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【期刊名称】 《法学》
政府激励视角下的《环境保护法》修改
【作者】 巩固【作者单位】 浙江大学
【分类】 环境保护法【中文关键词】 环境保护法;修改;基本法;政府激励
【期刊年份】 2013年【期号】 1
【页码】 52
【摘要】

当前主导《环境保护法》修改的“基本法论”是法律体系化思维的产物,其首要目标是环境法体系的完整性而非解决问题的实效,相应的修改并不能带来环境法实质功能的提升。确立政府激励机制,使其主观有动力,客观有能力履行环保职责是现代环境法的基本内容和成功经验。中国环境法的根本问题在于实施不力,症结在于政府激励不足。在单行法体系基本齐备而法律实施效果不佳的现实面前,政府激励才是《环境保护法》的核心价值和独特功能之所在。《环境保护法修正案(草案)》中有关政府责任的规定是一大亮点,但也存在诸多不足。《环境保护法》应定位为“政府环保激励法”,以推动政府环保履职为目标,在体系和制度方面作出重大变革,并注重内容的可操作性。

【全文】法宝引证码CLI.A.1172133    
  
  2012年8月27日,十一届全国人大常委会第二十八次会议对《环境保护法修正案(草案)》(以下简称《草案》)进行了首次审议并向社会公开征求意见,但无论在学界还是在社会领域似乎并未引起太多热烈的反响,[1]究其根源在于修改的范围和力度有限。实际上,此次修改早在启动之初即因限制太多而注定难有大作为,“建议稿”中曾被寄予厚望的一些“亮点”举措在人大环境与资源保护委员会“送审稿”阶段被删除,[2]在此基础上进一步精简的《草案》能有多大作为,可想而知。因此,此次修改与其说是“三十年磨一剑”的浴火涅槃,倒不如说是应对修法呼声的权宜之计和面向未来大修的“投石问路”之举。[3]从长远来看,对《环境保护法》进行彻底、全面的修改势在必行。所以,学界应该更少条框约束地从最佳方案角度对之进行探讨,不仅为进行中的“小补”提供参考,更要为未来的“大修”做好理论准备。现行《环境保护法》固然本身存在诸多不足,但当前对该法之性质、功能的主流认识亦存在偏失,相关的建议并不能从根本上解决问题。因此,笔者认为,我国目前不是需要一部“高、大、全”的“环境基本法”,而是亟需一部能有效规范环境行政,激励政府环保履职的“政府环保激励法”。故必须以强化政府环保激励为核心对《环境保护法》进行重构,否则难以解决根本问题。
  一、形式还是功能:《环境保护法》修改的基本考量
  将《环境保护法》定位于“环境基本法”,主张按照“基本法”的应然模式进行修改几乎已成为学界的通说。所谓环境基本法,“是指在一国环境与资源保护法律体系内,由国家立法机关制定的与单项环境与资源保护法律相对应、处于最高位阶的法律。”“是在一国环境与资源保护法律体系中具有统领地位的综合性、政策性法律。”[4]一般认为,环境基本法在环境法体系中处于仅次于宪法的指导地位,相当于“环境宪法”或“环境法典总则”,其根本任务是宣示国家政策,明确政府职责,确立环境法基本原则和主要制度,协调环境法规之间的关系。作为一种“政策法”而非“执行法”,其具有篇幅简短、范围广泛、内容全面、规定原则的特点,以义务性、鼓励性、授权性规范为主要构成,一般不对具体问题作出操作性规定。
  以此标准审视,一般认为,现行《环境保护法》主要存在以下问题:一是级别不够高。仅为全国人大常委会制定的普通法律,与单行法平级,影响其效力发挥。二是理念不够先进。立法目的中仍然包括发展,未体现环保的绝对和优先,缺乏对可持续发展、生态系统管理、生态中心主义等先进理念的确认。三是内容不够全面。重污染防治,轻资源和生态保护;重权力,轻权利;重管制,轻市场。四是制度落伍。多数制度为后来的单行法所重申或修改,失去了实践意义,并产生规范冲突。一些单行法所确立的新制度没有在该法中得到体现,影响其作为基本法的“统领性”。五是部分内容过于具体,与基本法的身份和功能不符。[5]由于存在上述问题,所有该法不能胜任“统领”环境法体系之重任,“无论在形式上还是内容上都没有达到基本法的要求”,故需要修改,以使其真正起到基本法的作用。[6]而修改的重点虽因不同学者之具体关注点的不同而略有差异,但基本方向都是一致的,即提高级别,提升理念,扩大范围,走向“高(级别)、大(境界)、全(内容)”,以恢复《环境保护法》对单行法的“统领”性。
