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【期刊名称】 《中国法学》
试论《土地管理法》中的几个主要问题
【英文标题】 Some Principal Problem s in the Law of the Administration of Land
【作者】 吴高盛【分类】 土地法
【期刊年份】 1986年【期号】 6
【页码】 56
【全文】法宝引证码CLI.A.1206    
  
  土地是人们赖以生存的最基本要素之一。无论何人,无论从事何种工作,都必须也只能“脚踏实地”。我国人口众多,人均占有的土地面积和耕地面积都远远低于世界平均数。可是,长期以来,我们对按照土地资源自身的客观规律来使用土地缺乏科学的认识,对人口增长和耕地减少带来的后果认识不足,致使乱占滥用、浪费破坏土地资源的现象相当普遍,有的甚至买卖、租赁土地,侵害社会主义土地公有制,情况非常严重,人多地少的矛盾更加突出。这不仅影响到粮食生产和近期国民经济的发展,而且将会危及子孙后代的生存条件。因此,加速土地立法,运用法律手段管理土地,切实保护耕地,维护社会主义土地公有制是一项刻不容缓的任务。
  “土地”一词有狭义广义之分,狭义的土地是指裸露的地表或者耕地,广义的土地是指包括耕地和矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等在内的自然资源。这次土地立法的目的是解决土地的合理利用和保护耕地,因此命名为《土地管理法》,而不包括整个国土的全面规划、整治、矿藏水利资源的开发和利用等内容。《土地管理法》总结了我国建国以来在土地使用管理方面的经验教训,以宪法为依据,从经济改革的实际情况出发,重申我国土地的社会主义公有制,明确规定了土地的所有权和使用权,以及取得土地使用权的办法和违反土地管理法规的法律责任等问题。这对于加强土地管理,保护、开发土地资源,适应社会主义现代化建设的需要,是完全必要的。
  一、我国土地属于国家和劳动群众集体所有
  土地作为自然资源具有两种属性,一是自然属性,一是社会属性。作为自然属性,土地是客观存在的,亘古就有的,并且具有不可移动性(法律上称不动产);作为社会属性,土地总是以某种形式被人们所占有或使用,人们通过对其占有或使用能够获得经济利益,可以改变人们的生活条件和生存环境。人们对土地的这种占有或使用在法律上表现为对土地的所有权或使用权,而土地的所有权或使用权又直接关系到人们对土地的有效利用和如何享用土地带来的经济利益。在资本主义社会,资本家通过土地所有权,迫使整个社会、特别是劳动人民,为支付地产费用而承受沉重的经济负担。土地私有制的存在,与社会大生产要求土地公有的矛盾非常尖锐,不利于全社会对土地的综合利用。我国建国前后,在农村实行土地改革,彻底摧毁了封建土地所有制。在城市,通过没收官僚资本和社会主义改造,把包括城市土地在内的经济命脉掌握在人民国家手中,为合理使用和开发土地资源开辟了广阔的前景。《土地管理法》第6条规定:“城市市区的土地属于全民所有即国家所有。农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于集体所有。”关于林地、草地、水面、滩涂的所有权、使用权,由于《森林法》、《草原法》和《渔业法》已经颁布,所以本法不再作规定,依照上述法律规定办理。
  集体所有的土地,究竟属于哪一级集体所有呢?现在农村有部分土地属于乡所有,大部分土地仍归生产队所有,农民承包经营土地由生产队发包,国家建设征地也以生产队为被征地单位,由建设单位向生产队支付补偿费和安置补助费。考虑到历史的原因和现实情况,《民法通则》已经作了规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有。”《土地管理法》重申了上述规定,并且作了补充:“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的,可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”这既符合农村的实际情况,又可以防止引起不必要的波动。
