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【期刊名称】 《法律适用》
当代司法国情条件下的高级法院功能研究
【作者】 项坤【作者单位】 河南省高级人民法院
【分类】 法院【期刊年份】 2012年
【期号】 9【页码】 20
【全文】法宝引证码CLI.A.1185798    
  一、引言
  关于法院功能的定位与研究,学界通常以司法权和司法规律的角度切入,将其归纳为纠纷解决、规则之治、权力制约和公共政策创制等几个方面。但在我国的特殊国情条件下,法院并不只是纯粹法治意义上的法院,除了发挥传统的法治功能外,法院还拥有极具中国特色的政治功能。因此,对法院功能的研究不能仅从法治的角度出发,而应当结合具体的司法国情进行多维度的观察。
  所谓司法国情,意指一国的政治、经济、社会等各维度的基本情况在司法领域的具体反映,它是司法机关推进改革、进行自我完善的重要现实依据。就政治层面而言,中国共产党是我国唯一的执政党,党领导下的人民代表大会制度是我国司法体制建构的基础。我国的法院系统设置属于一元制,纵向上全国法院从中央到地方共分四级,横向上法院设立按照行政区域进行,法院的地方性十分明显。就经济发展而言,社会主义市场经济体制得以确立,经济纠纷的增加使人们开始对司法救济寻求认同,法院被推到了纠纷解决的最前沿。就社会环境而言,改革开放带来的经济转轨促进了社会的转型,我国也随之进入了社会矛盾多发期,维护社会稳定与和谐被放到越来越突出的位置,秩序理念的彰显对法院功能的演变产生了巨大的影响。
  二、高级法院的基本功能——一种微观视角的解读
  从宏观角度来看,在当前我国的司法体制框架内,法院的基本功能是多元的,既要审理具体案件达致纠纷解决,又要通过法律适用实现规则之治,同时还要作为政治结构的一部分进行社会治理。具体到高级法院而言,作为我国法院体系承上启下的一环,它既是最高法院的下级法院,同时也是本辖区内的最高审判组织;相应地,其功能亦具有低层级法院和最高法院的双重特征——它既拥有与下级法院相同的基本功能,同时与最高法院类似的审判监督指导与公共政策创制功能。
  (一)纠纷解决——审理各类争讼案件
  法院是无可争议的纠纷裁判中心,其中心任务始终是审理案件。高级法院处在我国法院审级的中间环节,可以直接受理一审案件,但出于有效利用司法资源的考虑,我国对高级法院受理的一审案件作出了较为严格的限定,高级法院的司法资源更多地用在了二审和再审程序上。我国实行的是两审终审制,与下级法院相比,高级法院拥有更大的更广泛的、影响当事人实质权利义务的终极性权力。特别是在《民事诉讼法》修改后,再审案件的管辖上提一级,再审案件的立案准入也存在放松趋势,大量的再审案件涌入了高级法院,使其再审审查压力不断增大,终审功能也得到前所未有地增强。
  (一)向上负责——贯彻最高法院各项政策
  最高法院是我国的最高审判机关,它不仅仅是一般意义上的法院,更是一种政治机构,具有公共政策创制功能。最高法院发布司法政策时,一般都发至各地高级法院。高级法院接到最高法院政策文件后,或以文件的形式转发至本辖区内的下级法院,或依据本辖区内具体情况制定相关实施细则。可以说,高级法院充当了最高法院“政策助手”的角色,在政策上传下达的渠道中发挥着承上启下的作用。如果把我国的法院系统视为一座金字塔的话,高级法院既要向上对处在塔尖的最高法院制定的政策作出回应,将政策予以贯彻落实,又要向下对处在塔基的下级法院进行监督,督促其将政策执行到实处。这种传递方式保证了我国司法政策的上下统一,对于我国法院系统整体的有效运转而言,高级法院的作用和地位是不可替代的。
  (三)对下监督——全面指导下级法院工作
