查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《当代法学》
论我国构建民生财政的法制保障
【作者】 陈治【作者单位】 西南政法大学
【分类】 预算、决算法
【中文关键词】 民生财政;法制保障;预算;收入保障;绩效管理
【文章编码】 1003-4781(2011)04-0116-8【文献标识码】 A
【期刊年份】 2011年【期号】 4
【页码】 116
【摘要】

民生财政是指在特定价值理念指导下依托法制的力量满足社会民生需求的财政收支活动。民生财政不能简单地依托增加民生领域的支出、加大民生支出的比例而达致,必须构建一套包括财政预算制度、收入保障制度、支出方式制度、绩效管理制度在内的从收支计划的确定、执行到效果监督的完整法制体系,并着力解决民生财政法制化过程中面临的权力与权利配置、制度刚性与弹性协调、不同价值之间平衡的问题。

【全文】法宝引证码CLI.A.1155915    
  
  伴随着“民生”一词频繁出现在中央及地方政府的决策文件中,如何改善民生也成为全社会高度关注的问题。从中央到地方的财政预算报告中可以清晰地看到各级政府解决此问题的基本思路,即增加与人民生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房、文化等民生领域方面的财政支出总额、提高民生支出在整个财政支出结构中的所占比例、量化单项民生支出项目的具体目标。对于这种带有明显倾斜性的财政支出安排,不少学者称之为“民生财政”,以区别于传统的将支出重点放在经济建设领域的“建设财政”。那么,究竟什么是民生财政?如何构建民生财政的法制保障体系?对此,笔者拟从民生财政的概念、法制化的框架、法制化的原则及其面临的主要课题、构建民生财政的若干制度几个方面展开讨论。
  一、民生财政的概念剖析
  (一)研究现状的梳理
  目前围绕民生财政的概念认知主要形成了三派观点:一是明确使用民生财政的提法并认同民生财政的概念价值与研究意义。但在民生财政与公共财政的关系、民生财政是具有普世性抑或特殊性价值、民生财政的评判标准等方面存在明显差异,具体又分成以下四种主张:(1)将民生财政作为与公共财政相并列的一种财政收支模式,提出财政改革应当确立从公共财政转向民生财政的基本方向。{1}(P32) (2)将民生财政视为公共财政理念转型的产物,而非财政模式的替代。认为民生财政的实质是“人本财政”,不仅承载人文关怀的终极诉求,而且具有“普世性的基本价值”。{2} (P2-3)(3)将民生财政作为公共财政体制下财政支出结构变化的代名词,以“民生方面的支出占到相当高的比例,甚至处于主导地位”作为判断是否是民生财政的基本标准。{3}(P5-6)(4)将民生财政界定为我国现阶段特有的财政基本运作模式,明确划分民生财政与公共财政在针对问题的特殊性与普世性、承担职能的公平性与效率性方面的区别,将民生财政视为公共财政运行过程的一个特殊阶段和适应于特殊国情的产物。主张以“与民生的直接关联度”将公共支出对象进行“阶梯性”排列。{4} (P8-9)二是不直接使用民生财政的提法,而是围绕财政与民生间的关系展开论述,将财政作为改善民生的重要途径之一。相关文献中使用较多的是“财政决策的民生导向”、“财政改革的民生色彩”、“财政与民生”、“财政向民生倾斜”的提法,赋予财政本身保障和改善民生的蕴涵。{5} (P23)三是对民生财政的提法抱以谨慎乃至否定的态度,强调财政的正当基础是民主而非民生。{6} (P35)
  (二)本文的界定
  笔者认为民生财政有以下三个层次的内涵。在其直观意义上,民生财政是指一种在支出对象上有所倾斜和限定的财政支出模式。相对于将全部公共需要作为财政活动目的指向的公共财政而言,民生财政是将公共需要中与人们生活直接相关的部分纳入作用范围。民生财政并不是亦不可能替代公共财政在整个财政学、财政法学理论及实务中的核心地位,而毋宁是对既有公共财政运行过程中出现的问题进行矫正和反思的产物。在其深层次的意义上,民生财政包含了公平、民主、人权的价值诉求,并承担着改善人们对财富的消费与使用水平的社会职能。仅仅是在支出结构上做形式化的调整而不去着力转变观念与职能定位,这样的财政活动难以称得上是真正意义的民生财政。在其最本质的意义上,民生财政是指一种特定的财政法制化体系,它囊括了以满足民生需求为目的的预算收支总体安排、收入保障制度、支出制度、绩效管理制度。民生财政必须以法制化的状态存续、发展与完善,明确相关主体法定的权利与义务,避免将民生财政简单等同于恩赐式的“送温暖”或完全事后应急性的支出。总体而言,民生财政是指在特定价值理念指导下依托法制的力量满足社会民生需求的财政收支活动。
