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【期刊名称】 《法律适用》
试论专门人民调解委员会的构建
【作者】 袭晓音付永雄【作者单位】 重庆市第一中级人民法院
【分类】 民事诉讼法【期刊年份】 2012年
【期号】 9【页码】 116
【全文】法宝引证码CLI.A.1185812    
  在当前多元纠纷解决机制并存的情形下,怎样强化人民调解制度、充分发挥人民调解的制度功能,使“东方经验”日臻完善,是当前社会急需解决的重大问题。本文拟从构建专门人民调解委员会并使之与基层自治人民调解委员会形成平行并存互补、范围略有差别、协调有机运行的人民调解纠纷解决体系的角度,作一粗浅探讨,以拋砖引玉。
  一、现有基层自治人民调解委员会作用发挥之不足
  (一)社会发展使人民调解存在的基础发生重大变化
  笔者认为,人民调解制度的特点和优势归因于其浓厚的民间色彩和家常气息。人民调解委员会始终只是群众性的组织,人民调解员也不是行政职务,其开展调解工作并非凭借某种权力或专业知识而是凭借自身在处理问题上的能力和人际关系的熟络。对于当事人而言,人民调解员并非基于其调解员的身份而当然地获得权威,他们的威望更多地来自于其在当地的名声、亲和力和说服力。而随着社会发展和城市化进程的推进,在现代化城市中,人们居住环境改变,人口流动频繁,人们的居住环境与工作环境相互分离,使人们日常生活的区域拓宽了,人们对居住周围环境的关注降低了,即使是一墙之隔的邻居也常常是形同路人,正应了“鸡犬之声相闻,老死不相往来”的情景。从而使传统的人民调解制度原来赖以发挥作用的熟人社会不复存在了。因此,基层自治的人民调解委员会很难再发挥其解纷功能。
  (二)现代型纠纷使人民调解员的能力问题日益凸显
  新中国成立至改革开放初期,由于处在计划经济时代,商品经济极不发达,导致民事法律关系极其简单,通常仅有单一的家事纠纷。我国的家事调解曾经建立了严密的体系。“家族调解”(由该居住地该姓氏中德高望重的长辈或亲友组织的调解),“人民调解”(居住地村民委员会或居民委员会的调解委员会),“单位调解”(通常由所在单位负责职工生活的相关部门进行)发挥了十分重要的作用,及时、有效地解决了众多家事纠纷。调解员依据情理(乡规民约、习惯习俗)、政策和法律,应对家事纠纷游刃有余。但是,随着改革开放的深入,社会的变革发展,纠纷呈现出多样化、复杂化的特点,劳动争议、环境纠纷、消费者权益纠纷、交通事故纠纷、医疗纠纷、物业管理纠纷、保险纠纷等新型纠纷层出不穷。而同时农村和城镇的机构组织发生了很大的变化。人们的家族意识逐渐淡化,家族调解逐渐退出历史的舞台,单位的功能由原来的“社会综合治理”(管工作、调家事、负责思想教育、协调社会治理等诸多功能)逐渐变为单一的工作场所,人们的法律意识日益增强导致单位调解名存实亡。在此背景之下,人民调解员仅凭其声望、情理(乡规民约)、政策和法律,已经不能有效处理复杂的新型纠纷了。
  (三)权威性缺失限制了人民调解委员会的功能发挥
  人民调解虽然是解决民事纠纷的重要方式,但因人民调解不具有司法性,不具有最终解决民事纠纷的性质,当事人达成的调解协议不具有执行力,是造成当前人民调解案件数量下降而同期法院受理民事案件数量上升的原因之一。在实际生活中,对人民调解工作权威性质质疑的另一个重要原因是人民调解员队伍不专业,相当一部分当事人认为人民调解就是“和稀泥”,不相信人民调解员能够明辨是非、定分止争。尤其是当前我国不少基层农村地区,不仅无专门的人民调解机构、且不少地区的调解人员多为一些“干部”挂职、兼职。随着社会发展,人们法律意识逐步增强,民事领域出现的诸多新情况、新问题,已远非以前仅凭干部身份做调解就能够予以解决。而且,在现代人们法律意识普遍提高的情况下,即使有了纠纷也不愿意来接受居民委员会、村民委员会中没有专业法律知识的调解员简单地说教和劝导。面对新时期民事纠纷的复杂性,人民调解的权威性面临了新的挑战。
  二、专门人民调解委员会的基本架构
  当前,构建专门人民调解委员会可以考虑下面三种模式。(一)社团组织或行业性人民调解委员会。加强人民调解组织的专业化和社会化,必须大力发展社团组织或行业性人民调解委员会,即借助社会组织、行业协会的力量来调处矛盾纠纷。随着市场经济的发展,社会民主自治意识不断提高,各类社会团体组织迅速发展。因此,因势利导,在条件成熟的社团组织成立人民调解委员会,以发挥社团组织熟悉行业情况、与成员联系紧密、具备专业知识背景等优势,加强特定类型民事纠纷的化解力度,使人民调解工作网络、工作领域得到进一步拓展。例如,以消费者协会为基础建立消费者权益纠纷人民调解委员会,以保险业协会为基础建立保险纠纷人民调解委员会,涉及未成年人、妇女、劳动等特定主体、特定行业的矛盾纠纷,可以充分发挥工、青、妇等组织的作用,建立以工、青、妇为基础的相关权益纠纷人民调解委员会。(二)专业性人民调解委员会。有关行政机关开展民事调解工作,是其行政职能的延伸,在中国早已存在,但一直缺乏制度的规范,如在公安部门进行的有关交通事故损害赔偿纠纷的调解,在卫生部门进行的医疗事故损害赔偿纠纷的调解等。但由于其效力问题未予确立,这些调解发挥的实际功效不大。笔者认为,以相关行政机关为基础,建立相关纠纷人民调解委员会,例如交通事故损害赔偿纠纷人民调解委员会、医疗损害赔偿纠纷人民调解委员会、物业管理纠纷人民调解委员会、农村土地承包纠纷人民调解委员会等,不仅可以发挥其专业优势,使其调解因具有依靠专家判断而获得纠纷当事人对其权威性的认可;而且行政机关在处理行政事务后直接由以其为基础组建的调解机构对民事纠纷加以调解,可以提高纠纷解决的效率,降低各方成本。但以行政机关为基础建立的相关民事纠纷人民调解委员会应有相对的独立性,不能因行政机关行使管理权利而限制和影响当事人民事权利的自由行使。(三)综合性的区域人民调解委员会。在行业性或专业性人民

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