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【期刊名称】 《武大国际法评论》
美国《非洲增长与机遇法案》述评
【英文标题】 Review of the African Growth and Opportunity Act of US
【作者】 刘勇【作者单位】 浙江财经学院
【分类】 国际公法【中文关键词】 美国;特惠贸易安排AGOA
【英文关键词】 America; Preferential Trading Arrangement; AGOA
【期刊年份】 2009年【期号】 1
【页码】 168
【摘要】 《非洲增长与机遇法案》(AGOA)是美国特惠贸易待遇体制的重要组成部分。从立法背景来看,AGOA是美国对非政策的历史演变的结果,体现了美国政府对非洲大陆的战略价值的日益重视。AGOA项下的受惠国、受惠产品都需符合相应的条件。AGOA促进了受惠国的出口贸易,但同时也存在若干不足;AGOA项下的纺织品和服装条款受制于过于严格的原产地规则,实施效果比较有限;AGOA在WTO多边贸易体制内恐难获得义务豁免,同时与“授权条款”也有不符之处。中国应借鉴AGOA的经验与教训,构建适当的对外援助政策体系。
【英文摘要】 African Growth and Opportunity Act(AGOA)is an important componentof American Preferential Trading Arrangement. From the perspective of legislativebackground,AGOA resulted from historical development of American policy towardsAfrica and demonstrated the American government's growing attention paid to the strategicvalue of African Continent. The eligible countries and products under AGOA should meetspecific requirements. AGOA enhanced the economic development of beneficiarycountries. However, some defects still remained. The textile and apparel provision underAGOA were subject to rigor rules of origins and resulted in limited efficiency. Under theWTO multilateral trade system,a waiver is unlikely to be granted to AGOA and AGOA isalso inconsisitent with the Enabling Clause. China should establish appropriate aid policysystem towards foreign countries by referring to the experiences and lessons of AGOA.
【全文】法宝引证码CLI.A.1137859    
  目次
  一、引言
  二、AGOA的立法背景:美国对非政策的历史演变
  三、AGOA的基本内容
  (一)立法宗旨
  (二)对一般产品的优惠待遇
  (三)对纺织品与服装的优惠待遇
  四、对AGOA的若干评价
  (一)贸易增长效果并不完全令人满意
  (二)纺织品与服装条款项下的原产地规则过于苛刻
  (三)恐难获得WTO的义务豁免
  (四)与“授权条款”项下的非歧视要求不符
  五、进一步的思考:对中国的三点启示
  (一)建立综合性的对非援助政策
  (二)确保零关税待遇政策的合法地位
  (三)推进中国对外援助的法制化进程
  一、引言