  高级法院不仅仅是一个审判法院,更是一个监督法院,其对下级法院的监督主要包括审判业务监督和司法行政监督两个方面。在审判业务上对下级法院进行监督指导,主要通过指定管辖、审理二审和再审案件、召开审判业务会议、组织法官培训等方式进行。司法行政管理主要涉及对人的管理、对财、物的管理及后勤保障以及外部事务协调,与审判业务指导相比,高级法院对下级法院的司法行政指导更为庞杂。如果说审判业务指导尚有法定程序予以规范而具有相对较强的审级色彩的话,司法行政指导则更强地表现出了一种行政化的领导色彩。可以说,现实中高级法院对下级法院的监督指导是全方位的,在一定程度上突破了上下级法院的独立性。
  (四)社会治理协助地方党委政府
  意识形态与政治体制决定了理想中“一府两院”的宪政架构在我国不能成立,高级法院不可能独立于地方党委,更不可能独立于地方政府。从我国政治制度的设置来看,司法作为政治制度的重要组成部分,其必然在制度设计之初就己经包含了制度设计者的理念与政治需求,或者说,从服务于制度设计者社会治理目标的角度看,司法本身是带有“工具”色彩的。实践中,“司法工具论”在一定程度上影响着党领导司法原则的贯彻,也影响着地方党政领导的思维方式,高级法院的人事、财政等事项对地方的依赖性增强,其工作在宏观上也被定位于服务地方党委政府。近年来,随着司法价值理念向强调和谐、稳定和秩序的转变,高级法院作为高层级的法院,其为经济发展和民生保障提供法治服务和保障的功能愈加凸显。
  三、高级法院的功能扩张——一种多维度的考察
  司法国情是一套动态的系统,法院的角色与功能也不是一成不变的,而是随着司法需求的变化而变化。从理论上讲,高级法院如果充分履行上述基本职能,就完成了法律赋予的使命;但在现实的司法运作中,法院的基础功能和延伸功能没有得到很好地规范,意识形态与政策对司法进程的影响越来越大,法院系统自上而下的家族性越来越明显,高级法院也就不可避免地出现了功能扩张。
  (一)在审判指导中解释法律
  从法理上讲,最高法院是无可争辩的司法解释主体,包括高级法院在内的其他法院均无司法解释权。但是,我国法律的地方性又十分明显,国家法与地方法在某些方面存在着冲突,特别是在行政法领域,地方法院审判更多依据的是地方性法规。在实践层面,各种新型诉讼不断出现,一些基层法院特别是偏远地区的法院在适用法律上存在困难,案件审理质量普遍不高。于是,这种现实背景催生了高级法院的法律解释行为,司法解释体制由法定的一级制表现为现实的多级制——高级法院通常会就个案或某一类案件的审理提出指导性意见,对于下级法院而言,高级法院的意见事实上发挥着司法解释的作用。最高法院对高级法院的法律解释行为态度是暧昧的,虽然20世纪90年代最高法院曾专门下发文件要求清理地方司法文件,但并未停下各地高级法院发布各种审判指导意见的脚步。高级法院答复请示案件、出台司法文件已经成为工作中的一种常态,这些指导意见在本辖区内成为法官审判的重要依据,确实对于降低下级法院适用法律的盲目性、提高案件审理质量起到了重要作甩,避免了同案不同判现象,促进了辖区内的法律统一适用。
  (二)在本辖区发布参考性案例
  高级法院发布案例的做法,是对最高法院案例指导制度的效仿。最高法院定期发布指导案例,在全国范围内具有普遍的审判指导意义,具有“具体应用法律解释”的法律效力,有利于填补法律法规和司法解释的空白。目前的高级法院发布案例,大多在名称上称之为参考性案例,以示有别于最髙法院统一发布的案例,其在效力上也未强制下级法院在审判类似案件时进行参照。事实上,高级法院承担着更为繁重的案件审理任务,接触着大量的司法判例。在三大诉讼领域,大量的案件都是由高级法院承担着终审和再审功能,特别是民事案件有限的三审制,增强了高级法院的司法确认权力。高级法院在本辖区内发挥着最高审判组织的功能,与下级法院有着更为密切的联系,对下级法院的指导和监督也更为直接,其对于本辖区内众多的案件具有事实上的司法最终确认权。{1}从这个意义上讲,高级法院可以而且应当成为指导性案例的发布主体,其所发布的指导性案例,在本辖区应当具有强制性的指导效力。