  不可否认,学者们指出的这些问题都是客观存在的事实。然而,这些事实到底有多少是足以决定《环境保护法》修改之方向和基本内容的“真问题”,则颇值得思量。对此,我们首先有必要区分两个层面的法律问题:一是从某法律文件自身规范性的角度出发所审视的问题,即某法律文件作为一部“法”,其本身结构是否科学,内容是否完整,实效是否良好的问题。二是从“法秩序”整体出发去审视的问题,即一部法的存在对法律实践所产生的实际影响。虽然二者常常是相互关联的,如一部自相矛盾或内容过时的法律通常无益于实践,但也不尽然—如果一部法本身规定较差或落伍,但其缺陷内容已为其他法所替代或弥补,则该缺陷并不会对法律实践产生实际影响,而只是有对该法律文件而言的立法学意义上的“不规范性”。很显然,从实践角度来看,第二个层面的问题才是具有实际意义的“真问题”,才是应当为立法者所首要关注和重点解决的问题。而从这一个层面来看,当前为众人所指摘的《环境保护法》存在的问题其实多数并不是一个“问题”,对这些“问题”的解决也并不能带来环境法(实践层面)品质的实质提升。
  譬如,在级别方面,一部法有没有指导性,能不能发挥“基本法”之功效,关键在于内容而非级别。当前《环境保护法》实效之不彰有多少是因为立法级别不够高,又有多少问题会因该法的“升格”而解决,不无疑问。在立法理念方面,尽管《环境保护法》没有写入可持续发展、环境优先等高尚口号,但在对我国政治生活和社会实践具有重要意义的诸多重要政治文献中对此早已有明确规定,并且一再强调科学发展观、生态文明、人与自然和谐等先进理念的情况下,[7]环保的重要性和正当性早已不证自明,称其为公理性知识亦不为过,《环境保护法》对此加以重申又会产生多大的影响?在内容的全面性方面,《环境保护法》对污染防治的偏重在逻辑上并不会(事实上也没有)影响自然资源、生态保护方面的立法。[8]在自然资源、生态保护立法已“灿然大备”的情况下,《环境保护法》再以笼统的原则性条款予以“追认”,除满足自己作为基本法的“名分”之外,又能有多少的实际意义呢?而环境法领域权力与权利、管制与市场之间不平衡性的扭转靠的是具体制度,并非一定要等到基本法有明确“授权”才能去做,基本法注定笼统的原则性规定对制度构建也难有太大助益。
  至于所谓因《环境保护法》的制度规定滞后于单行法所导致的法条冲突问题,更是子虚乌有。《环境保护法》中的制度是针对一般情形的一般规定,其在作为特别法的单行法“另有规定”的情况下,当然优先适用单行法,何来冲突之有?如果有谁因《环境保护法》和《水污染防治法》中排污费规定不一而无所适从,或因《环境保护法》没有规定“规划环评”而不敢适用《环境影响评价法

菊花碎了一地

》中的规划环评条款的话,那我们只能认为其欠缺法律常识。反过来,既然单行法早有规定,就算《环境保护法》通过修改使其与单行法相一致,也只是“形式上好看”而已,对法律实践而言并不会产生多少实际影响,其处境正如多数规定已为《合同法》、《担保法》、《物权法》、《侵权责任法》等民事单行法所突破的《民法通则》一样。
  就其本质而言,基本法论是一种深受大陆法系“体系化思维”和“法典化情结”影响的理论。其逻辑前提是,成功的环境法治有赖于科学的环境法体系,而科学的环境法体系须为体系完整,层次分明,“由尖顶而向下发展,由母法而子法”的“理想型伞型造法”。[9]在形式理性的“逻辑洁癖”支配下,“大陆法系国家总希望构建一个‘概念明确、内容完整、结构清晰、逻辑严密’的环境立法体系,而无法容忍各环境单行法之间冲突、重叠等现象的存在。因此,明确规定能适用所有环境保护领域的基本原则和基本制度,就成为建构完美体系、解决单行法冲突的必然措施。”[10]这一理想在立法上的反映,轻即为“环境基本法”,重则为“环境法典”。[11]无怪乎,基本法论者几乎总是从“环境法典总论”的角度去认识、评价和预测《环境保护法》,并将该法之修订视为将来中国环境法典的前奏。