  依据国际经济法律体制中得到公认的特殊与差别待遇原则,发达国家可以不受最惠国待遇义务的约束,单方面为发展中国家(包括最不发达国家)的出口产品提供非互惠性的贸易优惠待遇(本文将之称为南北特惠贸易安排),以增加后者的出口产品的竞争力和市场准入机会,并为其经济、社会政策的改革提供动力。就形式而言,这种安排可以是南北国家之间的特惠贸易协定(如《洛美协定》和《科托努协定》),也可以表现为给惠国的某一项国内法案(如本文所探讨的《非洲增长与机遇法案》)。
  美国在建立和实施南北特惠贸易安排方面颇为积极。通过单方面提供贸易优惠待遇(主要是零关税待遇)来为受惠国创造更多的进人美国市场的机会,以此来促进、鼓励受惠国的经济与社会发展,并以贸易优惠为媒介,强化美国全球政治、经济战略的实现,这是美国对外贸易政策的重要内容之一。截至2008年6月30日,美国政府共针对不同的受惠对象设置了以下四种特惠贸易安排:
  表一 美国特惠贸易安排一览表[1]

┌───────┬───────┬────────┬────┬────┬────────┐
  │名称     │优惠对象   │法律依据    │启动时间│最新的 │备注      │
  │       │       │        │    │有效期 │        │
  ├───────┼───────┼────────┼────┼────┼────────┤
  │普惠制安排  │向符合条件的 │(1974年贸易法》 │1976年1 │2008年12│第一期普惠制安排│
  │(Generalized │131个受惠国与 │        │月1日  │月31日 │的有效期为10年,│
  │System of   │4600多种进口产│        │    │    │到期后经过了多次│
  │Preferences) │品提供免税待遇│        │    │    │延长      │
  └───────┴───────┴────────┴────┴────┴────────┘

  续表

┌─────────┬───────┬────────┬────┬────┬────────┐
  │名称       │优惠对象   │法律依据    │启动时间│最新的 │备注      │
  │         │       │        │    │有效期 │        │
  ├─────────┼───────┼────────┼────┼────┼────────┤
  │安第斯贸易优   │向4个深受毒品 │《安第斯贸易优惠│1991年1 │2008年12│4个受惠国包括玻 │
  │惠法案      │问题困扰的国家│法》(1991年); │月1日  │月31日 │利维亚、哥伦比 │
  │(Andean Trade   │的大约5600种出│《安第斯促进贸易│    │    │亚、秘鲁、厄瓜多│
  │Preference Act)  │口产品提供免税│与消灭毒品法》 │    │    │尔       │
  │         │待遇     │(2002年)    │    │    │        │
  ├─────────┼───────┼────────┼────┼────┼────────┤
  │加勒比盆地经   │向中美洲和加勒│《加勒比盆地经济│1983年10│2008年9 │受惠者包括巴哈马│
  │济振兴计划    │比盆地国家或地│复兴法》(1983  │月1日  │月30日 │群岛、海地、牙买│
  │(Caribbean    │区的特定输美产│年);《美国一加│    │    │加、巴巴多斯、特│
  │Basin Initiative) │品提供免关税待│勒比盆地贸易合 │    │    │里尼达和多巴哥、│
  │         │遇      │作法》(2002年) │    │    │哥斯达黎加、多米│
  │         │       │        │    │    │尼加、圭亚那、伯│
  │         │       │        │    │    │里兹等19个国家或│
  │         │       │        │    │    │海外属地    │