  1.民生财政的支出对象—民生的范围应当有所限定
  民生并不是一个专门的学术概念,亦并无异域语境下的直接对应物,在很大程度上它是一种植根于中国历史传统与国人信仰之中的善良情结与人文关怀。可以基于社会学、政策学、伦理学、经济学、政治学、哲学的不同学术立场对民生进行分析。本文则侧重于法学立场的分析。具有法律意味的民生概念,其主观性、个人性色彩有所减弱,而客观性与整体性明显增强:一方面民生可以通过政府提供公共服务的方式加以改善;另一方面,民生是对人们生活状态的整体性、一般性描述,而不完全是个人的幸福感受和心理满足,并不凸显纯粹的个体偏好。除去纯私人的以及虽属公共范畴但与民生没有直接关联的欲求(比如对国防和一般行政服务的需求)外,那些直接关乎人之生活质量、具有共性、能诉求于公共途径加以解决的共同需要将借助政府行为并最终通过法律调整的方式,以制度化的手段得到保障。这些“共同需要”的范围主要包括养老、医疗、住房、教育、就业、生产生活基础设施,以及与前述领域有所交叉且具有自身特点的“三农”问题等。可以通过归纳、整合的方式以一定的标准对民生进行类型化。比如深圳市政府于2007年出台的《深圳市民生净福利指标体系》将收入分配与公平、安全水平、社会保障水平、公共服务水平、人的全面发展水平五个方面作为民生净福利的具体范围,是一种类型化的成功尝试,为从整体上把握民生提供了可靠蓝本。
  2.民生财政的判断标准包含合法性、合理性、程序性、人本性四方面的因素
  民生财政不能以简单的财政支出占比来判断,否则容易一味强调“增加对民生的投入”,乃至将“民生”本身当做财政支出的正当性基础。民生财政首先应当具备合法性,即经由权力机关批准政府预算,使政府支出获得明确的事先授权。这是判断是否构成民生财政的形式标准,当然也是构成一切政府财政活动的根本依据。其次,民生财政应当具备合理性,即民生财政是否为解决特定问题所必需的手段,是否具备实施的可行基础和条件,对投入与产出是否可以量化计算以便对其实施状况作出评价,对实施过程中可能出现的风险是否可控制和防范。这是判断是否构成民生财政的实质标准。第三,民生财政应当具备一定的程序制约机制。程序应当贯穿在民生财政从预算批准、执行到绩效评价环环相扣的运作过程中。第四,民生财政应当具备人本性。这是判断是否构成民生财政的价值标准。只有以保障与改善民生、提升人的生存质量的财政才是民生财政,人本性是民生财政的题中应有之义。
  3.民生财政的职能在于改善人们对财富的消费与使用水平
  主流的财政学理论将为满足所有公共需要而提供公共产品(服务)的财政活动称为公共财政,其承担的职能有三种:资源配置职能、收入再分配职能与经济稳定职能。资源配置职能的本质是公共产品的提供及其具体的生产机制问题,而并未解决公共产品的可获得性、分享性问题(消费的问题),因而对民生的影响必然是间接的。收入再分配职能的本质是财富的分配。财富的分配不等于财富的使用,财富的多寡并不意味着从根本上改变人们创造财富的能力和条件,“授人以鱼”的方法对民生的改善仍然有限。经济稳定职能的本质是通过逆向调节经济社会总需求与总供给实现国民经济供求均衡,对民生的影响明显,但稳定宏观经济水平是该项职能的基本目的,而解决民生问题则可能仅作为一种工具在实现经济调控目标过程中受到重视,甚至因实施调控措施附带产生的效应反而受到不利影响。民生财政的职能则以财富的消费为逻辑起点,{7}(P6)旨在直接改善人们对财富的消费与使用水平,可以进一步划分为:第一,公共产品消费均等化职能,该职能与传统财政的资源配置职能相对照,强调对公共产品的可获得性与分享性;第二,社会投资性分配职能,该职能与传统财政的收入再分配职能相对照,重在对影响初次分配的就业机会、技能素质等因素进行干预,强调“授人以渔”与人力资本投资;第三,居民消费能力保障职能,该职能与传统财政的经济稳定职能相对照,不仅强调消费在维系经济运行发展中的作用,而且将促进消费、保障消费需求视为目的性价值,着力增强居民消费能力。
  4.民生财政的提出有其特殊背景并承载一定的价值诉求
