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【期刊名称】 《当代法学》
论民事与行政交叉案件的审理模式
【作者】 彭贵才【作者单位】 吉林大学
【分类】 民事诉讼法
【中文关键词】 民事纠纷;行政纠纷;案件交叉;审理模式;合并审理
【文章编码】 1003-4781(2011)04-0034-7【文献标识码】 A
【期刊年份】 2011年【期号】 4
【页码】 34
【摘要】

现代社会行政权已广泛介入到传统的私权领域,民法和行政法两个法律部门之间出现相互渗透的趋势,民法和行政法所调整的民事法律关系和行政法律关系存在大量的交叉、重合的情形这使当事人的同一行为有时具有了多重法律属性,这样就会形成两种或两种以上法律关系,产生两种或两种以上不同性质的争议,导致民事与行政案件的交叉。在司法解决上,又因其分属于两种不同的诉讼解决途径,不仅影响纠纷的及时有效的解决,而且增加了当事人的诉累。因此,应当有条件地将两种不同性质的诉讼案件在民事诉讼中予以合并审理。

【全文】法宝引证码CLI.A.1155917    
  
  应当采用何种审理模式来审理民事与行政交叉案件,一直是困扰我国行政审判实务的一大难题。目前我国尚无完整系统而具体的法律规定,理论上也没有形成统一的指导性意见,这一问题仍有待进一步研究和探索。鉴于此类案件审理的现实困境,反思司法实践中的各种审理模式所暴露出的问题和缺陷,分析近几年来各地法院民事与行政交叉诉讼案件数量均呈现逐年增长趋势的深层次原因,实行民事与行政诉讼合并审理的审判模式是解决民事、行政交叉案件难题的良好对策。合并审理即指由法院内部的一个审判组织负责适用两种诉讼程序同时审理民事、行政两种诉讼案件的并行审理模式。
  一、民事、行政交叉案件中当事人选择的救济途径
  在我国,对非自然人民事主体的法律承认多是采用行政许可或准则主义,因此,多数从事民事、商事经营活动的主体资格是经行政机关许可的。这些主体的活动内容,如企业的经营活动,交通部门的交通运输业,个体经营者的娱乐业、销售业等通常也要经过行政许可。而自然人的诸多民事活动,如使用土地所为的房屋建筑活动,亦须征得有关城建、规划和土地部门等特定行政机关的许可。现代社会,越来越多的社会活动附带着行政内容,尤其是营业活动。因为“为了公共利益,当代社会的营业活动必须隶属于行政管理权。”{1}(P91)
  经行政许可的经营活动在现实生活中造成他人损害的情形经常发生,当加害人以获得行政许可为抗辩时,受害人如何寻求法律救济?依现行法律的规定主要有以下救济途径:
  其一,可先向行政机关寻求救济,即申请行政机关撤销或更改自身的行政许可或者责令加害人停止侵害或进行损害赔偿。行政机关的解决方案合理时,双方当事人之间的纠纷自然可以得到有效的解决。如果行政机关怠于解决受害人提起的申请,受害人可对行政机关的不作为行为申请行政复议或者提起行政诉讼。如浙江某化工厂因发生事故排放大量含毒废水,流入邻近鱼塘,承包鱼塘的农民与工厂交涉未果,遂请求环保部门出面制止。而环保部门敷衍了事,迟迟不对工厂采取措施。三天后,40亩鱼塘的鱼苗及成鱼全部死亡。农民在对工厂提起赔偿诉讼的同时,也对区环保局的不作为向市环保局申请复议。{2}(P150)当原告认为行政机关的解决方案不合理且其行政许可违法时,可向法院提起行政诉讼或者提起以直接加害人为被告的民事诉讼。该救济方式的优越之处是通过行政机关解决争议,省却了诉讼解决争议的繁琐,比较有效率。不足之处是,行政机关的解决并不是终局性的,当事人若有异议,最终仍需通过诉讼手段解决。
  其二,由受害人提起行政诉讼附带民事诉讼。当然,如果行政许可违法,提起该诉讼是能解决问题的。但也有诸多麻烦,行政附带民事诉讼现在只是最高人民法院司法解释的规定和学者们的主张,依现行法律并不能顺理成章地适用该制度{即便依此承认该制度并适用之,那还会引起行政机关向加害人追偿的复杂问题,毕竟受害人的损害是由加害人直接引起的,行政机关并不应该承担全部损害赔偿责任。另外,如果行政机关的行政许可经审查是合法的,受害人还须另行提起民事诉讼。法律关系之复杂不言而喻。
  其三,受害人可直接对从事民事、商事经营活动的加害人提起民事诉讼。当加害人以取得行政许可为抗辩事由时,由于我国并存着独立的民事诉讼和行政诉讼制度,依现行法律,对行政机关具体行政行为的审查应适用行政诉讼制度。