  │         │       │        │    │    │(dependent   │
  │         │       │        │    │    │territory )   │
  ├─────────┼───────┼────────┼────┼────┼────────┤
  │非洲增长与机   │针对撒哈拉沙漠│《非洲增长与机遇│2000年10│2015年9 │AGOA分别于   │
  │遇法案      │以南非洲国家的│法》(2000年)  │月1日  │月30日 │2002, 2004, 2006│
  │(African Growth │特定输美产品提│        │    │    │年进行了修订  │
  │and Opportunity  │供免税和免配额│        │    │    │        │
  │Act)       │的待遇    │        │    │    │        │
  └─────────┴───────┴────────┴────┴────┴────────┘

  那么,上述美式特惠贸易安排的实施效果如何?它们对中国正在建立与实施的对外援助政策是否可以提供一些有益的启示呢?本文选取了针对撒哈拉沙漠以南非洲国家(下文称黑非洲国家)[2]的输美产品提供免税和免配额待遇的《非洲增长与机遇法案》(下文称AGOA)加以研究,追溯其产生的历史背景,分析其基本规定,对其实施效果予以若干评价,并从法律角度进行考量,在此基础上对中国构建适当的对外援助政策体系进行了思考。
  二、AGOA的立法背景:美国对非政策的历史演变
  任何事物都是特定历史阶段的产物。AGOA的诞生也有其特定的历史背景。从根本上讲,AGOA是美国日益重视非洲大陆的重要价值、逐步调整对非政策的重要成果。它是美国对非经济战略的重要组成部分,是美国政府对非经济政策的基石,同时也服务于美国的对非政治与军事战略,服务于美国的全球反恐战略。总之,AGOA着眼于美国在非洲的国家利益。
  自20世纪60年代以来,非洲大陆的许多前殖民地纷纷取得了独立地位,一些新的国家开始屹立于世界民族之林。主要受冷战思维的影响,在很长一段时间内,美国政府的决策者并不把非洲大陆作为外交政策的中心,也不重视非洲国家在经贸领域的重要价值。在20世纪90年代以前,美国在非洲的经济战略主要体现为向部分具有军事利益的非洲国家(主要包括肯尼亚、利比里亚、索马里、苏丹、扎伊尔、埃塞俄比亚等六国)提供直接的经济援助,而这些措施的主要目的是为了消除苏联在这些国家或地区的影响,而不顾这些国家内部非民主的政治体制和经济弱点。[3]同时,由于期望法国在非洲国家(特别是法语国家)抵制共产主义的渗透,美国任由法国垄断了非洲地区的贸易。[4]总之,冷战使美国难以客观审视非洲大陆的真正价值,对非政策因此只服务于冷战和遏制苏联的地缘政治考虑(geopoliticalconsiderations)。[5]
  20世纪90年代,随着两极对峙格局走向解体,以政治利益和军事安全为核心要素的地缘政治学的重要性日益降低,而以产业竞争力和综合国力为核心要素的地缘经济学的地位逐步提高。冷战结束后,美国面临着以经济挑战为特征的新威胁,新威胁不再是传统意义上苏联军事进攻的威胁,而是来自日本、统一的欧洲以及亚洲新兴工业化国家的经济挑战。在国际政治出现微妙变化的大背景下,当时的克林顿政府在战略思想上实现了以地缘政治为重心向以地缘经济为重心的转移。穿过冷战的迷雾,美国开始在对外政策中重新考虑非洲的重要经济价值。同时,贸易被普遍认为是扭转当时美国严峻的经济形势的“良方”,新的贸易政策也因此构成克林顿执政纲领的重要组成部分。[6]可以说,国际形势和美国国内政局的重大转变为AGOA的诞生提供了基本的土壤。
  另一方面,非洲自身的情况也向着好的方向发展。自20世纪90年代以来,非洲动荡的政局逐步走向稳定,经济持续出现增长的势头,其潜在的战略价值开始显现,并日益得到美国领导者的重视。例如,非洲的市场潜力巨大、有美国需要的大量矿产资源、美国企业在非洲的投资回报率很高等。美国政府根据非洲形势变化和美国全球战略考虑,重新审视了非洲的战略价值和美国在非洲的战略利益,并着手调整非洲政策,新的非洲政策由疏远非洲变为重视非洲,将政策重心由政治转为经济,由援助转为贸易和投资。[7]由此,美国对非洲的态度也愈加积极。