  民生财政的提出与我国经济高速发展而社会问题不断出现的特殊背景密切相关。财政支出结构中经济建设支出所占的比重自上世纪90年代以来一直保持较高水平,这种资源配置方式在一定历史阶段有其合理性,但却形成了财政支出上强大的路径依赖并引发了严重的利益失衡,表现为诸如上学难、看病贵、就业难、收入分配差距等严重社会问题,直接影响社会稳定与经济持续发展。近几年,医疗改革、收入分配、就业、住房、教育与培训等民生领域问题备受关注。这从一个侧面印证当前社会民生状况不容乐观甚至在某些领域存在的尖锐矛盾。民生财政的提出其直接的目的在于改变财政支出结构,突出民生支出的重要地位,而其深层次原因在于建立以社会公平、民主、人权等价值目标,进而推动政府职能转型的财政运行机制,以注重经济建设为中心转向“以人为本与科学发展”。
  二、民生财政法制化的框架、原则及面临的主要课题
  (一)民生财政法制化的框架
  民生财政的法制化,其本质是将民生财政运作的整个过程纳入法制的轨道,通过制定具有权威性与约束力的法律规范对财政行为进行约束。民生财政法制化的基本框架首先包括从制度上廓清民生领域的具体边界,在确立民生财政支出范围的同时强化财政投入民生的硬约束。担当这一使命的是对财政活动做整体性制度安排的财政预算法制。为适应民生财政法制化的需求,应当对现有预算制度进行改革,突出预算过程中的民主参与与权力制衡。其次,构建财政支出的来源保障与财政支出的具体方式制度。前者涉及对公债、税收、政府融资机制的完善,后者除关注传统的转移性支付与购买性支付的支出手段之外,重点放在财政手段与市场机制有机结合的其他多种方式上。再次,建立民生财政实施绩效的评价体系及其激励、约束机制。这是民生财政法制化的最大亮点,亦同时面临着从管理意义上的“绩效”转向法制意义上“绩效”的诸多困境与障碍。
  (二)民生财政法制化的原则
  民生财政的法制化应当遵循以下原则:一是具有针对性。构建一套适应于民生财政运行需要的制度体系,而不是简单重复既有的更为宏观的关于推进公共财政法制改革的一般思路。尽管可能在某些问题上有所重合,比如本文也将涉及预算制度改革这个“老”问题,但在切入点和制度改革重心方面仍有明显差异。二是具有前瞻性和引领性。以民生之本、财政保障为契机,找准现行财政法制的薄弱环节,突破现有制度的桎梏,寻求制度创新。比如围绕财政支出绩效评价,在现有立法基础上设计更具操作性、示范性的实施方案。三是具有实证性与民主性。民生财政的法制化必须提供社会实证的验证机会和民主决策的参与条件,而不能一味强调自上而下的行政主导。比如民生财政绩效评价制度应当有反映社会公众对某项支出计划的切身感受和经验评价的内容,以此作为绩效评价的一种有效方法;又如民生财政的预算制度应当吸纳社会公众或代表对预算过程的亲身参与和自主决策。
  (三)民生财政法制化面临的主要课题
  1.处理财政立法权、财政行政权与纳税人权利之间的关系
  财政学及财政法学的主流理论,一直主张将政府的财政活动纳入法制的调整范围,强调法制是约束财政收支行为、避免财政运行的随意性、保障纳税人合法权益的基本手段,由此提出了财政立宪主义的重要思想,并在财政法上确立了预算法定、税收法定的基本原则。但是过度依赖立法授权或者片面强调立法监督都无助于确保民生财政的顺利实施。这是因为一方面立法对行政的授权本身可能是宽泛、模糊的,甚至无力或来不及提供任何规制标准,{8}(P116)而民生财政所面对的是多元化、多层次,往往具有刚性与不可中断性特点的社会民生需求。如果完全依赖一条通往立法授权的“传送带”来连接立法与行政的关系,以确保财政决策的正当性,并不能充分有效保障社会公共利益的实现,也不符合民生财政运行的实际状况。另一方面,立法对财政活动的监督侧重于事前与事后,而对于预算执行过程的监督,因受制于立法机关本身议事机制(比如会议召集、次数、时间等)的局限,以及在平衡授权与限权时存在的各种困难,使得立法监督并非完全有效。同时,立法对财政活动的监督是一种合法性、合规性监督,无法深入绩效管理的过程中。
  民生财政的法制化应当重新调整主流的关于财政立法权与财政行政权的配置格局,而平衡二者关系的重要砝码就在于纳税人权利。作为财政收入最主要的来源—税收的提供者,纳税人应当享有对租税的征收、使用进行监督的权利。{9}(P127)纳税人权利表现在:通过赋予纳税人直接参与财政决策的权利,有利于缓解因“传送带”断裂而引发的关于民生财政决策正当性的质疑,以提升财政决策的民主化来减弱对寻求正式议会授权的依赖。目前在一些国家推行的参与式预算便是将普通纳税人吸纳进财政决策过程的典型代表;通过赋予纳税人申请财政信息公开、提起纳税人诉讼[1]等权利,有利于弥补民生财政执行过程中立法监督的不足,以提升财政执行过程的透明度来“润滑”财政自由裁量与财政控制之间的紧张关系;通过赋予纳税人参与财政支出绩效评估的权利,有利于推动民生财政绩效管理制度体系的建立与完善,以提升财政绩效评估的真实度为民生财政的运行提供实证基础。
  2.处理财政

