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【期刊名称】 《当代法学》
论预防原则在食品安全法中的适用
【作者】 孔繁华【作者单位】 华南师范大学
【分类】 文教卫生管理法
【中文关键词】 预防原则;损害预防;风险预防;食品安全
【文章编码】 1003-4781(2011)04-0027-7【文献标识码】 A
【期刊年份】 2011年【期号】 4
【页码】 27
【摘要】

预防原则是食品安全法基本原则之一,在不同国家的食品安全立法中表现为基本原则、风险预防措施或风险预防方法。科学不确定性是风险预防的前提;根据风险预防原则采取措施要符合比例原则并进行成本效益分析;通过后续的定期审查考核风险预防原则的适当性、有效性和必要性。食品安全准入制度和食品安全风险评估制度将预防原则落实为具体的规制制度。

【全文】法宝引证码CLI.A.1155918    
  
  食品安全无小事,预防原则反映了食品安全监管理念上的根本转变,即由事后的监管转向事前的预防。中外食品安全立法都将预防原则作为重要内容之一,可见其具有举足轻重的地位。《欧盟食品安全白皮书》(2000年)第二章涉及了整体性原则、责任原则、追溯原则、透明度原则、风险分析原则和预防原则等。欧盟理事会规则(第178/2002号)《食品法的基本原则和要求、欧洲食品安全局及有关食品安全程序》第二章“食品基本法”的内容涉及食品法总则,其中对风险分析、预防原则和保护消费者利益进行了细致的规定。有学者将日本食品安全法的基本原则概括为“法治原则、各负其责原则、公开和参与原则、预防原则”。{1}(P69-74)我国《食品安全法》在立法形式上并没有在总则部分对基本原则作出明确的规定,立法草案在总体思路上坚持了预防为主的原则。[1]有学者将我国食品安全法的基本原则概括为五个,即“风险分析原则,预防性原则,全过程管理原则,食品安全责任原则,透明度原则”。{2}(P147)但各国对预防原则的内涵界定及适用方法存在较大差异,“风险预防原则要求决策者关注复杂的不确定性问题,但它的确切含义尚缺乏共识。大致可以分为两种:强风险预防原则和弱风险预防原则。弱风险预防原则的界定非常谨慎,强风险预防原则严格许多,它实际上严格要求在没有证据能证明其行为无害之前不能进行相应的活动。”{3}(P198)风险预防原则在食品安全立法领域如何适用?其在立法上的表现形式、适用条件以及相应的制度和措施有哪些?在理论上仍有深入探讨的必要。
  一、预防原则的形成与发展
  预防原则的提出与风险社会紧密相连。风险伴随着人类社会始终,但自1986年德国社会学家贝克提出“风险社会”的概念以来,风险就“从默默无闻的小角落中走了出来,在社会和政治辩论中获得了核心重要的地位。”{4} (P7)风险社会中的“风险”似乎无处不在,而预防就成了应对风险的最佳选择。“它提供了关于危险、恐惧与安全十分实用化辩论的基础;提供了许多在风险和不确定性条件下个人与社会决策的理论上的迷人问题。”{5} (P4)风险预防与科学不确定性联系在一起。从19世纪开始,科学是和确定性连在一起的。对危害的预防往往需要提供确定的因果关系证据。随着科学的发展,科学研究和应用中的不确定性逐渐显现,原因和结果之间的关系趋于复杂和模糊。“随着科学认识对象的日益复杂,以及科技和社会相互影响的日益加强,科学认识能力的历史局限性凸显了出来,使得在知识的生产、应用,以及利用知识进行决策的过程中,显示了种种不确知或不知道(not-knowing),这就是科学技术的不确定性。……不确定性在现代科技中普遍存在,并意味着风险。”{6} (P48)在这种情况下,如果任由危害行为发生或者推迟对风险行为的控制,将带来极大的危害。预防原则“要求风险规制者在颁布旨在保护人体健康和环境生态的标准与政策时,将科学不确定性的因素考虑在内。”{7} (P62)
