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【期刊名称】 《山东法官培训学院学报(山东审判)》
实践视角下的执行权监督制约机制研究
【作者】 徐庆来【作者单位】 淄博市中级人民法院
【分类】 诉讼制度【中文关键词】 执行权;内部监督;外部监督;制约机制
【期刊年份】 2013年【期号】 1
【页码】 89
【摘要】

目前,无论在理论界还是在实务界,对执行权监督制约机制的系统性研究仍然较少。本文以执行实践为视角,从执行权监督制约机制的必要性、内容和表现形式以及执行权监督制约机制的保障等三个方面对建立和完善执行权监督制约机制进行系统阐述。特别是将执行权监督制约机制科学地划分为执行权内部监督制约机制和外部监督制约机制两部分,并分别对其内容和形式作了系统研究。

【全文】法宝引证码CLI.A.1172066    
  
  英国历史学家阿克顿爵士曾说,权力容易腐败,绝对的权力绝对会腐败。[1]经验表明,权力如果不受监督,在某些时候必定会导致权力滥用,执行权亦是如此。基于此,为达到执行公正与效率目标,就必须加强对执行权行使过程中的监督制约。近年来,对执行权的监督制约问题已经引起了社会各方的关注甚至中央高层的重视。2009年7月26日,最高人民法院发布《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》,要求各级人民法院要把强化执行监督制约机制作为长效机制建设的重要内容,切实抓紧抓好。但目前从理论和实践方面,对执行权监督制约机制的系统性研究仍然比较少,笔者以执行实践为视角,对此作一探讨,以期对执行工作有所裨益。
  一、执行权监督制约机制的必要性
  建立执行权监督制约机制,可以有效防止执行乱和乱执行问题。当前,在执行难已成为困扰人民法院工作的情况下,加大执行力度,强化执行措施,想方设法推进执行工作已成为共识,各地法院亦积极探索新的方式方法,但是值得注意的是,在执行权日益膨胀的情况下,执行难和执行乱问题交织在一起,执行人员违法违纪问题时有发生,不仅严重影响了人民法院的形象,而且也困扰和制约着执行工作的良性发展。因此,建立和完善执行权监督制约机制对于防止执行乱和乱执行问题具有至关重要的作用。
  建立执行权监督制约机制,可以防止执行权力过分集中。经验和理性告诉我们,任何权力都必须受到制约。执行权的过分集中导致了执行权力资源与其他资源交换的可能性,从而产生执行人员违法犯罪行为,产生消极腐败现象。通过建立执行监督制约机制,将执行权分解为执行审查权和执行实施权,两者互相制约、互相制衡,可以有效防止执行权力归一个执行人员行使的“执行一条龙现象”。
  建立执行权监督制约机制可以实现执行工作的法律价值。公正和效率是法律价值评价的主要标准,完善的执行监督制约机制可以将执行权的行使纳入一个完整的监控运作体系,从该监控体系终端所流出的执行产品必然满足公正与效率要求,从而增进社会各界对执行工作及执行人员的信任,从根本上实现执行工作的法律价值,实现公正与效率。
  二、执行权监督制约机制的主要内容和表现方式
  (一)执行权内部监督制约机制的主要内容和表现方式
  所谓执行权内部监督制约机制,是指人民法院内部从执行权的运作机制、执行流程控制、上下级执行机构和执行人员分工管理等方面加强对执行权的监督制约,以实现对执行权监督制约的规范化、标准化。建立执行权内部监督制约机制,应从以下几个方面入手:
  1.从执行权的运作机制入手,建立执行权的内部监督制约机制
  所谓执行权的运作机制就是执行机构按照一定的原则构建执行权运行的有机整体的制度。传统上,我们的执行权运作机制是集权式的运作机制,而执行监督制约机制要求必须建立分权制约的运作机制。
  执行权分权运行的目的是建立起对执行决策和实施工作的激励和制约机制。在执行分权改革的实践中存在“三权分立说”和“两权分立说”两种理论,[2]根据执行权的兼具司法权和行政强制权的性质,综合近年来执行分权改革的实践,笔者认为,两权分立的观点比较适合我国的国情。现阶段,可以将执行权分为执行审查权和执行实施权两部分,分别由不同的执行内设机构行使,以达到实现两权分立、相互制约之目的。