  乌拉圭回合多边贸易谈判结束之际,美国开始考虑正式以法律形式确立对非贸易政策。乌拉圭回合达成的一系列多边贸易协定的主要宗旨是减少甚至消除国际贸易的各种壁垒,要求各国降低市场准入的门槛,促进国际贸易的自由化进程,从而促进经济资源在全球范围内的优化配置。但在这一过程中,非洲的一些小国或穷国执行乌拉圭回合协定、应对贸易自由化浪潮冲击的能力令人担忧,关键是有可能对美国在非利益产生不利影响。参议院财经委员会(committee on finance)认为,“乌拉圭回合协定,特别是农业协定,将有可能对非洲国家的进出口能力产生影响;因此,委员会主张应及时建立对非洲的综合性贸易和发展政策,并相信这将有利于美国的经济和国家安全利益”。[8]1994年,美国国会在通过旨在执行WTO协定的《乌拉圭回合协定法》时,特别要求总统在5年内每年向国会作出报告,探讨如何建立和实施一个综合性的对非贸易政策。1996年2月,克林顿政府提交了第一份报告,该报告就如何增加贸易往来、促进经济改革、改善投资环境、强化民主治理等方面进行了阐释,并特别指出,传统的经济援助在满足非洲国家需求方面的作用已经日渐式微。
  第105届国会决定正式开始对美国对非贸易法案进行审议,AGOA的立法草案也正式进入国会参众两院的议事日程。1997年4月,部分议员提交了一份名为African Growth and Opportunity Act的新议案(H. R. 1432)。该议案主张:增加撒哈拉沙漠以南的非洲国家的纺织品与服装进入美国市场的机会,如取消所有的配额限制,同时要求这些国家建立签证制度,以防止非法转运;修改普惠制安排,授权总统向所有适格的撒哈拉沙漠以南的非洲国家的产品提供免税待遇,进口产品须不具有进口敏感性(import-sensitive),也就是不会对美国的国内产业造成损害或损害威胁。经过多次争论和修改,众议院于1999年7月以234票对163票通过该法案;参议院于1999年11月以74票对23票通过该法案;2000年4月,参众两院召开大会,就有争议的部分(特别是纺织品与服装条款)进行了协商,并确定了AGOA的最终文本;2000年5月,克林顿总统签署了《2000年贸易与发展法》(AGOA为该法案第一部分的内容),AGOA于同年10月1日起生效。2000年之后,国会分三次不定期地修订了AGOA,如扩大AGOA项下的产品范围、延长其有效期等,下文将三次修订的法案分别称为AGOA II (2002年),AGOA III (2004年)和AGOA IV(2006年)。
  三、AGOA的基本内容
  (一)立法宗旨
  从AGOA本身的规定来看,该法案的立法宗旨主要体现在三个方面:一是减少美国与撒哈拉沙漠以南的非洲国家之间的贸易壁垒,促进受惠国的经济发展,鼓励受惠国的经济自由化进程与区域经济一体化;二是增强美国与撒哈拉沙漠以南的非洲国家之间的贸易与投资关系,为签订互惠性的双边自由贸易协定与投资协定打好基础;三是促进撒哈拉沙漠以南的非洲国家的民主与政治体制改革,加强美国与受惠国之间的政治联系。[9]基于上述规定,我们可以认为,尽管AGOA表现为一个非互惠的、单向的贸易优惠法案,其主要出发点是促进受惠国的经济与社会发展,但其最终目的仍在于增强美国政府和企业在非洲大陆的收益,促进美国对非的贸易与投资发展,扩大美国在非洲国家的出口市场和投资机会,同时输出美式民主政治制度和价值观念,增强非洲对美的政治、经济依赖度,将非洲国家纳入美国盟友的范畴,并服务于美国的全球战略。
  (二)对一般产品的优惠待遇
  1.适格的受惠国[10]
  受惠国必须符合以下条件:已经建立或正在建立市场经济体制,构筑一个开放的、以规则为基础的贸易体系,明确保护私有财产,减少政府对经济活动的干预;确保法治(rule of law)与政治多元化(political pluralism),建立正当程序、公正审判以及确保公民受法律的公平保护;取消对美国的贸易与投资壁垒,包括提供国民待遇、保护知识产权和建立双边的贸易与投资争端解决机制;制定消除贫困的经济政策,增强卫生保健与受教育机会的可获得性;建立反腐败与贿赂的体制,例如加入《经合组织反对在国际商务交易中贿赂外国公职人员公约》;保护国际公认的劳工权利,例如自由结社与集会的权利、禁止强迫劳动、集体谈判的权利、可接受的劳动条件等;不得参与损害美国国家安全或外交利益的活动;保障人权,反对国际恐怖主义,并参与国际反恐的合作。