  法律规定土地所有权属于国家和集体,并不意味着只有国家和集体才有土地使用权。《土地管理法》第7条规定,国营单位、集体单位和公民个人都可以依法取得土地使用权。对土地使用权作这样的规定,有利于促进农村经济改革的深入和城市经济改革的展开。因为土地作为一种自然物,只有使用才能获得利益。而土地的使用必然要受到自然的、经济的、社会的等条件的制约。我们无法把广袤的西北戈壁搬到北京前门地区修建住宅,就是自然条件对土地使用制约的一个简单例子。同样,使用土地总要考虑经济效益。但是,经济上的考虑,还应当和全社会的利益联系起来,综合平衡才行。目前,有些农村,特别是市郊,大量占用耕地,办工厂或旅游事业,从本部门经济角度来看是有利的,但从整个社会来看,“无粮不稳”,不能允许随意将耕地改作他用。因此,土地的使用权,必须由国家掌握,单位和个人,必须依照法律规定,才能取得土地使用权。国家可以通过全局计划,决定怎样使用土地,才能既带来最大的经济效益,又符合全社会的利益。以前,我国农村的土地,主要由集体来使用,这种“一大二公”的使用方式,再加上其他一些原因,阻碍了农村生产力的发展,不利于调动农民的积极性。《民法通则》和《土地管理法》总结了农村经济改革的经验,用法律的形式肯定了农村承包制这种新型的、符合我国当前生产力水平的土地使用制度,这对于促使农民更好地经营土地,更有效地发挥土地的经济效益,将会起到很大的推动作用。
  为了保障土地所有权和使用权的落实,《土地管理法》规定了对依法使用国有土地的国营单位、集体所有制单位和个人,由县级以上地方人民政府登记造册,核发证书,确认使用权。对集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权。对土地所有权、使用权发生争议的,《土地管理法》规定了三种解决方法:(1)由当事人协商解决;(2)协商不成的,由人民政府处理;(3)不服人民政府处理的,在接到处理决定三十天内,可以向人民法院起诉。即协商和行政手段相结合,同时也赋予当事人诉讼的权利,公民或单位可以通过运用自己的诉讼权利,来维护对土地的所有权或使用权,使争议尽快得到解决。
  二、对土地使用实行从严管理
  《土地管理法》在土地使用的管理方面,“严”字是一个显著特点。首先要集中统一管理,纠正多年来对土地多头管理、多头批地的混乱现象,《土地管理法》规定,建立统一的土地管理机构:由国务院土地管理部门主管全国土地的统一管理工作,由县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地统一管理工作,由乡政府负责本行政区域内的土地管理工作。
  对土地实行统一管理是完全必要的,符合土地资源自身的客观要求。土地资源是自然环境生态系统的重要组成部分。各种自然资源,如耕地、树林、水流都是相互作用的生态系统。开发、利用、管理土地资源必须遵循生态系统中固有的客观规律,否则就会自食苦果。长江上游,多年来盲目开荒、伐林,导致中下游屡受洪水之灾就是一例。由于土地的使用具有排他性,一块土地盖了房子,就不能种庄稼,种了庄稼,就不能种蔬菜。因此,在调节人类活动与土地资源的关系上,不仅要考虑生活和生产的需要,还要防止因不合理使用带来的严重后果。特别是在城镇建设方面,必须综合考虑,对城市土地进行全面规划,使工厂、住宅、医院、机关、公园、道路等按照比例进行合理布置,因地制宜,各得其所。城市用地规划必须走在实际用地前面,要考虑建设与人民生活的关系,考虑城市与农村农林牧渔的关系,等等。这一切,没有一个统一的有权威的土地管理机构是无法实现的。建立一个科学的权威的土地管理机构,用法律和行政手段,对土地的使用进行必要的正确引导和干预,可以有效地防止在土地使用上政出多门造成的混乱和带来的严重后果,使我国土地管理走上科学合理的道路,并适应经济发展和改善人民生活的需要。
  今后,随着社会主义建设的发展,对土地的需求会越来越多,其中,最主要的、最大量的是国家建设和乡(镇)村建设用地。对此,《土地管理法》要求各级人民政府编制土地利用总体规划,将土地的使用纳于严格的控制之中,并专门对国家建设和乡(镇)村建设用地作了具体的规定。
  1.国家建设用地。国家建设是指国家经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业等。《土地管理法》对国家建设用地规定了严格的审批手续。第一,

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