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【期刊名称】 《现代法学》
政策与法律关系的几个问题
【英文标题】 Several Problems of the relations between policies and law
【作者】 李步云【分类】 法理学
【期刊年份】 1984年【期号】 3
【页码】 3
【全文】法宝引证码CLI.A.125031    
  在社会主义制度下,国家法律同共产党政策的关系,是一个十分重大的理论与实践问题。建国以来,我们在这个问题上,有着正反两方面的经验教训。党的十一届三中全会以来,经过思想理论上的拨乱反正和认真总结三十多年的实践经验,在政策与法律的关系问题上,我们得出了一些重要结论。
  结论之一:国家法律必须以党的政策为指导;但党的政策只是在原则上指导法律,而不能取代法律。
  共产党在社会主义国家中处于执政党的地位。坚持国家法律以党的政策为指导,这是保证我国法律符合人民利益,不偏离社会主义轨道的根本条件,是保证党对国家实行政治领导的重要手段。因此,以党的政策指导我国法律的制定和实施,是我们坚定不移的一项原则。
  但是,党的政策只能是原则上指导法律,而不能取代法律。一方面这是由于法律同政策相比,具有自己的一些不同特性,它的作用是党的政策所绝对不能代替的。概括地说,法律具有国家意志的特性,具有强制执行的特性,具有行为规范的特性,具有相对稳定的特性。这些特性,把法律同党的政策区别开来;法律的重大社会功能,也是由法律的这些特性决定的。把党的政策相国家法律简单地等同起来,以为党的政策可以取代法律,就势必导致法律虚无主义,使国家的政治、经济、文化和社会生活各个领域都无法可依、无章可循;势必促使各级国家机关工作人员在工作中滋长主观随意性,不能严格按照客观规律办事;势必造成那种把领导人的话当作法律、国家的治理完全随领导人的看法的改变而改变的局面,使国家不能得到稳定的发展。
  结论之二:法律一旦形成后,在适用范围和时间上比党的政策更广泛和更稳定,并具有相对的独立性。
  在我国,法律同党的政策相比,它的适用范围更广泛。这有两方面的含义,首先,党的政策大致可以分为两部分:一部分是调整党组织自身的各种关系的政策。例如,关于党的组织建设的政策,关于党的思想建设的政策,关于执行党的纪律的政策,等等。这些政策只适用于党内,只对各级党组织和全体党员有约束力,对党外其他组织和个人就没有约束力。另一部分是党关于国家的政治、经济、军事、文化以及社会生活等各方面的政策,各级国家机关就应该接受,作为开展各项工作的指导原则,认真贯彻执行。只有这一部分政策才适用于全国。其次,即使是这后一部分政策,通过国家权力机关,可以成为国家政策,其中有的可以制定成为法律,但是这要经过法定的立法程序。而且,党的政策往往是比较原则的规定或号召。法律则不同,它具有严格的规范性。它明确地、具体地规定人们应做什么、能做什么、不能做什么。因此,它比政策更便于国家机关工作人员和广大公民严格遵守和切实执行,更便于国家机关、党的组织、社会团体和人民群众对其实行严格监督。这也决定了国家法律比党的政策适用范围更广。
  在我国,国家法律同党的政策相比,它在适用时间上更为稳定。这是因为:第一,并不是所有党的政策都要制定成法律,而只是那些被认为是比较成熟的政策和具有相当稳定性的政策才被制定成法律;第二,党的政策在制定成法律的过程中将日益完善,而更具有稳定性。因为国家法律一般是在总结贯彻党的政策的实践经验的基础上,更加集中了群众的智慧而制定出来的。因此,总的说来,国家法律同定型化为法律之前的政策相比,总是更为成熟。
