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【期刊名称】 《人民司法》
主管单位连带责任初探
【作者】 王荣清【作者单位】 江西省宜春地区中级人民法院
【期刊年份】 1992年【期号】 11
【页码】 25
【全文】法宝引证码CLI.A.1262229    
  近几年来,由企业的主管部门或开办单位(以下统称主管单位)负责清偿债务的案件屡见不鲜,尤其是党政机关团体开办经济实体、为企业担保债务以及允许企业挂靠而负连带责任的案件,不仅审理难,而且执行难。现就审理这类案件中常遇到的几个问题谈点探讨性的意见。
  主管单位的资格认定
  正确认定企业主管单位的资格,是确定企业因倒闭或被撤销而产生债务纠纷的诉讼主体和承担连带责任的前提。根据法律规定和审判实践,认定企业的主管单位要从以下三个方面入手:
  ——看企业的主管单位是否具备法人资格。按照民法通则第三十六条“法人是具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织”的规定及第三十七条法人必须具备“(一)依法成立;(二)有必要的财产或者经费;(三)有自己的名称、组织机构和场所;(四)能够独立承担民事责任”等条件的规定,企业的主管单位必须符合上述法律规定,才具备法人资格。根据“依法设立”的方式不同,企业主管单位可分为行政主管单位、经济主管单位和业务主管单位。行政主管单位一般指党政军机关及所属编制序列的事业单位;经济主管单位一般指有经济联系的开办单位、申报单位和“被挂靠”单位;业务主管单位是指具有业务领导职能的上级企业法人单位。企业的主管单位必须具备法人资格,才能作为诉讼主体参加诉讼并承担相应责任;不具备法人资格的上级管理、监督、指导单位,不能认定为企业的主管单位。在审判实践中,有的把乡镇经济委员会或企业办公室当作乡镇企业的主管单位而列为诉讼主体,这是不对的。因为乡镇经济委员会或乡镇企业办公室只是乡镇政府的一个职能部门,不具备法人资格,不能独立承担民事责任。因此,它不是乡镇企业的主管部门,主管部门应是具有法人资格的乡镇人民政府。
  ——依据工商行政管理部门核发的执照认定。工商行政管理部门审核颁发的营业执照是具有法律效力的公文。企业在办理登记注册、开业、变更登记等手续时,主管部门都必须在工商注册登记表中签署意见并加盖公章,这就为认定企业主管单位提供了法律依据。如果企业申请歇业或倒闭,在经工商行政管理部门核准并注销营业执照之前发生债务纠纷,需要追究主管单位连带责任时,并不影响主管单位的诉讼地位和主体资格。
  ——根据主管单位与企业的关系来认定。一般情况下,认定企业的主管单位,只要根据工商管理部门核发的文书证件即可确认,如果以此还确认不了,则可根据其与企业的关系来认定。大体有以下几种情况:一是隶属关系。主管部门对企业的人、财、物和产、供、销具有直接的领导权和管理权。例如,有权依法决定企业的设立、变更和终止,有权根据国家要求直接向企业下达指令性计划,有权按程序直接安排企业的基本建设和重大技术改造计划,有权按照干部管理权限直接决定企业的主要负责人的任免等。二是财产关系。例如向企业收取“管理费”,参与分红或收取承包金,摊派各种名目的费用,非法接收企业的财产等,以经济利益连结彼此间的关系。三是因果关系。主管单位具有一定过错,对企业的被撤销或倒闭负有不可推卸的责任。如谎报注册资金、审核不当,抽逃、转移企业资金,隐匿企业财产来逃避债务,对企业非法实施行政干预等。因主管单位的过错而形成对企业承担责任的因果关系。四是担保关系。主管单位以保证人的身份对企业注册资金提供担保或对企业的经济合同实行担保,以双重身份形成对企业的监督、保证关系。五是挂靠关系。挂靠经营者依据挂靠协议,以被挂靠单位(主管单位)名义进行生产经营活动,并向被挂靠单位履行一定义务而形成挂靠关系。
