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【期刊名称】 《当代法学》
社会管理创新与行政给付新发展
【作者】 崔卓兰周隆基【作者单位】 吉林大学
【分类】 行政管理法【中文关键词】 行政给付;社会管理创新;实质行政
【期刊年份】 2013年【期号】 1
【页码】 53
【摘要】

当前,社会管理创新已经成为我国社会管理改革的“关键词”,社会管理创新主张管理主体的多元化、管理方式的多样化、管理程序的民主化。在新的历史背景下,社会管理创新对我国行政给付制度改革提出了新的目标和要求。行政给付已经不能简单定位于行政救助或者行政物质帮助,而是正经历着从传统到现代的结构性转变。我国目前的行政给付制度在主体、方式、程序等方面均需要有所突破,给付主体要实现从行政主体到多元社会主体的转变、给付方式要实现从行政行为方式到公私结合方式的转变,给付程序要实现从行政主导到公众参与的转变。

【全文】法宝引证码CLI.A.1172089    
  一、社会管理创新的基本理念
  社会管理是一项综合性事业,涉及社会生活的方方面面。长期以来,由于受计划经济体制与全能政府理念的影响,我们将社会管理视作政府的独占领地与当然职能。这种惯性思维即使在市场经济体制逐步建立,行政体制改革不断深化的背景下,仍然有很大的影响力。2008年出台的《国务院工作规则》11条明确规定:“国务院要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。”第14条对“社会管理”的内涵作出了界定:“加强社会管理,强化政府促进就业和调节收入分配职能,完善社会保障体系,健全基层社会管理体制,妥善处理社会矛盾,维护社会公平正义和社会稳定,健全突发事件应急管理机制。”虽然我们对政府履行社会管理职能抱有很大的期待,但事实证明,由政府一手包办社会管理事业的做法已经不适应社会发展的需要。我国目前正处于社会转型时期,各种利益纠葛和社会矛盾层出不穷,如贫富分化、城乡差距、劳资纠纷、土地征用、房屋拆迁、环境污染、物业纠纷、突发事件、社会治安、人口老龄化、艾滋病、自然灾害等。[1]应当说,政府单方的社会管理模式对这些问题已经应接不暇,而公民对政府管理与服务能力的信任危机不断加深,并对社会秩序稳定造成诸多负面影响。因此,创新社会管理模式已经成为我国政府社会管理改革的重要议题。
  所谓社会管理创新,是指“在现有的社会资源和管理经验的基础上,引入新的社会管理理念、知识和方法,对传统的社会管理模式及管理方法进行完善,从而建构新的社会管理机制,更好地实现社会管理目标的活动。”[2]可以说,社会管理创新凸显了我国基层社会组织的重要地位和作用。我国当前的社会转型正不断突破城乡二元化结构,社会阶层的分化更加细致,社会大众的主体意识和参与意识更加强烈,各类社会组织的自我组织能力不断提高,政府与民间相互配合、共同管理社会事务的格局正在有序形成。温家宝总理在2011年《政府工作报告》中指出:“以城乡社区为载体,以居民需求为导向,整合人口、就业、社保、民政、卫生、文化等社会管理职能和服务资源,实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。”在这一全新的社会管理理念指引下,我国基层社会组织也逐步开始发展壮大。
  我国社会管理创新的根本目标是建构完善的社会管理机制,实现社会的和谐善治。因此,社会管理创新不仅要提供一个宏观的执政理念,更要在微观层面改革甚至重构一系列制度政策和措施。从国家宏观政策的角度来看,要实现和谐善治,就必须不断强化民生福利政策的制定与落实。政府不仅要解决诸如收入分配不公、社会保障、医疗保险、促进就业等具体的民生问题,而且要“从源头上防止一些矛盾的激化,也就是说社会管理在宏观上要注重保障人民利益的实现,使民众在国家经济取得进步之后,真正能够实现安居乐业,能够病有所医、老有所养。”[3]从国家法治的角度来看,要实现和谐善治,就必须不断强化社会成员基本权利和正当利益的保障机制。首现,要确保公民的基本权利得到落实。公民基本权利“作为民主与法治国家秩序的客观基本要素,它将个人置入了民主与法治国家的秩序之中,因为只有个人主观权利的更新现时化,才能使民主与法治国家的秩序成为现实。”[4]“充分保障公民的尊严、法律权益和自由,是现代社会管理的最基本的目标和要求。”[5]其次,要确保各种社会组织和利益团体的合法权益得到充分尊重。“从宪法利益的组合状况来看,公民和各项社会组织都是利益元单位,尤其从各国宪法的运行过程看,利益诉求都是以社会组合体为代表的。社会组合体成了各种社会利益的真正承担者。”[6]应当说,利益团体不仅是公民和国家之间进行沟通和协调的缓冲带,而且很多利益团体本身就担当着社会管理的重要角色。所以,良好的社会管理不能忽视作为社会生活参加者的利益团体的诉求。