  体系化具有“概念明确、内容完整、结构清晰、逻辑严密”的优势,是偏重理性的法律人的最爱。“制定一部完美的法典、最好是成体系法律,寄托了许多法学家们的梦想”。[12]但形式与功能毕竟不相等同。对于范围广泛、内容庞杂、(具体领域)个性突出的环境法而言,其究竟能否“体系化”,是否适合“体系化”,其实向来不无疑问。而即便抛开这一争论不提,仅从法律实效的角度考虑,“体系化”的意义也是有限的,甚至“象征意义大于实质意义”。[13]也因此,具有法典总论性质的环境基本法通常是在单行法已取得相当成效需要总结升华,[14]或者因体系不统一导致法规冲突成为急迫问题时才会出现。[15]而即便如此,其必要性和实效也会常常遭到质疑。[16]
  同为大陆法系国家,体系化也是许多中国学者的梦想,“为将来法典化打下基础”更成为许多学者思考《环境保护法》修改的出发点和落脚点。[17]正因为如此,基本法论主要是从《环境保护法》之“基本法”地位而非环境法整体实效的角度去思考,着力解决的是环境法律文件之间的逻辑关系而非现实问题。也因为如此,全国人大把《环境保护法》的修改定位为一种“法律清理工作”,然而,这样的修改究竟有多少实际意义,前面的质疑已有说明。
  中国环境法面临的根本问题真的是缺少总则性的基本法吗?中国的环境法真的已经发展到体系问题已成为首要问题的程度了吗?一部理念先进、形式完整、内容抽象的政策法真的是实现《环境保护法》功能最大化的最佳形式吗?除了“法律清理”,难道《环境保护法》的修改就没有更重要的事可做了吗?这些问题恐怕是我们在作《环境保护法》修改的具体思考之前都应该慎重考虑的前提性问题。
  实际上,对体系化理想与解决现实问题之间的距离,学者们并非全无认识。有学者意识到“如果把修法模式仅限定于基本法,即使经过漫长的修法周期,环境法的地位得到提高,但结果极有可能是环境立法仍停留在目前的理想主义层面”,从而提出“以基本法为目标,以解决重点问题为立足点,向政策法和理念法倾斜”的折中思路,希望在保持和强化该法之“统领性、纲领性、指导性”的同时,对一些“与环境保护要求密切相关的典型问题”进行重点突破。[18]而其他学者在强调《环境保护法》之基本法地位的同时也没有忘记在修改方案中谈及对一些“重大现实问题”,如政府责任、环境公平、公民权益、环境侵权与损害赔偿、市场化手段、农村环保等问题的解决。[19]但这里的矛盾之处在于,当前这些问题的解决亟需的是具体制度,并不缺原则性的法律依据或政策理念。如果《环境保护法》按“基本法”应有的抽象风格对这些问题作“原则性规定”,则于问题的解决并无多少助益;而如果《环境保护法》对某些实际问题作出具有可操作性的具体规定,则既与基本法之应有风格不符,也会因其他同样重要的实际问题仅被原则性规定而产生差别对待,简繁不一,从而破坏了体系化所追求的、几乎是其唯一价值的“形式美”。更重要的是,这些问题几乎囊括了环境法领域的各种疑难杂症,分属于不同层次、领域和种类,岂能仅因为现实重要性就可一股脑地塞到《环境保护法》之中?从现实角度看,无论从法条容量、立法技术、立法资源还是立法能力来说,前述问题的解决也非是一部《环境保护法》所能胜任的。
  笔者认为,《环境保护法》修改的出发点和落脚点只能是中国环境法治的现实需要,而不是某种“科学体系”或“世界潮流”。《环境保护法》修改应该从环境法的运行状况出发,着眼于对环境法秩序整体的实际功效,通过对关键问题的解决,来实现修法效益的最大化。而就当前中国环境法的总体状况来看,即便存在体系问题,也并非属于核心问题或关键问题。以此为指向的《环境保护法》修改,即便不是无的放矢,也是多少偏离了靶心。另外,一部法的功能终究有限,不可能也没有必要把环境法领域的所有问题都寄希望于《环境保护法》来解决。作为一部对国家环境保护具有特殊重要意义的基础性法律,《环境保护法》所应当解决的,只能是环境法实践中具有关键性、全局性和其他法解决不了的、适合《环境保护法》解决的问题。
  二、政府激励不足:中国环境法的根本缺失