  主管单位连带责任的形式
  主管单位连带责任,是指企业的主管部门根据法律和政策的规定,在企业资不抵债、亏损倒闭或被撤销时,对企业债务承担一定的连带清偿责任。主管单位连带责任除具有一般共同侵权连带责任的法律特征外,还具有下述特点:一是责任主体的特定性,特指企业的主管单位;二是承担责任的补充性,只有企业资不抵债,亏损倒闭,不能清偿债务时,企业主管部门才依法对企业未能清偿部分的债务承担相应的责任;三是责任后果的无法追偿性,由于企业资不抵债,亏损倒闭,无力清偿债务,因此,企业主管单位承担连带责任后,其代位求偿权的行使在客观上已成为不可能。
  根据主管单位实施的不同行为及其与企业的不同关系,主管单位的连带责任大致有以下几种形式:
  ——主管单位实施了经济合同法第三十三条规定的行为而承担连带责任。这是我国法律最早规定上级领导机关或业务主管部门因过错而对下属企业承担连带责任。由于上级领导机关下达的指令性计划不切实际而需要变更,或者是指挥失误,或者是对企业非法实施行政干预,或是随意插手或包揽企业生产经营活动,致使企业不能履行或不完全履行经济合同,上级领导机关或业务主管部门应依法对自己的过错承担连带责任。《国营工业企业暂行条例》第六十五条也规定:因企业主管单位的过错使企业造成损失的,企业主管单位要承担经济责任,并负责处理。
  ——主管单位为企业谎报资金来源,出具假资信证明或审核不当而承担连带责任。有的企业并不具备必要的资金,但由于其主管单位出具假资信证明,或借调本身资金为其作开办资金,致使申办企业获得注册登记。这种企业发生债务纠纷时,应由直接批准开办的主管单位承担相应责任。因审核不当导致企业倒闭或因进行违法经营活动而被撤销的,不管企业是否具备法人资格,其主管单位都应承担连带责任。
  ——主管单位在企业生产经营期间,非法收取管理等费用,参与分红或抽走资财等,应承担连带责任。企业和其主管单位都是独立的民事主体,主管单位对企业的领导、监督和管理,是法律赋予的权利,也是主管单位应尽的职责。主管单位如果借此向企业收取管理费、摊派各种名目的费用,甚至从中渔利,参与企业的利润分成,企业一旦发生债务纠纷,则应按照权利与义务对等原则,承担相应的责任。
  ——主管单位在企业倒闭后,趁机抽逃资金、转移隐匿财产的,应负连带责任。企业的注册资金和其经营积累的财产,是企业生产经营的物质基础,也是对外承担风险责任的保证。如果主管单位故意抽逃资金或转移隐匿财产,致使企业无法以自己的资金和财产对外清偿,从而逃避债务,损害债权人的合法权益,主管单位应承担连带责任。
  ——主管单位对企业注册资金提供担保,或非法为企业的经济合同担保,致使保证合同无效的,应承担连带责任。主管单位对企业的注册资金提供担保,属于担保之债的范畴,应当适用主债与从债的一般规则。如果企业倒闭,其实有资金不能对外清偿债务时,应当按照民法通则第八十九条第一项的规定,由提供注册资金担保的主管单位负连带责任。在实践中,对有些国家机关和事业单位非法为经济合同的一方当事人作保证人,因保证人主体资格不合法,致使保证合同无效的,作为保证人的主管单位应当如何承担责任?笔者认为,这应区别两种不同情况:当保证合同无效而主合同也无效时,应根据导致主合同无效的原因,首先确定主合同双方当事人的责任,若被保证人应当返还财产或者赔偿损失的,除有特殊约定外,保证人应承担连带责任;当保证合同无效而主合同有效时,保证人只承担因他的过错行为所引起的相应的赔偿责任,而不承担

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