  为实现和谐善治的根本目标,社会管理创新的基本理念可以分解为管理主体、管理方法和管理过程三方面的创新要求:
  第一,社会管理创新强调管理主体的多元化。“社会是由各社会组织、团体、企事业单位、基层组织组成的。事实证明,社会组织和企事业单位的自律,基层村民组织和居民组织的自治,是达成良好社会管理目标的重要手段。现代社会管理绝不可能单独依靠政府来完成。”[7]实际上,政府大包大揽式的社会管理造成了对社会生活的强势介入,但这种硬性的干预、管理和服务,并没有取得预期的理想效果。例如,在农村社会管理领域,政府对乡村事务的介入往往不得不借助村委会甚至当地的“名门望族”;政府的“基层干部游走在国家正式的制度文本和乡村的本土经验之间,刻意保护村干部的‘面子’等社会资本,以保证他们在村庄中能借助于这些社会资本完成公共职能,提供社会服务。”[8]面对传统管理格局的种种积弊,“新型的社会管理,不应是政府作为单一主体的单向度管理,而应是政府与社会组织相互合作实行公共管理,让公民社会组织承担起越来越重要的公共管理职能,也就是所谓的‘治理’和‘善治’,”[9]社会事务凡属于能够由社会主体自行解决的,就应当由社会主体优先解决,为此,需要培养包括社区、人民团体、公司企业、NGO、 NPO等第三部门,甚至还包括志愿者、义务工作者等公民在内的自我管理机制。例如,湖南省政府2011年发布的《法治湖南建设实施纲要》在阐述政府职能转变和社会管理方式创新时指出:“政府各职能部门要逐步将公民、法人和其他组织能够自主解决、市场机制能够自行调节、社会组织通过自律能够解决的事项转移出去,更好地履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。”
  第二,社会管理创新主张管理方式的多样化。当前,我国社会管理创新重点要解决的,就是由于管理方式僵化而引发的诸多社会矛盾问题。目前,公众普遍倾向于绕过国家正式的法律救济机制,而在体制外主张利益或寻求救济,其直接导致维护社会稳定的成本不断攀升。因此,创新社会管理方式的基本要求就是“要从重管制控制、轻协商协调向更加重视协商协调转变。要改变主要靠行政手段通过管、控、压、罚实施社会管理的方式,更加善于运用群众路线的方式、民主的方式、服务的方式,尽可能通过平等的对话、沟通、协商、协调等办法来解决社会问题,化解社会矛盾。”[10]具体来讲,行政管理要一改往日简单刻板、单向强制的管理方式,融入现代行政管理的人文关怀理念,体现行政机关对相对人的人格尊重、权利保障,尽量采用柔性手段,通过与行政相对人的沟通、协商、合作等,最大限度的减少服务成本,实现行政管理方式的多样化、弹性化、柔和化。[11]感觉黑人都特别团结
  第三,社会管理创新注重管理过程的民主化。在相当程度上,社会管理创新对管理主体多元化和管理方式多样化的要求必然催生管理过程的民主化。因为多元化的管理主体和多样化的管理方式最终要依托民主的管理程序来落实。传统社会管理完全是政府单方面的“自说自话”,强调“行政机关单方面向行政相对人作出行为和施加影响,行政机关及其公务人员在实施行政活动中,往往无视行政相对人的意志、配合或协作,而是单方直接作出决定,根本没有让相对人表达意志和参与其中的观念和机会。”[12]不仅如此,相对人甚至只能被动的接受行政机关设计的制度框架,服从行政主体提供的“话语体系”。其结果则是,一方面,相对人在社会管理中完全丧失主体地位,而沦为社会管理的客体。另一方面,由于社会管理必须解决大量的民生问题,而民生问题关系到每一个公民的切身利益和全面发展。而传统社会管理将公众的意见完全排除在外,只靠行政主体“闭门造车”式的主观判断进行社会管理,自行制定解决对策,往往会导致“好心办坏事”的尴尬局面。因此,社会管理创新特别关注管理过程的民主化,强调社会公众的参与。[13]例如,杭州市在社会管理创新中采取“开放式民主决策”的办法,真正让政府决策向社会开放,让社会参与到政府决策中来,避免主观臆想决策、情绪化决策、相互推诿和不负责任的问题发生。[14]
  二、我国行政给付的现状与问题
  (一)行政给付的现代性内涵
  行政给付作为国家对公民必须承担的法定义务,在近代法治国家产生之后就已经确立和实施。但是早期的行政给付活动主要集中在灾害救助和济贫救弱等狭窄的领域,这是由近代法治国家的自由主义意识形态决定的。自由主义传统使公民对政府权力有一种天然的防范,因此,在自由法治国时期,行政法学的出发点仅限于保障人民之消极自由和权利。至于个人的生存状态和幸福程度,则主要依赖于个人对自己负责。
