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【期刊名称】 《当代法学》
论我国法院体制改革的路径
【作者】 车传波【作者单位】 吉林大学
【分类】 法院【中文关键词】 法院体制;独立审判;司法公正
【文章编码】 1003-4781(2011)04-0090-6【文献标识码】 A
【期刊年份】 2011年【期号】 4
【页码】 90
【摘要】

法院体制改革,是我国司法改革中最重要的组成部分,直接关系到能否实现司法公正和社会公平正义。在法院体制改革过程中,应当修改宪法,将法院独立审判制度宪法化;改革现行法院体制,重新划分司法管辖区域,使司法管辖区域与行政管辖区域相分离,以保证法院独立行使审判权;整合现行法院结构,将中级法院、基层法院设置为初审法院,将高级法院设置为上诉法院,最高法院作为终审法院,以区分初审和上诉审,区分事实审和法律审,实现司法公正。

【全文】法宝引证码CLI.A.1155916    
  
  始于1996年的中国司法改革,以实现司法公正为目标,重点在于两个问题:一是解决法院的独立审判,即独立审判问题;二是完善诉讼制度,保护当事人的权利。为实现司法改革目标,最高人民法院在中央的部署下,分别于1999年、2004年和2009年颁布了三个《五年改革纲要》,司法改革进一步深化。考察我国的司法改革成果,无疑在诉讼制度,特别是诉讼程序的完善方面,有了极大的进步,但在法院体制自身改革方面,却进展甚微。作为实现社会公平正义的最重要国家机关,如果法院自身的体制不够完善,那么无论诉讼制度、诉讼程序如何完备,也不可能真正实现司法公正,实现社会公平正义。研究我国法院体制的改革路径,对于实现法院独立行使审判权,实现司法公正,促进社会和谐,具有重大意义。
  一、法院独立审判制度的宪法化
  司法独立作为现代司法的一项基本原则,是由西方资产阶级三权分立学说派生出来的。司法独立的基本含义包括两个层次:一是司法机关独立于行政机关和其他政府机关而存在并自主地开展工作;二是司法机关及其司法官员在以审判为中心的司法活动中,所发表的言论、作出的行为不受追究,以便有效地保障司法权的行使。
  德国学者将独立而不受干涉分为八个方面:1.独立于国家和社会间的各种势力;2.独立于上级官署;3.独立于政府;4.独立于议会;5.独立于政党;6.独立于新闻舆论;7.独立于国民时尚与时好;8.独立于自我偏好、偏见与激情。{1}(P41)
  我国的独立审判与西方国家的“司法独立”有着显著区别。按我国宪法的规定,独立审判是指法院依法独立行使职权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。独立审判原则的独立性不是毫无边界的,即不能绝对地理解,它具有相对性,具体表现:第一,审判权不是不受约束的特权,它是在法定监督下的独立。按我国现行法律规定,对审判权的法律监督是通过国家权力机关的监督、检察机关的监督、最高人民法院的监督和上级人民法院的监督、人民群众参与民主司法和监督来实现的。第二,独立审判不是审判员的个人独立,而是人民法院的独立;第三,独立审判不是法院系统的独立,而是对案件依法享有管辖权的法院的独立;第四,独立审判不是随意的,而是依照法律规定行使审判权;第五,独立审判不是指审判机关和行政机关绝对分离,其主要目的在于防止行政机关的干涉。{2}(P38)
  我国没有把司法独立作为司法制度发展的终极目标。独立审判原则在我国的确立经历了曲折的历程。54宪法和法院组织法都曾规定“人民法院独立审判,只服从法律”,从而将独立审判原则以根本法的形式固定下来,成为我国社会主义法制原则的一项重要原则。但同时采取了党内审批刑事案件的制度。文革期间,独立审判荡然无存。1979《中华人民共和国人民法院组织法》率先恢复了“人民法院独立进行审判,只服从法律”的规定。1982宪法否定1975、 1978宪法取消这项原则的错误做法,在第126条明确规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。其后,民事诉讼法、行政诉讼法都作了类似规定,同时党政军逐步取消了各级党委审批案件的做法。
  我国法院独立审判制度,应当宪法化。现行宪法关于“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的规定,不足以表明法院独立审判的地位。建议修改宪法,将法院独立审判制度宪法化,作为一项宪法原则。
  第一,在宪法中明确规定法院独立行使审判权,法官只服从法律。司法权的性质决定了司法机关的软弱性与被动性。在国家机构中,人大掌握着立法权和对其他机关的领导、监督权。在我国,所有国家机关都对人大负责,向人大报告工作,受人大监督。行政机关掌握着国家的行政权力,而只有司法机关,自身没有任何的武力,既无军权,也无财权,更不能支配社会的力量与财富,不能采取任何的主动行为,不存在损害人民普遍自由权利的可能。司法权是一种判断权,一方面对双方当事人的争执居中作出是非曲直的判断,以保护公民、法人或其他组织的合法权益;另一方面对于什么是法律予以判断,以限制其他国家机关的专横行为。司法权具有被动性,法官是被动地执行法律,实行“不告不理”原则,必须等待当事人起诉之后,才能受理具体案件,对具体案件作出裁断。赋予法院独立审判权,规定法院及法官的独立地位,对于审判者中立,实现司法公正具有重要意义。将审判独立确立为宪法原则,赋予审判独立制度的根本性。
  第二,将法官独立作为审判独立的核心。司法独立的核心内容是以司法官员为权利义务对象的个体独立,即法官独立。其一,司法的理性在本质上是个体性的。其二,全部司法程序是为保证审判法官的客观判断和公正判决而设置的;其三,司法责任应当是个体化的。{2}(P36)
