有原产地规则”,并以举例的方式将最惠国待遇、反倾销和反补贴税、保障措施、原产地标记要求和歧视性数量限制或关税配额等列入其中。同时,该《协定》还规定了相关纪律。第一,应平等实施的原产地规则;第二,确定原产地的标准应为货物完全获得的国家,或如果该货物的生产涉及一个以上国家,则为进行最后实质性改变的国家;第三,适用于进出口货物的原产地规则不得严于用于确定一货物是否属国产货物的原产地规则,且不得在其他成员之间造成歧视,无论有关货物生产者的从属关系如何;第四,应以一致、统一、公平和合理的方式进行管理;第五,与之有关的普遍适用的法律、法规、司法判决和行政裁决应予以公布(涉及机密信息的除外),第六,修改或更新不得追溯适用。[12]
  应该说,《协定》为原产地规则构建了一个相当合理的制度,并且申明了相关原则。但是,其适用范围仅限于“非优惠”的情形。而区域贸易协定中的安排则属于“优惠”的情形,逃脱了《协定》的管辖。应该说,整个WTO为代表的多边贸易体系对区域合作是比较宽容的,为其生存发展留下了一定的空间。在原产地规则这一问题上也是如此。但是,区域贸易协定的激增却让问题发生了变化。原本只是少数的例外,逐渐呈现汹涌之势,已经对WTO多边贸易体系消除非关税壁垒的努力起到了一定程度的抵消作用。区域贸易协定鼓励成员间的内部贸易,其优惠的原产地规则就“理所当然”地充当了排斥非成员,尤其是竞争者产品的工具,正好与《协定》所倡导的“不得用作直接或间接的贸易目标的工具”相悖。这种无法普遍享有的,具有“排他性”的原产地规则,不仅限制了非成员参与贸易的正常权利,还会对贸易产生扭曲。因为尽管有有种种优惠,非成员国产品的成本很可能仍然低于成员国的产品。但是通过不必要或者过分严格的原产地要求,成员国可能就只能选择更加昂贵的另一成员国的产品,这显然是不合理的,而且还会造成大量的无效贸易。
  (3)其他影响
  除了上述两项,区域贸易协定在争端解决、反倾销反补贴等其他领域也对WTO形成了挑战。以争端解决为例,这种挑战是两个方面的。首先是区域贸易协定,尤其是大型的区域合作性组织往往规定了自己的争端解决制度,在成员内部适用。由于范围小、成员少等原因往往比WTO之下的争端解决程序,即DSU更加便捷,至少在字面上是如此。在2008年的WTO论坛上,就有学者将NAFTA,CAFTA和其他美国签订的区域贸易协定还有欧盟一智利,欧盟一墨西哥等协定中的争端解决程序中的相似程序进行了比较,结论是这些程序中预期的时间框架都比DSU中的短,尽管实际操作的结果可能未必如此。也有学者提出,从另一个角度看,各种区域协定中的预计的合理时间框架比WTO短,但是否在所有情形下较短的时间都更有利于寻求争端的合理解决呢?无论如何,由DSU所开创的具有强制报复性的争端解决制度还是遇到了一个强有力的对手。区域贸易协定中的争端解决措施显然可以学习DSU的长处,而DSU却难以具有区域贸易下的种种便利。其次,区域贸易协定的内部规定造成的贸易纠纷往往诉诸于多边争议解决机构,不仅增加了后者的工作量,也在管辖权等方面提出了新的课题。根据WTO在2007年发布的《RTAs内贸易救济条款》报告,区内贸易救济措施的灵活性和选择性可能导致更多的歧视。它一方面减少了对自贸区成员国的贸易救济措施,另一方面增加了对非成员国采取贸易救济的行为。这就容易导致贸易救济的责任向区域外的成员方“转嫁”或“溢出”的效应,冲突几乎是无可避免的。[13]其结果就是,涉及区域贸易协定的内部安排的各种纠纷频频诉诸于WTO 。
  2.区域贸易协定对WTO多边贸易谈判的影响
  正如我们所知,组织多边贸易谈判,通过谈判不断削减各种贸易壁垒,促进自由贸易是WTO的重要职能之一。而区域贸易协定的大量涌现无疑对此造成了影响。首先,由于区域贸易协定的成员国数量相对较少,并且往往彼此间存在着更紧密的利益需求,不论是发达国家+发展中国家,还是发展中国家集团的模式,都更加容易就某些具体问题达成一致。其次,作为多边贸易体系的例外,区域贸易协定可

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