  在对执行权进行明确划分后,结合执行实践,笔者认为,执行审查权是对执行当事人、利害关系人执行异议和案外人异议居中裁判的权利,如对案外人异议进行审查,对被执行主体的变更、追加,裁定不予执行、暂缓执行、中止执行、终结执行、恢复执行,解除、撤销执行裁定,民事强制执行措施、执行异议及其复议、对第三人到期债权的确认、实施参与分配以及执行中其他程序性争议的裁判等。执行实施权是执行人员根据执行案件的实际情况采取的执行调查措施、强制执行措施的权力。如实施查封、扣押、冻结、查询、扣留、提取、划拨、搜查、评估、拍卖、变卖、实施参与分配等。
  执行审查权与执行实施权既相互合作,又相互制约,相互监督,对于保障执行公正无疑将起到极大的作用,但在执行实践中,还要注意防止因分权而降低执行效率。公正与效率并重,避免顾此失彼,要在执行权行使者之间形成分工负责、相互制约的运行新机制,同时这种机制还必须是便于合作配合的、低成本的,既能发挥促进公正的职能,又便于提高效率,为实现此目的,必须要加强执行机构内部的规范化管理。
  2.从执行案件的规范化管理入手,建立执行权的内部监督制约机制
  在哲学范畴,只要任何重复性的工作,都可以实现规范化管理。所谓执行案件的规范化管理主要是指通过建立一套完整的符合执行规律的执行案件零缺陷管理[3]体制,实现对执行案件的全程监管。结合执行实践,笔者认为,对执行案件进行规范化管理,主要包括以下内容:
  建立执行案件动态管理机制。实行执行案件流程管理,可以根据案件执行不同阶段,对案件立案、排期、送达、执行、异议审查、办案期限、归档等环节实行综合系统管理。案件一经立案,在立案机构将案件转交执行机构后,执行机构应将案件的具体信息全面、及时、准确录入全国法院执行案件信息管理系统,执行人员根据案件的具体情况和执行过程实行执行信息同步录入,以达到执行案件信息管理系统运行高效、管理到位、数据权威之目的。执行综合部门通过执行案件信息管理系统建立案件电子档案,实施微机监控,动态跟踪,发现问题及时通知各法院及执行人员进行纠正,从而达到对案件监督的日常化、公开化、精细化。
  在执行的重要环节和关键节点上加强管理监督。一是执行程序上的重要环节,如应明确规定,执行案件在法定审限内未结案的,应当向局长报告未结的情况和原因,局长可以根据案件情况及有关规定决定由原承办人员限期结案或换由其他执行人员执行。对重大、疑难案件,由庭长向局长汇报并由主管院长提交审判委员会研究;二是执行措施中的重要节点,主要是查询申报、查封扣押、冻结划拨、评估拍卖等;三是财产实体处理中的重要事项,主要是参与分配、执行款项给付数额及期限等。实践中,重点要坚持涉案财产查封、扣押与鉴定、评估、拍卖人员相分离制度,扣押财物与保管财物相分离制度。
  3.从上下级执行机构管理体制改革[4]入手,建立上下级法院间的执行权监督制约机制
  从传统上说,上下级法院执行机构之间的关系是监督与业务指导关系,这种管理体制曾在一定的历史时期内起到了积极的作用,但其客观上将具有司法权和行政权双重性质的执行权作为司法权来管理,缺乏科学性,在实践上也产生了很大的弊端,比如受到干扰多、执行力量不集中。自中共中央(1999)11号文件下发后,各级人民法院对执行工作管理体制进行了自下而上探索性的改革,实行了高级人民法院统一管理辖区法院执行工作的管理体制。其实践的主要依据是最高人民法院《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》。该规定在实践中被总结为“管案、管事、管人”[5]。管案就是对执行案件的管理,包括提级执行、指定执行、执行复议等。管事就是对执行工作各项事务的管理,包括宏观执行指导执行装备和执行经费管理。管人主要是指上级人民法院可以统一使用包括执行人员在内的执行力量,统一培训执行人员,特别是上级人民法院对下级人民法院执行机构主要负责人具有任免参与权。按照最高人民法院的规定,对本级法院执行机构负责人的任免

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