  总统有权依据上述标准每年任命适格的受惠国。2000年10月2日,克林顿总统首期指定了34个受惠国,嗣后根据客观情况逐步增加受惠国的数量。当然,依据AGOA的规定,一旦总统认为某一适格的受惠国嗣后未能满足上述条件,则可以将其从受惠国名单中删去。如布什总统于2004年1月1日取消了中非共和国的受惠国资格。原因在于:中非共和国的法治状况与人权保护不佳,如司法体制受到行政部门的影响,不能公正审判案件,同时腐败仍然很严重,且构成了经济发展的主要障碍;中非虽然接受了国际劳工组织的核心劳工标准,也制定了相关法律,但执行情况很糟糕,存在大量的使用童工的情况。根据美国官方公布的数据,截止2008年6月,还有40个撒哈拉沙漠以南的非洲国家享有受惠国待遇。[11]
  对于受惠国来说,过于繁杂的条件极大地损害了AGOA的非互惠特性,并导致撒哈拉沙漠以南的非洲国家无法普遍、足额享受到AGOA项下的贸易优惠待遇。尽管从名义上讲,在美非之间的特惠贸易关系中,受惠国并无义务向给惠国的出口产品提供对等的优惠待遇,但由于实质上受惠国被迫接受和履行了给惠国强加给他们的各种条件和义务,因此这种名义上的特惠贸易关系已经演变为事实上的“互惠贸易关系”,同时客观上减少了撒哈拉沙漠以南的非洲国家享受贸易优惠的机会。国内有学者认为,发展中国家在享受来自发达国家的特惠贸易待遇时往往是“带着镣铐起舞”。[12]此言可谓一语中的。本文以为,从促进穷国的经济和社会发展的角度来说,遴选特惠贸易安排的受惠国的标准应仅限于国家的经济水平或收入水平,而不是任何其他的什么条件。至于受惠国的国内政治、经济或司法体制,应由其他国际法律制度或安排来加以调整,它们与受惠国资格不应挂钩,否则就背离了特惠贸易安排的初衷。
  2.适格的受惠产品
  AGOA项下的一般受惠产品与美国的普惠制安排密切相关。依据美国目前的普惠制安排,美国总统确定的不具有进口敏感性的来自撒哈拉沙漠以南的非洲国家的商品,均可享有免税待遇,这类商品大约有4600多种,而AGOA在此基础上又规定了1800多种免关税的受惠商品,包括电子产品、鞋、手表、皮制产品、扁平餐具、玻璃产品、钢铁等,而这些产品都被排除在一般普惠制安排之外。也就是说,AGOA项下的受惠国向美出口6400多种产品可享有免税待遇。因此,有观点认为,AGOA的目的之一在于扩展美国普惠制安排项下的产品范围,以弥补普惠制安排的不足。当然,还可将之理解为广义上的美国普惠制安排的组成部分。[13]AGOA项下的受惠产品须符合相应的条件。如,这些产品须由美国国际贸易委员会认定不具有进口敏感性;受惠产品须原产于特定的受惠国,判断标准是:受惠国所使用的原材料的价值或成本,加上生产加工过程的直接成本,须超过美国海关对该产品估价的35%等。
  (三)对纺织品与服装的优惠待遇[14]
  考虑到纺织品和服装历来是发展中国家的大宗出口产品,却被长期排除在美国普惠制安排之外,AGOA特别允许撒哈拉沙漠以南的非洲国家原产的符合条件的纺织品和服装以免税、免配额的待遇进入美国市场,这是AGOA所取得的重要成就之一。其相关规定有:
  1. AGOA项下的受惠国并不必然能享受纺织品与服装条款项下的优惠待遇。也就是说,纺织品与服装条款对受惠国提出了额外的要求,包括:必须建立有效的出口签证体系;调查与杜绝非法转口与假造文件;建立符合条件的实施与认证程序;同意与美国海关进行合作,全力协助美国海关确认产品原产地。对于特定国家的签证制度与认证程序的要求,由美国驻这些国家的使馆根据具体情况来确定。依据上述标准,截至2008年6月,共有26个撒哈拉沙漠以南的非洲国家被确定为纺织品与服装条款项下的受惠国。[15]
  2.纺织品与服装条款项下的适格产品也需符合特定的条件。如,适格产品有严格的原产地要求:一般情况下,进口服装必须使用原产于美国的布料(fabric)或纱线(yarn)或纤维(thread)来制造;某些情况允许使用原产于撒哈拉沙漠以南的非洲的原材料制造,但受到很多限制;只有在极少数情况下才允许使用原产于美国和撒哈拉沙漠以南的非洲国家之外的原材料。