  20世纪以来,城市化、工业化甚至现代科学技术的推广,导致公民可以支配的生存空间日趋缩小。国家对公民的生存照顾义务已经不再局限于生存权保障,尤其是战后随着福利国家时代的到来,公民的生存和发展越来越依赖政府的公共服务。“这种由国家向个人提供福利的思想已经成为现代国家发展的理念,成为一个国家政治、经济和文化的重要前提。”[15]在这种背景下,行政给付不再是简单地保障公民的基本生存条件,而要以促进公民整体发展为己任。实际上,这也是生存权的权利内容不断扩展的必然结果。例如,日本学者大须贺明在对战后日本宪法第25条[16]进行解释时认为,“第2款是对第1款的衍生性规定,即使是没有第2款,生存权的内容仅仅依靠第1款也已受到了充分的保障,”[17]因为第1款中“所谓的最低限度生活,顾名思义,明显是指人在肉体上、精神上能过像人那样的生活之意。这是人在社会生活中为确保自我尊严的最低限度生活。所以,这不是指单纯地像动物般生存的、仅仅维持衣食住行等必要物质的最低限度的最低生存费,而是指具有一定文化性生活之水准。”[18]
  可以说,福利国家时代的生存权已经包括了发展权的内容,即确保公民参与、促进并享受经济、社会和政治发展成果的权利。权利基础的变化推动了行政给付从传统到现代的转变。德国行政法学家汉斯·沃尔夫认为,现代行政给付是指为共同体成员提供或者改善生活条件,通过给付直接或间接的协助追求利益的行为。另外,还包括以间接方式建设公共设施、提供服务或者与行政机关合作的机会、共同执行行政任务等。[19]日本行政法学家盐野宏也认为,所谓行政给付,是指设置、管理道路、公园,设置、运营社会福利设施,进行生活保护,给予个人及公众便利和利益的行政。通过实施这些行政给付,目的在于确保文化的、健康的生活。[20]综合西方国家行政给付发展实践,现代行政给付可以界定为:行政权行使主体基于保障公民、组织的生存权和发展权,依据法律和政策,通过各种途径和方式向公民和组织直接提供公共物品和服务的授益性行政活动。
  (二)我国行政给付的制度实践
  我国的行政给付活动最早是为应对和解决贫困问题,确保社会弱势群体的基本生存,因此行政给付在很长一段时期内被等同于“行政救助”或者“行政物质帮助”。[21]在实践中,一般也只是将所谓的最低生活保障、灾害救助、社会福利等事项纳入行政给付的范围。这是传统社会管理逻辑下的必然产物。但是,随着我国人权制度在内容上的丰富和发展,以实现公民的生存权和发展权为目的的现代行政给付悄然兴起。基于行政给付权利基础的不同,可以将现代行政给付划分为以实现公民生存权为目的的保障性给付和以实现公民发展权为目的的发展性给付。本文分别以廉租房制度和公用事业民营化为例,简要介绍现代行政给付在我国的制度实践。
  1.保障性给付:以廉租房建设为例
  住房权是公民的基本人权,保障公民基本的居住条件,是社会保障的重要议题。在我国住房商品化改革不断深化的今天,一方面,以市场需求为导向的商品房制度改革将住房作为商品出售,而“住房具有一般消费品不具有的高价值性,这在本质上决定了中低收入者住房满足的脆弱性,即市场规律本质上排斥着中低收入者的市场化的住房满足”;[22]另一方面,随着我国城市化进程的深入发展,大量人群聚集于城市,住房问题日益突出,尤其是如何解决城市最低生活保障对象的基本住房问题,是保障性给付的重要课题,也更加考验政府的社会管理能力。近年来,我国各级政府在中央的统一部署和安排下,结合各地特点开始深入推进廉租房制度建设,保障城市低收入群体的住房权利。例如,青岛市政府在2010年9月下发的《青岛市住房保障发展规划(2011-2013)》中明确指出,要投入超过14亿住房保障基金分别用于公共租赁住房(含廉租住房)建筹补贴和廉租住房货币补贴,在规划期内决3万户人均住房建筑面积低于13平方米的低收入家庭的住房困难。由于保障性给付是为了保障公民的“最低生活标准”,因此一般是由政府实施的。但是廉租房制度却在制度推行方面走得更远。根据住房和城乡建设部等七部委2010年6月联合下发的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》之规定,廉租房建设的基本原则是“政府组织,社会参与。各地区在加大政府对公共租赁住房投入的同时,要切实采取土地、财税、金融等支持政策,充分调动各类企业和其他机构投资和经营公共租赁住房的积极

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