  (三)进行司法决策
  与西方国家不同的是,我国最高法院不仅发挥着案件终审的功能,还扮演者下级法院和法官的监护人角色——全国法官组成了一个家庭,最高法院则履行着“全国法官之家”的“家长”的角色。{2}在中国金字塔式的法院组织体系中,高级法院在其管辖区域内,行使着这个小家庭的“家长”管理功能,进而拥有了地区性的司法决策权。特别是随着司法改革的深入推进,最高法院自上而下推进改革的同时,地方法院也自发地在辖区内积极探索,各类创新性措施层出不穷。以河南省高院为例,该院将2010年确定为制度创新年,全省法院一共制定出台各项创新性制度1753项。再如,广东省高院粤高法〔2010〕114号文件公布的《关于在全省法院开展邀请人大代表参与“百案调解”活动的工作方案》,尤其强调了一把手和党组的组织协调职责,辖区内下级法院不仅要按照要求开展活动,还要把活动的进展情况上报省高院联络办,由省高院进行考核通报,这就形成了对下级法院开展此项工作的有力规制。
  (四)以能动司法服务地方工作大局
  在社会转型时期,司法承担着调节权益、解决冲突,实现治理正当化的功能,能动司法、服务大局成为了法院工作的大趋势。能动司法强调司法的人民性与主动性,要求法院自觉把握经济社会发展全局的司法需求,自觉融入党和国家工作大局,积极主动地执行法律。最高法院院长王胜俊指出,能动司法是新形势下人民法院服务经济社会发展大局的必然选择;副院长江必新强调,坚持能动司法是我国司法的社会主义性质和我国所处的特殊历史阶段所决定的,是时代对司法的新要求、人民对司法的新期待。可以说,能动司法、服务大局是当前我国司法国情的缩影,它凸显出中国语境中秩序作为法律首要价值的崇高地位,是党所提出的“和谐社会、保障民生”的政策导向作用使然。在秩序高于正义、稳定压倒一切的价值取向下,高级法院的工作越来越被强调要自觉站在党的工作全局和地方发展大局的高度统筹考虑,能动司法、服务大局成为各地法院保增长、保民生、保稳定的关键词语,于是,高级法院事实上成为了向党委、政府和社会积极输送法律服务的服务部门,传统意义上的被动的司法工作也越来越彰显出主动的色彩。
  四、高级法院的功能完善——一种实用主义的分析
  存在即是合理,我们有理由对当前中国高级法院的功能进行反思——既要认识到部分基本功能发挥仍然不足,也要对扩张功能加以合理引导,以使高级法院在矛盾化解和社会管理方面发挥其应有的作用,通过司法活动建构一种公平的、满足大多数群众利益的社会秩序,而这事实上也符合中国多年司法改革的基本目的。
  (一)完善高级法院的审级监督功能
  高级法院与最高法院同属于高层级法院,都要承担审判监督与统一法律适用的功能。与最高法院不同的是,高级法院的功能侧重于通过审级监督纠正错误裁判以实现规则之治,同时兼顾创制公共政策以实现司法指导。可以说,审级监督是高级法院的最主要职能,应当得到进一步强化——对当事人而言,它意味着纠纷得到更为公正的解决;对下级法院而言,它代表着上级法院的司法评判,对于统一法律规则适用、维护法律体系的完整具有重要作用。
  1.突出高级法院的提审功能。提审是我国法律赋予高级法院的重要审判监督职能,当前,高级法院提审功能的发

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