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【期刊名称】 《中国法律年鉴》
国务院关于批转《中华人民共和国减灾规划(1998—2010年)》的通知
【作者单位】 国务院【分类】 其他
【期刊年份】 1999年【期号】 1
【页码】 328
【全文】法宝引证码CLI.A.197506    
  国务院同意《中华人民共和国减灾规划(1998—2010年)》,现印发给你们,请遵照执行。
  《中华人民共和国减灾规划(1998—2010年)》是在总结我国减灾工作经验的基础上,按照《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出的总任务和总方针,围绕国民经济和社会发展总体规划而制定出来的第一部国家有关减灾工作的规划,是我国今后一个时期内减灾工作的基本依据。各地、各部门要认真贯彻落实《规划》的精神,按照《规划》提出的指导方针、主要目标和任务,切实做好减灾工作,为国民经济的持续快速健康发展和社会的全面进步服务。
  中华人民共和国减灾规划(1998—2010年)
  我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一,灾害种类多、发生频率高、分布地域广、造成损失大。特别是进入90年代以来,自然灾害造成的经济损失呈明显上升趋势,已经成为影响经济发展和社会安定的重要因素。
  我国政府十分重视减灾工作,40多年来,在全国人民的不懈努力下,减灾工作取得了显著的成就。为进一步做好减灾工作,促进社会可持续发展,保证国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标顺利实现,要结合我国自然灾害特点,总结以往减灾工作的经验和教训,明确减灾工作的指导方针、主要目标、任务和措施,调动一切积极因素,合理配置资源,最大限度地减轻自然灾害造成的损失。为此,制定国家中长期减灾规划。
  一、自然灾害及减灾工作基本情况
  (一)自然灾害概况。
  1.自然灾害种类多、频率高、季节性强。具体情况是:
  大气圈和水圈灾害。主要包括洪涝、干旱、台风、风暴潮、沙尘暴以及大风、冰雹、暴风雪、低温冻害、巨浪、海啸、赤潮、海冰、海岸侵蚀等。平均每年洪涝灾害的受灾面积为1000多万公顷,成灾面积在500万公顷以上,时间主要集中在夏秋两季;干旱的受灾面积2000多万公顷,成灾面积约1000万公顷,多发生在春秋两季;每年登陆台风约7个,主要集中在东南沿海一带;风暴潮是对我国威胁最大的海洋灾害,历史上最严重的一次风暴潮曾夺去10多万人的生命;沙尘暴、冰雹、暴风雪、低温冻害等其他灾害损失也相当严重。
  地质、地震灾害。主要包括地震、崩塌、滑坡、泥石流、地面沉降、塌陷、荒漠化等。我国是地震多发国家,1949年以来,因地震死亡近30万人,伤残近百万人,倒塌房屋1000多万间,其中,1976年唐山发生震惊世界的7.8级强烈地震,造成24.2万人死亡,16.4万人伤残;全国崩塌、滑坡、泥石流灾害点有41万多处,每年因灾死亡近千人。全国荒漠化土地面积262万平方公里,土地沙化面积以每年2460平方公里的速度扩展,水土流失面积超过180万平方公里。
  生物灾害。全国主要农作物病虫鼠害达1400余种,每年损失粮食约5000万吨,棉花100多万吨;草原和森林病虫鼠害每年发生面积分别超过2000万公顷和800万公顷。
  森林和草原火灾。1950年以来,全国平均每年发生森林火灾1.6万余次,受灾面积近百万公顷。受火灾威胁的草原2亿多公顷,其中火灾发生频繁的近1亿公顷。
  2.自然灾害地区差异明显。根据我国自然灾害的特点,以及灾害管理的实际情况,现阶段,可分为三种类型地区。
  第一类地区有7个省、自治区,主要分布在西部,少数在北部。此类地区自然灾害直接经济损失的绝对值较小,但由于经济欠发达,直接经济损失率(即灾害直接经济损失与国内生产总值之比,下同)为中等或较大,抗灾能力较弱。此类地区大部分是我国的严重干旱区,人口密度较低。主要灾害是干旱、雪灾、地震,其次为沙尘暴、滑波、泥石流及山洪,对农牧业生产影响较大。
  第二类地区有16个省、自治区、直辖市,大部分分布在中部,少数在东北、华北、西南等地。此类地区经济发展、自然灾害直接经济损失和抗灾能力为中等水平;北部受极地反气旋影响较大,南部为亚热带多雨区,是我国大江大河的中游地区;人口密度中等或较大。主要灾害是干旱、洪涝、地震、冻害、风雹、农业病虫害,其次为滑坡、泥石流和森林自然灾害,对农业、工业、交通运输业影响较大。