  预防原则在法律领域的适用,最早出现在环境法领域,是针对环境损害而诞生的概念。环境损害有两类,一类是可以被科学证实的环境损害,如水体的有机物环境污染;另一类是没有被科学确实证明将要发生的环境损害,这类损害目前难以被科学确实地证明,但不排除将来发生的重大可能,如温室气体的大量排放和纳米技术的广泛应用所带来的环境损害。{8} (P86)针对第一类损害的法律预防,各国确立了“损害预防”原则,即狭义上的预防原则。我国环境法学中一般称为“预防为主、防治结合原则”,是指“将环境保护的重点放在事前防止环境污染和自然破坏之上,同时也要积极治理和恢复现有的环境污染和自然破坏,以保护生态系统的安全和人类的健康及其财产安全。”{9} (P86)该原则原为我国卫生工作的基本原则之一,1979年《环境保护法》(试行)将防治污染和其他公害作为立法的指导思想之一。广义上的预防原则还包括风险预防原则,即“基于现实的科学知识去评价风险,以避免行为对环境的损害。”{10} (P89)其核心观念是即使以我们现有的科学水平,仍无法在工业或技术活动和某种对环境的危害之间确立因果联系,预防原则也要求对此项活动进行管理控制。{11} (P113)对于第二类损害的法律预防,联合国环境规划署等联合制定的《世界自然资源保护大纲》(1980年)规定了“预期的环境政策”。联合国《里约环境与发展宣言》(1992年,简称《里约宣言》)原则提出了为世界各国广泛认可的“环境风险预防原则”,即“为了保护环境,各国应根据它们的能力广泛采取预防性措施。凡有可能造成严重的或不可挽回的损害的地方,不能把缺乏充分的科学肯定性作为推迟采取防止环境退化的费用低廉的措施的理由。”。其后,《气候变化框架公约》(1992年)等国际环境条约多次重申或者援引了这一原则,其适用范围从环境领域逐步扩展至食品安全、生物多样性和转基因等领域。在国际环境法中,损害预防原则和风险预防原则经常被表述为“防止环境损害原则”和“谨慎原则”。两者的差别在于防止环境损害原则在适用时没有科学不确定性的问题,污染与环境损害之间的因果关系是清楚明了的,而谨慎原则所针对的是存在科学不确定的困境。{12} (P459)《生物多样性公约》(1993年)和《卡塔赫纳生物安全议定书》(2003年)的基本精神是预防原则,后者被称为“谨慎原则的宣言”公约的适用对象是生物多样性的保护和可持续使用以及对人类健康产生不利影响的所有改性活生物体的越境转移、过境、处理和使用。转基因产品对生物多样性带来了挑战,各国对转基因食品的巨大争议以及不同态度,将风险预防原则的适用延伸至食品安全监管领域。
  随着科学技术的进步,食品添加剂被广泛应用、转基因食品和新式食品大量涌现。生物技术的应用使其成为风险管理的焦点,人们对食品安全的担心不再限于食品是否符合卫生标准、是否具有足够的营养,新型的食品问题引发人们对食品安全的恐慌。“有人惊呼‘食品恐怖主义’到来。从中国近几年发生的食品安全事件来看,呈现出了与传统意义上的食品安全不同的新特征,即科技含量上升,人为不确定因素增多,与国际市场联系密切,不再是易于控制的食品卫生、质量等问题,食品安全的内涵被扩展,风险成为新的规避因素。”{13} (P102)如何处理科学不确定性导致的食品风险与食品安全之间的矛盾,将风险预防原则引用到食品安全领域,就成为立法者利益衡量后的审慎选择。上个世纪80年代以来转基因技术的兴起,以及转基因产品由实验阶段到商业化的发展,使该原则在转基因产品与转基因贸易领域得到了充分的阐释。预防原则已不限于环境保护这一狭隘的范围,而是更多地被延伸到转基因产品、食品安全领域。“在如何管制转基因食品的问题上,世界各国的态度和方法相去甚远。与美国和加拿大对转基因食品的乐观立场截然相反,欧盟对转基因食品持相当谨慎和怀疑的态度。预防原则为欧盟在无法提出科学证据证明转基因食品具有风险的情况下,对转基因食品的生产、进口和上市进行法律管制提供了理论论据。”{14} (P92)对食品安全的监管是从“农田到餐桌”的全过程监控。以往的监管重点多放在事后,以行政惩罚责任和民事赔偿责任为主。食品安全事件一旦发生,其影响广泛、危害严重,且其侵害对象是人的生命权和健康权,有些危害后果难以逆转,甚至不可恢复。世界范围内不断出现的食品安全事件使人们逐渐认识到针对食品安全问题“防重于治”,防止损害的发生比任何严厉的惩罚措施都更有效。预防损害应成为食品安全监管的首要任务,而食品安全立法的目的就是防止损害的发生,保障公众身体健康和生命安全。“尽管预防原则无法完全排除食品安全风险,但在某种程度上仍可起到防范或者分化风险的作用。”{15} (P48)