  (一)激励政府环保是环境法治成功的基本要求
  尽管良好的环境治理绝对离不开普遍的公众参与,但“事实上世界各国的环境保护均主要依靠环境行政权力的运用”。[20]“公众参与也好,维权抗议也罢,民众所能做的一切,无非还是要推动政府去履行其本就应担负的环境责任。”[21]之所以如此,有其深刻的原因:第一,环境的公共物品性。无论人们如何强调环境与个体、私益的关系,都无法否认一个基本事实,即环境首先和主要是一种公共财产,环境保护是一种公益事业。作为一种典型的“公共物品”,良好环境无法通过以个体理性为基础的社会实践自动实现,而必须能有效克服个体理性缺陷的公共机构加以提供。第二,环境事务的公共性。“环境问题与资源的利用息息相关,用与不用或者是如何使用现存的资源,都将引发各种利益之间的冲突”,[22]其浓厚的政治色彩决定了问题的解决离不开政府力量。第三,环境决策的风险性与环境管理的系统性。现代环境问题涉及社会各领域,具有高度的科技背景,存在大量不确定性,需要全面、系统和综合的管理,故离不开积极行政。第四,环境治理的高成本性。世界银行的研究发现,当一国环保资金投入占国内生产总值(GDP)的比例达到1%到1.5%时,才可以控制环境恶化趋势,达到2%到3%时,环境才可能有所改善。[23]如此巨额的资金投入,只有政府才有能力解决。最后,最重要的是,环境保护与经济发展之间的内在冲突。尽管在理论层面,从长远来说,环保与经济可互相促进,协调发展,但就现实而言,环保与经济的短期冲突不可避免,而在现代社会,发展经济几乎是任何政府的首要职能和执政基础,因此,环保与政府(短期)利益存在天然的矛盾,也因此,能否扭转或淡化政府之于环保的对立,进而赢得其支持甚至积极行动就显得至关重要。
  能否调动政府的积极性,使其主观上有意愿,客观上有能力履行环保职责,是一国环境法治成败的关键。笔者将此称之为“政府环保激励”。这里的激励是指对行为人从事某项活动具有刺激作用的因素和机制,其既包括“正激励”—利益诱导,又包括“负激励”—责任惩罚。“政府环保激励”与学界常用的“政府环境责任”既有联系,又有区别。其联系在于,二者都强调政府环保的义务性,将之作为政府合法性的基础,并以问责作为基本保障;其区别在于,激励的外延比责任更加广泛,其除义务性强制之外还包括利益性诱导。另外,“责任”在本质上是一个伦理性概念,着眼于社会的需求和期待,强调价值目标的正当性和应然性;而“激励”是一个经济学概念,着眼于行动者意愿,强调价值目标与行动者自身的利害关联。之所以使用“政府环保激励”,是因为实际行动中的政府并不总是像其应然的那样是一个只追求公益的“公意”化身,必然忠实地依照法律或社会期待行事,而是有其自身的特殊利益和行动逻辑,同样追求自我利益的最大化。[24]通过使用这一概念,笔者想强调的是,从终极意义上说,“法律只能诱导,而不可能强制人们选择社会所希望的行动”,[25]当然更不可能仅仅通过强制来使一个政府去行动。无论环保本身有多么正当、重要和迫切,要想获得政府的真心认可和积极实践,就必须创造富于激励的、使环保成为其既定条件下的“最优选择”的制度环境。
  法律不是政府环保激励的唯一来源,政治压力、领导意愿、民众满意度和社会舆论都会对政府行为产生影响,但这些非制度化的激励具有不确定性(无论是条件、过程还是后果),对于日常环境管理来说,制度化的法律激励不可或缺,其主要包含三方面内容:一是法定责任,即通过立法明确政府环境职责并建立问责机制。二是利益诱导,在涉及不同政府或部门之间责、权、利重新划分或必须“积极行政”(而非通常带有消极色彩的“依法行政”)才能完成的领域,采取一定的诱导措施,使额外付出者或积极行动者能够获得相应回报。三是条件保障,在需较高投入或额外条件才能实现的领域,为管理者提供组织、财政和技术等方面的保障,确保其具备实施法制的能力。