  第三类地区有8个省、直辖市,主要分布在东部沿海地区。此类地区自然灾害直接经济损失的绝对值较大,但由于经济较发达,直接经济损失率为中等或较小,抗灾能力较强;受副热带高压与热带气旋影响最大,是我国大江大河的下游地区;人口密度大。主要灾害是洪涝、干旱、台风、风暴潮,其次为地震、冰雹、地面沉降。对工业、农业、交通运输业和城市基础设施都有影响。
  3.自然灾害损失严重并呈增长趋势。我国是世界上自然灾害损失最严重的少数国家之一。一般年份,全国受灾害影响的人口约2亿人,其中死亡数千人,需转移安置约300万人,农作物受灾面积4000多万公顷,倒塌房屋300万间左右。随着国民经济持续高速发展、生产规模扩大和社会财富的积累,同时由于减灾建设不能满足经济快速发展的需要,造成自然灾害损失呈上升趋势。按1990年不变价格计算,自然灾害造成的年均直接经济损失为:50年代480亿元,60年代570亿元,70年代590亿元,80年代690亿元;进入90年代以后,年均已经超过1000亿元。
  (二)主要减灾工作。好饿但是不想动
  1.我国政府历来将减灾工作作为保障国民经济和社会发展的重要工作,在发展经济的同时,努力推动减灾工作的深入开展。经过多年坚持不懈的努力,灾害损失增长趋势得到一定抑制,特别是因灾死亡人数明显减少,取得了较大的经济效益和显著的社会效益。减灾工作已经成为国民经济与社会可持续发展的保障机制之一,为推动我国经济的快速发展和社会的持续进步发挥了重要作用。
  2.减灾工程建设成绩显著。针对大江大河的水患地区,大面积的农作物干旱和病虫害多发地区,重点地震、地质灾害和风暴潮危险区,城镇及公路、铁路沿线的泥石流、滑坡频发地段,进行了大规模的减灾工程建设。40多年来,共修建防洪堤24.7万公里,大中小型水库8.4万多座,防潮堤1.2万公里,建成排灌站49万多处。其中对全局具有重要意义的减灾工程有:黄河下游防洪大堤、长江中下游防洪与分洪工程、淮河流域综合防洪工程,以及正在建设的长江三陕工程、黄河小浪底工程、北江飞来峡水利枢纽工程等重大水利工程。对城市和大中型工矿企业的新建工程进行了抗震设防,对原有工程设施进行了抗震加固,完成了对14条铁路干线、90多座骨干电厂、6条主要输油管线、20个大型炼油厂、一批重点骨干钢铁企业和超大型乙烯工程以及大型水库的抗震加固。对重点地区和交通干线上的地质灾害进行了大规模的防治,目前,正在对长江三峡链子崖、黄腊石地质灾害等进行治理。兴建了各种防护林体系,全国每年植树近600万公顷,人工种草1200万公顷,营造了防沙治沙工程、三北防护林、沿海防护林、长江中上游防护林、平原绿化、太行山绿化工程等区域防护林体系,森林覆盖率明显提高,建立了综合林火防治体系。生物灾害防治和牧区防灾基地建设也有新的进展。
  3.非工程性的减灾措施明显加强。40多年来,逐步建立并不断完善了我国的灾害监测预警系统,主要包括灾害及其相关要素和现象的观测网络,观测资料的收集传输和交换的电信系统,灾害全程动态监测及资料处理、分析、模拟和预报警报制作系统,预报警报的传播、分发和服务系统等。目前,全国已经形成了由2534个地面气象站、957个测雨站(点)、143个无线电探空和雷达测风站组成的气象监测预报网,3006个水文站、1107个水位站、14158个雨量站、61个水文实验站和11179眼地下水测井组成的水文监测网,1300个台站组成的地震前兆观测系统,3000多个站组成的农作物和森林病虫害测报网,240多个台(点)组成的草原虫鼠害监测预报网,还形成了海洋环境和灾害监测、森林和草原火灾监测、地质灾害勘查及报灾等系统。在灾害预警方面,初步构成了利用电话、无线电通讯、电视和基层广播网发布预警信息的网络。这些为提高自然灾害监测、预警水平,为有效防范灾害和各地政府迅速组织防灾抗灾工作提供了条件。
  4.灾害管理工作进一步加强。建立了针对主要灾害的各种防灾抗灾领导机构和灾害监测预警、紧急决策、指挥、调度、组织实施体系,初步形成了中央和省、自治区、直辖市的分灾种灾害信息网络系统,开展了灾害分级管理、灾害快速评估、区划与灾情统计标准的研究工作,推动了灾害管理的科学化和规范化。中央和地方政府救灾资金逐年增加,各种救灾救济物资及时安排,群众互助互济活动的广泛开展,有效地保障了灾民的基本生活,促进了灾区生产和生活秩序的迅速恢复。我国的疾病防疫和灾害医疗救护网络使因灾伤病人员得到有效的治疗,基本控制了传染疾病的大规模发生和蔓延。