  二、司法管辖区域与行政管辖区域相分离
  我国法院的司法管辖区域与同级行政机关的行政管辖区域完全重合的现状,带来一系列的弊端:第一,司法权地方化,破坏了司法权的统一,导致我国审判中的“地方保护主义”。在现行体制下,统一的司法权被地方党委、地方权力机关、地方行政区域所分割,各级地方司法机关已演变为“地方的”司法机关。再加上在现行体制下,地方司法机关人财物都依赖于地方,受制于地方。地方各级人民法院成为名副其实的“地方法院”,在审理本地区当事人与其他地区当事人的纠纷时,必然带有较强烈的地方感情色彩。如果再有本地其他国家机关的领导或相关人士对法院施加影响,则必然产生审判的不公问题。在此种体制之下,司法审判中的地方保护主义成为必然。如果这种体制不加以改变,无论采取什么样的措施,均不可能彻底地杜绝司法审判中的地方保护主义;第二,妨碍司法独立。地方各级人民法院成为“地方的”人民法院,法院在机构、人员、物质方面受制于本地区的行政机关等机关或个人,法院对地方的其他国家机关具有很强的依附性,无法独立。地位的不独立,必然产生司法审判活动的不独立,最终有碍司法公正的实现。应当改变这种现状,重新划分司法管辖区域,割裂法院与同级政府、人大与党委的联系,摆脱这些机关对法院在经济上、人事上的束缚,以确保法院地位的独立。不接我们电话 也不给拒接原因
  关于重新划分司法管辖区域的主张,我国很多学者意识到了这一问题,认为地方法院司法区域与行政区域的重合,是滋生地方保护主义的制度性根源,因此,改革现行司法体制的关键是打破现行法院体系,对各级法院进行重新设置,并且提出了具体的思路。[1]一种思路主张,法院机构的改革应打破现有框架的基础上,按照司法独立的要求重新进行设计。其设计方案如下:最高法院在全国设若干分院,在其辖区内代行最高法院职权,受理部分高级法院的上诉案件。全国划分十个左右的大司法区,每个大司法区设一个高级法院,高级法院在本辖区的较大城市设若干分院;高级法院及其分院作为普通案件的上诉法院行使职权。高级法院辖区内划分小司法区,设中级法院;中级法院视需要设若干派出机构;中级法院及其派出机构作为一般案件的初审法院。将基层法院改造为简易法院(但附设普通庭),主要受理简易、小额案件;大幅度削减城市基层法院数量,农村基层法院基本上仍以县为单位;取消城市的人民法庭,合并、整顿农村的人民法庭。{3}(P66)另一种思路主张,考虑到法院的重新设置是一项繁重而艰巨的任务,不可能在短期内完成,有关方面应当设计一个较长的规划予以通盘考虑。作为过渡性安排,可先在几个大区设置若干个最高法院的派出机构(这类机构类似于美国的巡回法院,在设计上可借鉴其做法)。这种机构的设置,首先可将许多民事经济案件的审级提高,比如在中级人民法院审理的,可提高至高级人民法院审理;而二审审理可提高到最高人民法院的派出法院审理。其次则可提高诸如死刑程序的级别。当然,从长远看,最好的办法还应是设立法院系统自上而下的垂直领导。{4}(P8)
  上述两种主张重新划分司法管辖区域,改变使其与行政管辖区域相重合的观点,认识到了重新划分司法管辖区域的重要性及必要性,但其思路明显缺乏可行性。
  第一种思路存在如下弊端:第一,设置机构过于复杂,缺乏可操作性。将法院设置为最高法院、最高法院分院、高级法院、高级法院分院、中级法院、中级法院派出机构、简易法院(还附带普通程序)、县一级基层法院。如果按其所设想,这一法院系统的复杂程度将远高于现行法院体系,案件管辖问题将变得异常复杂,明显缺乏可操作性;第二,各法院之间的职权混乱,无法行使管辖权。按第一种思路所设置的法院系统,存在职权混乱的问题:最高法院分院已经代行了最高法院的职权,最高法院的职权是什么?最高法院分院审理高级法院的上诉案件,一审定在哪一级法院?市法院、市法院的分院的职权是什么?基层法院行使什么样的审判权?第三,审级不清。我们现行法律规定了二审终审制的审判制度,如果按照第一种思路重构法院体制,是二审终审、三审终审,还是多审终审?存不存在终审?
  第二种思路存在着如下弊端:无法解决司法管辖区域与行政管辖区域相重合的重大问题。设置大区法院的思路为很多人所提及,但大区法院的设置,其法律地位如何?设置了大区法院,只不过是在高级法院之上加一个审判机关而已,不可能从根本上解决司法与行政管辖区域相重合的难题。
  我认为,要解决司法与行政管辖区域的重合问题,实现法院地位的独立,可以考虑采取如下可行的具体措施:
  第一,各法院独立
  在基本上不改变现行法院组织框架的前提下,明确各法院的独立地位。确立法院独立理念,在立法中取消“各级法院”的说法。我国的法律之中对各个法院的最常用

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}胡夏冰,冯仁强.司法公正与司法改革研究综述[M].北京:清华大学出版社,2001.

{2}龙宗智,李常青.论司法独立与司法受制[J].法学,1998, (12).

{3}章武生,吴泽勇.司法独立与法院组织机构的调整(上)[J].中国法学,2000, (2).

{4}王利明,姚辉.人民法院机构设置及审判方式改革问题研究[J].中国法学,1998, (2).中小学减的负已经加到家长身上了

{5}朱景文.中国法律发展报告—数据库和指标体系[M].北京:中国人民大学出版社,2007.

{6}[美]卡多佐.法律的成长、法律科学的悖论[M].董炯,彭冰译.北京:中国法制出版社,2002.

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