  从以上可以看出,依现行法规定,虽能解决问题,但或是解决途径过于复杂,效率低且易于出现矛盾,或是寻求的法律依据过于牵强。如通过行政救济的手段对受害人予以救济(行政复议或者行政诉讼)是很牵强的,因为受害人并不是具体行政行为的直接相对人。如果要运用行政救济手段的话,那也必须建立在对具体行政行为相对人扩大理解的基础上。所幸的是扩大理解具体行政行为的相对人的范围恰恰是符合法律发展趋势的。“人们在其它救济办法中看到,目前的倾向是放宽对诉讼资格的要求,而这是符合开明的公法制度的。”{3}(P435)在这方面美国法律走在了前面,它对行政诉讼原告资格的解释是非常宽泛的。尤其是在有关环境行政行为诉讼方面更是如此,即使环境行政行为与间接相对人所受损害之间的因果关系十分牵强,也承认间接相对人的原告资格。最为典型的案例是合众国诉学生反对管理机构的诉讼程序案。{4}(P229)
  我们知道,即使通过扩大对具体行政行为相对人的理解,以寻求行政法上的救济手段,最终也往往避免不了出现反复、法律关系复杂、诉讼层次过多等弊病。一些发达国家的法律对此也给予了关注,认为就一个案件事实在一个法庭求得赔偿性救济,而在另一个法庭求得禁止性救济,“就会产生相互分离和独立的诉讼,使问题复杂化,增添麻烦。”{1}(P456)那么我们能否设计一种最佳解决方式呢?
  基于以上的分析得知,该类争议的解决,最为有利的方式是直接提起民事损害赔偿诉讼。因为,无论行政机关的具体行政行为是否合法,与受害人所受损害的赔偿都没有必然的关系,最多只是行政机关和加害人分担多少的问题,但都不能阻止民事损害赔偿的进行。相反,如果直接通过行政救济手段来解决该争议,则可能因具体行政行为的合法而得不到救济,最终还是得提起民事诉讼解决。因此,直接提起民事损害赔偿诉讼对受害人来说是最佳选择。当然选择何种解决途径是当事人的自由,我们只是从诉讼效率和方便受害人救济的角度提出合理化建议和设想。
  但要使受害人能直接提起民事损害赔偿诉讼,那还要对现行法律制度进一步完善,并寻求法理上的支持。这就要求承认在特定条件下民事诉讼能对具体行政行为的合法性进行审查,并对行政机关的违法行为与民事争议合并审理直接做出判决的制度。由于该类案件在本质上是以民事争议的解决为主要目的,所以在适用的诉讼程序上应主要是民事诉讼程序。应该说,行政诉讼与民事诉讼的合并审理在法学理论和实践中并不是一个陌生的话题。台湾学者赖恒盈在其1993年的硕士论文《从行政法的观点论行政诉讼与民事诉讼之机能—以日本法制为中心》中专门论述了两种诉的合并问题,尽管其主要观点是认为当行政诉讼和民事诉讼有合并审理的必要时,应以行政诉讼审理。但他在对特定案例进行解释时亦主张:既然依民事诉讼处理并无困难,则直接依民事诉讼为诉之合并即可,并无类推适用行政诉讼法之必要。
  二、民事与行政交叉案件中法院的审理模式及检讨
  根据我国现行的民事诉讼法与行政诉讼法的规定,解决民事纠纷和行政纠纷应当分别适用民事诉讼程序和行政诉讼程序。但是,当一个案件涉及两种不同性质的法律关系时,即民事与行政争议交叉引发的诉讼案件究竟应当适用何种模式进行审理,我国现行法律没有做出明确规定,以至于审判人员在面对该类案件时往往无所适从。在审判实践中,对这类案件的审理所采取的审理模式主要包括以下几种。不接我们电话 也不给拒接原因
  1,先行政后民事的审理模式。在行政争议和民事争议交叉形成的诉讼案件中,对民事争议的解决往往要以行政争议的处理结果为依据。行政诉讼能否对行政机关具体行政行为进行合法性审查,作出正确的裁决,直接影响民事诉讼的处理。相反民事诉讼中如果不考虑相关的行政诉讼,那么民事审判的裁决结果就可能处于尴尬的境地。因为具体行政行为一经作出,非经法定的行政复议程序和司法审查程序撤销,即具有法定效力,民事审判无权对行政机关的具体行政行为审查,只能假定为合法有效,从而造成法院的两份裁决文书自相矛盾。所以,在这种情况下,实践中较为普遍的处理方式是先中止民事诉讼,待行政案件判决后再进行审理。