  在我国,国家法律还具有相对的独立性。法律具有国家意志的特性。它是统治阶级意志的体现。在我国,社会主义的法律是无产阶级和广大人民的利益和意志的集中反映,而不是统治阶级中某个人、某个集团的意志的表现。在我国,国家的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会。党的主张和人民的意见只有经过全国人大和它的常委会通过和决定,才能成为法律,成为国家意志。法律一旦制定,也只有国家权力机关才能修改。这就是法律的相对独立性。
  结论之三:党要在宪法和法律的范围内活动。
  中国共产党十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确指出: “党的各级组织同其他社会组织一样,都必须在宪法和法律的范围内活动。”胡耀邦同志在党的十二大的报告中也强调,这是“一项极其重要的原则”,“从中央到基层,一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。”而且党的十二大还把这一原则庄严地写进了新的党章。这一原则是中国共产党总结了建国三十二年来正反两方面历史经验所得出的一个崭新的结论,也是我们党决心采取的一条十分重要的方针。坚持这一原则,对于正确处理党同国家的关系、党同法律的关系、政策同法律的关系,具有决定性意义。
  由于党中央采取了正确的方针,通过法学界的认真讨论,对于以上几个问题,人们的认识已经取得基本一致。但是,在政策与法律的相互关系上,有些问题大家的认识还不尽相同;有些问题只是刚刚提出,未作深入研究;有些问题则尚未提出,或没有引起人们重视。下面,我就其中的几个问题,谈谈个人的看法。
  一、当党的政策和国家法律发生矛盾时,是按党的政策办事,还是按国家法律办事?
  首先应当肯定,从全局和整体来说,党的政策同国家法律是完全一致和高度统一的,在内容上不会发生太大的矛盾。今后,随着法制不断得到健全,某些政策规定与法律规定不一致的情况将会越来越少。但是,要绝对避免出现这种情况是不可能的。因为政策和法律既相统一,又相矛盾。它们是在对立统一中运动着,在不断克服矛盾的过程中得到统一并使自身不断向前发展。当它们之间出现不一致时,应当怎样办?人们有三种不同的回答:第一种意见主张按政策办;第二种意见主张按法带办;第三种意见则认为,要从实际出发,具体问题具体分析,既不能花法律已有明显的错错的情况下,坚持执行法律,也不应在政策有着明显错误而又与法律相违背的情况下,坚持执行政策,而是应该在分清是非的前提下,加以妥善解决。这后一种意见表面看来十分稳妥,实际上是回避了问题。因为,如果你不能判断政策与法律谁是谁非,那又怎么办呢?如果自己认为那个正确就按那个办,也势必影响执行政策与法律的严肃性,并出现各自为政、自行其事的混乱现象。我认为,从原则说,当政策与法律出现矛盾的时候,应当按法律办。早在一九四九年,党中央就曾明确指出:“在人民的法律还不完备的情况下,司法机关的办事原则应该是:有纲领、法律、命令、条例、决议规定者,从纲领、法律、命令、条例、决议之规定;无纲领、法律、命令、条例、决议规定者,从新民主主义的政策。”这一指示很明确,有法律时从法律,无法律时才从政策。党的十二大通过的新党章又规定,“党必须在宪法和法律的范围内活动”,这一原则也是明确要求党不能实行与现行宪法和法律相抵触的政策,要求党的现行政策和国家的现行法律如果发生矛盾,应当按宪法和法律办事。之所以必须这样做,根本的原因在于:党虽然在国家的政治生活中处于领导者的地位,国家制定法律要以党的政策为指导,但党是国家的一部分,是处于国家之中,而不是凌驾于国家与法律之上。法律是党的政策和人民意志的统一。党的政策只有通过民主程序,为国家权力机关所接受,才能上升成为国家意志,被制定成法律,因此,就其适用效力来说,国家法律当然要高于党的政策。政策和法律都不是一成不变的,都要随着客观条件和形势的发展变化而变化。一般说来,法律比政策具有更大的稳定性。如果党组织根据客观形势和条件的变化,认为需要变更某项政策,或制定新

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