  3.纺织品与服装条款项下建立了特殊保障机制,以保护美国相关国内产业的利益。美国商务部长每月监控纺织品与服装的进口,防止进口数量的过度增长与失控。如果进口产品对美国生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成了严重损害或损害威胁,商务部长有权请求总统暂时中止这些产品的免税待遇。
  四、对AGOA的若干评价
  (一)贸易增长效果并不完全令人满意
  从总体上讲,自AGOA实施以来,美国与撒哈拉沙漠以南的非洲国家之间的贸易来往有了较大幅度的增长,考虑到绝大多数撒哈拉沙漠以南的非洲国家都属于AGOA的受惠国,而且AGOA涵盖的产品范围也很广,因此可以认为该法案对于美国和非洲国家之间的贸易增长确实起到了较大的推动作用。例如,自2000年以来,斯威士兰对美出口贸易额呈逐年递增的态势。1999年,斯威士兰对美国的出口额仅为3770万美元,2001年增至6490万美元,2004年达到1.99亿美元。同一时期,莱索托的对美贸易额同样出现了急剧增长的势头。[16]事实上,不少非洲国家对AGOA持赞誉的态度,并积极要求延长其有效期。[17]现任美国贸易代表苏珊·C.施瓦布(Susan C. Schwab)也指出,自从2000年AGOA实施以来,截至2006年底,美国与撒哈拉沙漠以南的非洲国家之间的双边进出口贸易额增长了143%。[18]另外,AGOA项下的贸易优惠也吸引了更多的外国直接投资(FDI)进入非洲国家。据统计,进人撒哈拉沙漠以南的非洲国家的FDI从2002年的128亿美元,增长到2005年的202亿美元,增长幅度为58. 1% 。[19]
  但是,当我们把目光投向国别贸易关系时,情况就并非如此乐观了,因为不同的受惠国与美国的贸易关系存在较大的差别。本文选取了7个具有代表性的AGOA受惠国来分别考察其2004年至2006年间对美出口的情况,其中既包括南非、安哥拉、尼日利亚这样发展水平较高的非洲国家,也包括赞比亚、贝宁、布基纳法索这样的较落后的非洲小国。
  表二AGOA部分受惠国出口至美国的贸易额[20](单位:百万美元)

┌─────┬────┬────┬────┐
  │     │2004年 │2005年 │2006年 │
  ├─────┼────┼────┼────┤
  │安哥拉  │4521.2 │8484.4 │11719.3 │
  ├─────┼────┼────┼────┤
  │尼日利亚 │16248. 5│24239. 4│27916.4 │
  ├─────┼────┼────┼────┤
  │肯尼亚  │352.2  │348.0  │353.7  │
  ├─────┼────┼────┼────┤
  │赞比亚  │32. 5  │31.7  │28. 5  │
  ├─────┼────┼────┼────┤
  │南非   │5944.8 │5885.6 │7525.2 │
  ├─────┼────┼────┼────┤
  │贝宁   │1.5   │0. 5  │0.6   │
  ├─────┼────┼────┼────┤
  │布基纳法索│0.6   │2. 1  │1.0   │
  └─────┴────┴────┴────┘

  尽管总体上撒哈拉沙漠以南的非洲国家对美出口有较大幅度的增长,但这种贸易增长的分配却是严重不均衡的。从表二我们可以发现,安哥拉、尼日利亚、南非等国家对美出口都有较大幅度的增长,其中安哥拉与尼日利亚是非洲著名的产油国,但是肯尼亚、赞比亚等小国的出口则往往止步不前,甚至贝宁的出口还有较大幅度的下降。显然,AGOA对贝宁、肯尼亚与赞比亚的出口贸易并没有起到预期的促进作用。[21]相反,事实上正是美国的相关国内政策一定程度上遏制了贝宁等部分非洲穷国的对美出口。国际援助机构乐施会(Oxfam)的一份研究报告指出,美国政府对农产品的高额补贴是导致贝宁等非洲产棉国的对美出口竞争力下降、贸易总量止步不前的重要原因。[22]即使是AGOA主要的受惠国、对该法案持肯定态度的塞内加尔也强烈批评美国政府为本国农业提供巨额补贴的政策,指出“这是非洲国家难以承受的”。仅2003年非洲棉花种植业就因此遭受了2亿美元的损失。[23]