  2.先民事后行政的审理模式。在行政主体确权的行政行为中,有的不是自由裁量行为,而是属于羁束行政行为。如颁发证照的行为,如果当事人发生权属争议,只能提起民事诉讼。但当事人以行政机关不作为而提起行政诉讼时,就产生了民事诉讼与行政诉讼交叉的问题。行政机关颁发证照,主要是依据当事人提交的权利证明。只有在当事人权属确定后,行政机关才可以“作为”即办证。在这种情况下,法院为慎重起见,应先解决法律关系是否成立的问题,视民事审理结果再对行政诉讼作出驳回原告诉讼请求或要求行政机关履行职责的判决,这样就从根本上理顺了二者的关系,对最终解决纠纷,减少讼累都是有利的。
  3.行政诉讼与民事诉讼分别进行的审理模式。在一种诉讼结果是另一诉讼的前提或重要证据时,一般采取先行政后民事或先民事后行政的审理模式。但在现实生活中,还有一种特别的情况,即基于同一事实既可提起民事诉讼,又可以提起行政诉讼。从法学理论上讲这是一种诉讼竞合。两种诉讼可同时进行,也可以由当事人选择进行,法院应根据当事人的请求分别作出裁决,只要注意二者的裁决内容不要重复就可以了。
  4.行政附带民事诉讼的审理模式。行政附带民事诉讼是指人民法院在审理行政案件的同时,对与行政案件相关的有关民事争议一并进行审理并作出裁决的活动。在行政争议和民事争议交织的案件中,解决行政争议要以弄清民事争议的是非曲直为前提,而解决民事争议更是必须以先解决行政争议为前提,二者互为条件,仅通过民事诉讼或行政诉讼的途径,都无法使争议得到妥善解决。如按行政附带民事案件处理则会大大减少当事人的讼累,节约诉讼成本,并体现出法律的统一性。适用该制度须同时满足以下几个条件:一是同时存在行政诉讼与民事诉讼,这是行政附带民事诉讼成立的首要条件,即行政案件及民事案件均依法成立,符合受案条件。行政附带民事诉讼,只有在当事人选择附带审理时进行,没有必要另行更换审判庭。二是行政诉讼与附带的民事诉讼之间具有关联性,即被诉具体行政行为处理的事项涉及到当事人之间的民事权利义务关系。三是行政诉讼请求与附带的民事诉讼请求有内在的联系。一种是行政争议性质的诉讼请求,行政相对人对行政主体作出的具体行政行为不服,认为其侵犯了自己的合法权益,请求人民法院予以撤销、变更或者确认为违法行为;一种是民事争议性质的诉讼请求,是平等主体之间因侵权而产生的争议,受侵害的民事主体请求法院判令对方当事人停止侵害、赔偿损失等。两种争议之间的联系表现在两种性质的争议由同一民事行为引起,且民事争议的解决依赖于行政争议的解决。四是行政诉讼案件和附带民事诉讼案件属于同一法院管辖。五是当事人在行政诉讼过程中提出民事诉讼,即两个诉讼必须发生在同一诉讼程序中。一般认为民事诉讼请求应在一审审理期间提出,二审期间不得提出附带民事诉讼。行政诉讼和民事诉讼交叉的问题在审判实践中已日益突出,由于缺乏统一的运作方式,已给审判工作造成了一定的消极影响,如何总结经验,积极探索此类问题的解决方法,已成为摆在我们法律工作者面前的一个重要课题。
  当然,并非所有经过行政确认、行政许可的民事主体的活动都必然引起对行政确认、行政许可等具体行政行为的合法性审查和民事纠纷的交叉。只有当加害人以经行政确认或者行政许可进行抗辩时,受害人才有必要提起对行政确认或者行政许可的合法性审查。如上文指出的,依据现行法律,在民事诉讼中对行政确认、行政许可进行实质性审查是很牵强的。大多数学者认为如果民事诉讼能对行政确认、行政许可进行实质性审查,即构成审判权(主要指民事审判权)对行政权的不当干预,会混淆民事诉讼和行政诉讼的界限,尤其是会对我国现实生活中法院内部行政庭和民事庭的划分造成冲击。
  我们认为,认清行政机关的性质是区分行政权和司法权的关键。“司法判决是依法做出的,行政决定是依行政政策做出的。法院尽力从法律规则和原则中找出正确的答案。行政官尽力根据公共利益找出最有力、最理想的答案。法官和行政官的思维方式是完全不同的,法官的方法是客观的,遵守着他的法律理念;行政官的方法是经验式的,是权宜之计。”{3}(P50-51)行政权与司法权考虑问题的出发点并不一致,司法权所依据的是既成的法律制度和法律原则,而行政权所依据的不仅仅是法律、法规,还包括行政政策。行政政策更多

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【参考文献】

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