  如何设置有效的激励机制以推动政府环保履职是现代环境法的重要内容。自20世纪60年代末在西方国家率先兴起的“现代环境法”与之前的环境相关法(如环境侵权法)的重要区别,在于不再把环境问题仅看做私人纠纷,而视为政府必须负责的公共问题,为此,其不仅抽象地规定公民权利和政府义务,而且还要为政府保障权利和履行义务提供激励。以美国为例,被认为对现代环境法的产生具有里程碑意义的《国家环境政策法》的最大贡献就在于以法律的形式明确了政府的环保义务及环境目标,并通过设置“总统环境质量委员会”和“环境影响评价制度”加以保障落实。[26]而其他一些立法,如《清洁空气法》、《清洁水法》所设立的“环境公民诉讼”制度,则充分利用美国强大的司法力量把政府环境责任的“负激励”效应发挥到最大。[27]《行政程序法》有关公民有权参与行政立法以及在对规则不满时提起诉讼的规定有力地推动了行政机关“制定和完善环保规则”之职责的履行。[28]在中央与地方之间,也有一系列督促地方执行联邦法律政策的惩罚机制。比如,对环保不力的地方,国家环保局可将其环境管理权收归联邦,该地方也将失去获得高速公路基金或建设新排放源的权利,[29]对环保行动消极的州吊销获得特别拨款的资格,或撤销对违法活动的州的管理计划的批准。[30]除责任性规定之外,美国环境法也很注重“利益诱导”,并为环境履职创造实际条件。如联邦政府可利用开支权诱导州政府贯彻联邦的环境管理计划,对贯彻联邦环境管理计划的州进行资金补助。[31]1980年《综合环境反应、赔偿和责任法》(俗称“超级基金法”)则通过征税、追缴费用等方式建立起巨额基金,为环境治理提供了有力的财政保障。法宝
  (二)政府激励不足是中国环境法的根本症结
  “环保法治三十年:我们成功了吗?”汪劲教授的困惑拷问着每一个环境法人。从形式上看,中国的环境法治事业似乎颇为成功。如以数量论,中国已俨然成为世界上环境立法最“发达”的国家之一,并且不乏一些即使在发达国家都属先进的制度,但环境保护的实际状况又如何呢?“三十年来形式上越来越完善的环保立法似乎并没有在实质上起到保护环境的作用,相反环境问题却越来越严重”,[32]原因何在?‘惯常的解释是立法仍不够完善,包括理念不够先进,体系不够完整,范围不够全面,内容不够完整和惩罚不够严厉等。这些指责固然没错,但是否抓住了关键问题或者说主要矛盾呢?客观而论,尽管现行环境法从绝对意义上说确实问题多多,但也绝非一无是处。有学者甚至认为,中国的环境立法具有“后发优势”,“在管理手段以及管理思想的运用方面,中国的环境立法并不比美国逊色”。[33]实际上,若当前这种“较低水平”的法律能够得到良好的实施,诸多最基本的环境管理制度能够得到起码的执行,那么我国的环境状况也断不至此。实践中那些久拖不决、为害一方的环境事件,实际上很少属于“无法可依”的疑难案件,其中绝大多数都是明显、长期和公然的违法,对其进行处理并不缺乏法律依据,而只是缺乏对法律的认真执行和实施。那么,到底是什么原因导致环境法只能“纸上谈兵”呢?[34]因素固然有很多,但笔者认为最关键的因素在于政府环保激励的不足。这不仅是前述一般理论推演出的结论,而且更为一系列现实所证实。
  与一般情形相比,政府激励对于中国环境法实施的影响更大,其原因在于:(1)中国向来是一个行政权占主导地位的国家,政府意志直接决定公共事务的成败,法律实施也不例外。尤其是作为主要环境执法者的环保部门和司法部门,各方面均严重受制于地方政府,服从地方意志。(2)环境问题源自经济活动,而中国经济的最大动力源正是政府。中国经济的发展从来都不是纯粹市场活动的结果,而是一向受到政府的引导、扶持和推动。尤其是近三十年来成就巨大的同时也成为环境最大威胁的经济高速发展,表面上看是经济主体市场竞争的结果,实质上却是以地方政府为主体的“地方竞争”的产物。[35]在以分税制为基础的财政联邦制面前,[36]无论从政治晋升还是增加财税的角度,地方政府都有强烈的经济发展冲动,并深度介入经济活动,形成“以长期担当经济发展的主体力量为主要方式,以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式。”[37](3)中国公民社会的发育不健全,社会力量薄弱,资源高度集中于政府之手,政府是唯一有能力的环境监管者,自然资源的公有制又使得政府实际掌握着几乎全部的环境资源,从而也在事实上主导着各种环境行为。