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}张佐.公共财政转向民生财政现状分析[J].社会主义论坛,2007, (8).

{2}刘尚希.论民生财政[J].财政研究,2008, (8).

{3}安体富民生财政:我国财政支出结构调整的历史性转折[J].地方财政研究,2008, (5).

{4}张馨.论民生财政[J].财政研究,2009, (1).

{5}高培勇.财政与民生[M].北京:中国财政经济出版社,2008.

{6}播洪其.民生问题的实质是民主问题[J].学习月刊,2008, (5).北京大学互联网法律中心

{7}刘尚希.论民生财政[J].财政研究,2008, (8).

{8}王锡锌,章永乐.专家、大众与知识的运用—行政规则制定过程中的一个分析框架[J].中国社会科学,2003,(3).

{9}[日]北野弘久.纳税者基本权论[M].陈刚等译,重庆:重庆大学出版社,1996.

{10}徐孟州等.财税法律制度的改革与完善[M].北京:法律出版社,2009.

{11}朱大旗.从国家预算的特质论我国《预算法》的修订目的和原则[J].中国法学,2005, (1).

{12}张守文.财税法疏议[M].北京:北京大学出版社,2005.

{13}张志超.现代财政学原理(第三版)[M].南京:南开大学出版社,2007.

{14}[美]艾伦·鲁宾.公共预算中的政治:收入与支出,借贷与平衡[M].北京:中国人民大学出版社,2001.

©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1155915      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】
【作者其他文献】

热门视频更多