  5.中国人民解放军、武装警察和预备役部队、公安干警及广大民兵在减灾工作中发挥了重要作用。他们作为我国减灾工作的快速反应力量,积极配合地方政府做好减灾工作,尤其是在抢险救灾中发挥了主力军的作用,作出了突出的贡献。
  6.减灾工作的综合协调和科技教育及国际合作取得了一定进展。1989年,我国政府积极响应联合国关于开展国际减灾十年活动的号召,成立了中国国际减灾十年委员会,负责制定我国减灾活动的方针政策,组织协调有关部门和社会各界共同开展减灾活动,指导地方政府开展减灾工作,推进减灾国际合作。
  通过国际减灾十年活动的开展,各级政府对减灾工作更为重视,加大了减灾工作的力度,进一步推动了减灾工作。减灾综合协调能力有所增强,各灾害管理部门的减灾协作有了新的进展;开展了多种形式的减灾宣传和教育活动,加速了减灾人才的培训和培养,全民的减灾意识有了明显增强;科学技术在减灾工作中得到了更加广泛的应用,各种高新技术的研究和应用取得了重要进展,卫星、遥感、地理信息系统、全球定位系统等相继运用于减灾工作的各个方面,初步具备了进行综合科技减灾的能力;一批减灾国际合作项目顺利实施,减灾立法、城市抗震减灾规划、灾害保险、综合性减灾研究、政府减灾能力建设、减灾经验的国际交流等都有了新的进展。
  (三)主要经验和问题。
  总结我国40多年的减灾工作,主要经验是:
  1.各级政府的高度重视和支持,是减灾工作不断发展的重要前提。中央和地方政府以最大限度地减轻人员伤亡、减少财产损失、保障经济发展和社会安定作为基本目标,对减灾工作给予了高度的重视和支持,在统一组织和协调的基础上,投入大量资金和人力进行减灾工程建设和抗灾救灾,并将减灾任务落实到国民经济和社会发展的中长期规划和年度计划之中,确保了减灾工作的积极开展。
  2.有关部门配合,全民广泛参与,是做好减灾工作的可靠保证。在大规模减灾工程建设、抗灾救灾、灾后的恢复重建中,各有关部门的密切协作,中国人民解放军、武装警察和预备役部队、公安干警及广大民兵的共同努力,人民群众的广泛参与,保证了各项工作的顺利完成。
  3.突出重点,兼顾一般,统筹安排,是减灾工作应该遵循的主要原则。坚持以预防为主,防抗救相结合,集中资金,合理配置各种减灾资源,减灾与兴利并举,优先安排对经济和社会发展具有重要意义的减灾工程项目,重点抗御对人民生命财产安全和社会经济发展威胁最大的自然灾害。实践证明,这是减灾工作的一条重要原则。
  4.充分发挥科技和教育的作用,是推动减灾工作的强大动力。加强减灾科学研究,加速减灾科技成果转化,加快灾害管理现代化,广泛应用高新技术,提高了减灾科技效益和综合减灾能力;加强减灾宣传教育,普及减灾知识,进行减灾培训,有效地增强了全民减灾意识,为深入开展减灾工作打下了基础。
  5.加强法制建设,是减灾事业顺利发展的客观需要。通过建立减灾法律法规体系,制定有关灾害管理的法律、法规和预案,促进了减灾工作制度化、法制化建设。
  我国减灾工作取得了很大成绩,但也存在一些需要注意的问题。主要表现在:减灾工程建设不能满足国民经济快速发展的需要;各级政府的减灾规划还不够系统化、规范化,减灾法规还需进一步完善;灾害评估技术和手段相对落后,减灾科技成果的开发应用需要加强;灾害救援装备落后,救灾物资储备制度需要完善,灾害应急能力亟待提高;减灾宣传、教育需进一步加强。
  为保证国民经济的可持续发展和实现社会的全面进步,在加快经济建设的同时,要高度重视减灾工作,大力发展减灾事业,以保证我国国民经济和社会发展战略目标的实现。
  二、减灾工作的指导方针、主要目标、任务和措施
  (一)减灾工作的指导方针。
  ——为国民经济和社会发展服务。经济的持续稳定发展和社会进步是深化减灾工作的基础,减灾工作的不断加强又为经济的发展和社会的进步提供有力保障。要特别重视处理好减灾与经济建设的关系,坚持减灾工作与经济建设一起抓的原则。
  ——坚持以防为主,防抗救相结合。要进一步增强全民的减灾意识,在生产生活设施建设中,都要考虑到减灾,要运用多种手段和措施,大力开展减灾建设,发挥各种减灾工程的整体效益,积极推进综合减灾工作。
  ——把握全局,突出重点。要解决好减灾工作中关系全局的重大问题,集中有限资源,加强重点减灾工程建设和重点地区的综合减灾工作,着重减轻对全局或区域发展影响较大的自然灾害,同时探索减轻其他自然灾害的有效途径。


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