  我国环境法的实施更加依赖于政府的支持和行动,更需要对政府的有效约束与刺激。“历史的经验和教训告诉我们,要从根本上解决我国的环境问题,关键点和突破口在于强化政府责任,在于规范和约束政府行为。”[38]但现行环境法在此方面却显得非常薄弱。
  首先,政府责任规定缺失。当前中国环境法总体尚停留于以管理企业为主要内容的“管制法”阶段,存在重政府环境权力轻政府环境义务,重政府经济责任轻政府环境责任,重企事业单位环境义务和责任轻政府环境义务和责任,重政府第一性环境责任轻政府第二性环境责任以及重政府环境保护行政主管部门的环境责任轻政府负责人的环境责任的缺陷。[39]《环境保护法》及一些单行法虽然规定了地方政府对当地环境质量负责的条款,但失之笼统,难以操作,且缺乏明确后果,“对地方政府的行为缺乏实质性的约束力”。[40]2008年新修订的《水污染防治法》在环境考核、环境责任方面虽有几条原则性规定,算是一个重大突破,但也存在很大的局限。[41]
  其次,体制不顺,权责配置不科学,有心者无力,有力者无心。环保部门是环境保护主管部门、环境质量责任的直接承担者,却没有完整的处罚权和强制执行权,能采取的行政强制措施也很有限,[42]执法主要靠数额有限的罚款。[43]在部门之间,环境监管权被十几个部门细碎分割,[44]环保部门有统一监管之责而无统一监管之权,其他部门有权无责,常怠于履职。在中央与地方之间,国家环保部门对全国环保工作的“统一监督管理”与环境质量“地方政府负责制”之间也存在冲突。在具体的环境治理中,地方政府在本地区拥有绝对权威,对环保执法具有决定性影响。而在地方与地方之间,污染的流动性与“地方政府负责制”之间也存在冲突,由于缺乏有效的协调和问责,在流动污染源集中的跨界区域,不同的地区常常竞相排污,上演以邻为壑的活剧。
  再次,缺乏正激励,只有“责”没有“利”。如果说对政府环保的负激励规定尽管薄弱但依稀尚存的话,那么政府环保正激励在现行法中几乎付之阙如。从理论上讲,环保本来就是天经地义的政府责任,是起码的良心和底线,何须嘉奖?但从现实角度来看,如果对积极环保者没有任何嘉奖或补偿,在以GDP为核心的政绩考核机制和“分税制”所决定的地方经济竞争格局尚未发生根本改观的情况下,在无论“政绩考核下的晋升动力”还是“财税体制下的财政压力”都天然地指向发展优先的大背景下,[45]积极环保的地方政府将付出在地方竞争中落败的代价,甚至不免“逆向淘汰”之虞。再加上环境问责的不力。如果不做也没坏处,而做了又没好处,哪个理性的政府会愿意“自断经脉”呢?
  最后,缺乏能力保障,只提“要求”不给“条件”。环境治理的高成本性前已述及,环境监管职责的履行离不开人、财、物和组织的支持,尤其是那些以精密仪器、专业人员为基础的“先进”制度(如排污总量控制、排污权交易等),但现行的环境立法很少考虑能力建设问题。当前环保投入体制仍然延续计划体制,以地方政府财政拨款为主,并且长期未被列为财政预算的单独科目。这不仅使环保部门严重依附于地方政府,而且导致环保经费极不稳定且难以监管,常因领导更换和财政支持力度的变化而变化,具有较大的随意性。[46]这种体制之下,那些本就对环保持抵触情绪,尤其是自身贫困,经费紧张(通常也是经济发展冲动更强,更需加强环保)的地方,能有多少支持环境能力建设的积极性呢?
  如此“激励”下,作为“理性人”的地方政府会如何作为,可想而知。[47]无怪乎,实践中许多政府不仅没有负起法定职责,反而成为环境法实施的最大障碍,出现“目前中国的大部分环境污染都是各级政府财政投资的企业导致的,也是各级政府所鼓励的”,[48]“环保部门依法进行的日常环境监管执法却受到地方政府的种种障碍和阻挠,有的污染严重企业被地方政府挂牌保护不能被查处”,[49]“政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要原因”[50]等一系列怪象。政府激励问

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