  另外,就AGOA受惠国的出口商品结构来说,情况也难以令人满意。据美国贸易代表办公室披露的信息,目前AGOA项下的实际出口产品种类过于集中,主要为石油、铂、钻石、钢铁等资源密集性产品,而非石油产品的出口金额近年来甚至有所下降;部分受惠国也没有能力充分利用AGOA项下的优惠待遇,甚至某些国家未出口任何AGOA项下的受惠产品。例如,尽管有受惠国资格, 2006年布隆迪、吉布提、几内亚比绍没有AGOA项下的任何出口记录,也没有一般普惠制项下的出口。[24]
  国内学者的研究结果也表明,AGOA实施以来,美国与非洲国家的贸易与投资的增长主要集中于非洲的产油国;尽管非洲国家的纺织品与服装的对美出口有所增长,但通过国别分析可以发现,美国对这类产品的进口主要集中于马达加斯加、毛里求斯、莱索托、南非、斯威士兰等寥寥可数的几个国家;另外,非洲国家有比较优势的农产品的出口贸易并没有出现显著的增长。2000年以来,尽管美国对非洲的进口连年攀升,但是石油等能源产品和矿产品所占的比重始终保持在80%以上;同时,美国对非洲国家的直接投资也都集中于这些产油国,集中于石油的开采等项目上。可见,AGOA的主要目的是实现美国自身的经济利益,这些政策的实施并没有给非洲国家经济的长期发展带来足够的帮助。特别是,“对于非产油国和最不发达国家来说,新贸易政策还没有表现出积极的作用”。[25]
  这充分说明,对于撤哈拉沙漠以南的非洲国家来说,AGOA提供的贸易机会并不等于贸易份额,市场开放也不等于市场占有,因为在利用机会、占有市场的能力方面,发展中国家存在较大的不足,例如出口企业的规模普遍较小且竞争力弱、缺乏足够的贸易人才等,而且许多发展中国家的国内经济结构还存在过于单一、出口贸易严重依赖一个或数个特定产品的弊病。
  (二)纺织品与服装条款项下的原产地规则过于苛刻
  自AGOA实施后,非洲地区的纺织品与服装对美出口增长一度十分迅猛。例如,自2001年起,埃塞俄比亚成为AGOA的受惠国之一,当年埃塞俄比亚通过AGOA向美国出口纺织品和服装的出口额仅为20万美元,但第二年就增长到130万美元。2005年和2006年分别达到520万美元和720万美元。[26]不过,尽管AGOA的纺织品与服装条款极大地弥补了一般普惠制安排的产品范围的不足,较好地促进了部分非洲国家的纺织品与服装对美出口,但过于苛刻的原产地规则却影响了该条款的应有效用,同时与国际社会通行的增值百分比标准、税号改变标准等原产地认定办法也不符。
  AGOA纺织品与服装条款项下的原产地要求可以归结为:适格的进口产品原则上必须使用美国的纱线、纤维、布料等原材料来缝制;某些情况下可以使用撒哈拉沙漠以南的非洲国家的布料来缝制,但此类出口产品的数量要受到一定的关税配额限制。例如,AGOA I曾规定,使用原产于撒哈拉沙漠以南的非洲的原材料制造的服装进入美国市场的总量不得超过当年美国进口该产品的总金额的1.5%,且在8年内这个比例逐步增至3. 5% ; AGOA III则将该比例提高了一倍,即在8年内,这个比例最高可达到7%。由此可见,AGOA的指导思想就是要求适格的进口产品尽可能使用美国的原材料,从而促进国内相关产业对撒哈拉沙漠以南的非洲国家的出口贸易。一种解释是,许多受惠国缺乏纺纱和织布的能力,因此难以提供足够的布料来制造服装。乐施会的一份研究报告却认为:AGOA对于服装产品的原产地要求根本无助于受惠国发展自己的纺织业或相关的原料产业;相反,鉴于过于苛刻的原产地要求的存在,本来应使发展中国家获益的政策却事实上促进了发达国家纺织品产业的发展,并对整个发展中世界造成了损害。该报告同时还指出,如果取消了上述原产地要求,毛里求斯2001年至2004年间在AGOA项下的出口增长将达到36%,而事实上该数据只有可怜的5%。[27]
  过于苛刻的原产地要求至少带来了以下消极后果:其一,扭曲了国际分工体系以及国际贸易的正常发展,也一定程度上阻止了受惠国企业的出口增长。因为受惠国企业在购

  ······

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