  二、预防原则在食品安全立法中的表现
  世界各国和地区的食品安全立法几乎无一例外地将保护公民的健康和生命作为其首要的立法目的,以防止不该发生的事情发生。《欧盟食品安全基本法》(2002年)第1条规定:“本法规为确定食品的人类健康严格保护级别和消费者利益提供了依据……”《日本食品安全法》第3条规定:“为确保食品的安全性,所采取的相关措施必须在以确保国民的健康为重中之重的基本认识的前提下实施。”我国台湾地区《食品卫生管理法》(2002年)第1条规定:“为管理食品卫生安全及品质,维护国民健康,特制定本法。”我国《食品卫生法》(2009年)第1条规定:“为保证食品安全,保障公众身体健康和生命安全,制定本法。”
  面对风险,个人的能力显得如此渺小,社会的安定要求国家采取相应的管制措施,在风险到来之前予以预防。风险预防原则适用于食品安全领域的立法实践,在欧盟得到了追捧,但在其他国家和地区,多是以风险预防措施或风险预防方法的面貌出现,这些文字上的不同并非偶然 ,而是有着不同的法律意义。{16} (P15-17)欧盟立法对风险预防原则进行了明确、详细的规定。欧盟认为,科学评估所需的完整数据可能要需要若干年才能获得,因此科学是有局限性的,无论研究方法多么严格,结论总会存在某些不确定性,但政府不能等到最坏的结果出现后再采取行动。{17} (P12) 1997年4月,欧盟委员会发表了关于欧盟食品法规一般原则的《欧盟食品安全绿皮书》,对共同体食品立法的前景进行了咨询和建议。2000年1月12日,欧盟委员会发表了《欧盟食品安全白皮书》,确立了食品安全的基本框架,其中第14条规定:“哪里合适,预防原则就将在风险管理的决定中得到运用。”2002年1月28日欧盟议会和理事会颁布了第178 /2002号指令,即《欧盟食品安全基本法》,规定食品安全法规的基本原则和要求以及与食品安全有关的事项和程序。该法第7条第1款将预防原则解释为:“在特定情况下,根据对现有信息的评估,可确定可能的健康危害效应,但还无科学依据,此时,为确保在共同体选择高水平的健康保护得以采用,可以采纳临时风险管理措施,然后再根据进一步的科学信息得出广泛的风险评估。”至此,风险预防原则成为欧盟食品安全监管的正式法律依据。美国《2009年食品安全加强法案》卷Ⅰ食品安全中的子卷A为“预防”,其中的第102节对危害分析、基于风险的预防控制、食品安全计划、企业的终产品检测结果进行了详细的规定,要求企业的所有者、运营者或代理人应当开展一项危害分析(可能的话开展多项),制订并实施有效的预防控制,启动纠偏措施,实施验证,保持监测,纠偏及验证记录,并且重新分析危害。要求企业的所有者、运营者或代理人应对是否存在危害进行评估,包括来自原材料的危害—即不经预防控制就极可能会发生影响企业生产、加工、包装、运输和贮存食品的安全卫生的危害。对于确定的危害,企业的所有者、运营者或代理人应制订实施有效的预防控制措施防止、消除危害,或将危害控制到可接受水平。日本《食品安全基本法》(2003年)并没有明确规定预防原则,但该法第11条规定了食品影响健康评估的实施,在制定有关确保食品安全性的措施时,应对人体健康带来损害的生物学的、化学的或物理的要素或状态,对食品本身含有的或加入到食品中有可能带来损害的物质,对在摄取该食品时有可能对人体健康带来的危害进行食品影响健康评估。该

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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