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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
试论我国建立民事行政公益诉讼制度的必要性和可行性
【作者】 何乃刚【作者单位】 上海市人民检察院第一分院
【分类】 诉讼制度【中文关键词】 民事行政 公益诉讼 必要性 可行性
【期刊年份】 2002年【期号】 6
【页码】 77
【摘要】

建立民事行政公益诉讼制度是检察机关职能改革的一项重要内容,本文在分析公益诉讼相关概念、特征、意义的基础上,以执行法律制度为蓝本,着重探讨了民事行政公益诉讼制度的必要性和可行性。

【全文】法宝引证码CLI.A.1102578    

公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律的授权,对违反法律,侵犯国家利益和社会利益的行为,向法院起诉,由法院追究违法者法律责任的活动。[1]近年来,关于公益诉讼的理论研究和实践探索不断升温。河南、江西、福建、黑龙江等省地方检察院曾进行过大量的实践。尤其人世后,我国应否和能否建立相应的公益诉讼制度,更成为论题的焦点。

一.民事行政公益诉讼建立的必要性

入世后,呼声最大的就是要实现“平等保护”:不分国有还是私有,不分内企还是外资,要一视同仁。这种观点无疑是正确的,是市场经济条件下法治的基本要求,符合世界贸易组织规则的基本精神。但我国社会主义国家,保护国有财产和利益,保护社会公共利益,维护广大人民共同的社会权益和生存环境,是人民民主政权的必然选择和基本内容。现实生活中存在的大量的破坏国家利益和社会公益的现象,迫切要求国家强化立法,加强司法保护。

首先,公有制经济在我国整个国民经济中占据着主导地位,对国有资产进行有效的司法保护是司法活动的重要任务。我国宪法明确规定:国家保护国有资产,禁止任何组织和个人以任何手段侵占或破坏国家的财产。现实生活中侵犯国有资产的情况却屡见不鲜,层出不穷。比如:国有耕地被征用给房地产公司后却迟迟未进行开发,依法应当收回土地并复耕,但土地管理部门出于某种自身利益的考虑或受地方保护主义的制约而不作为。这种情况在国企改制过程中表现得尤为突出。许多地区或企业,为地方利益、小集体利益甚至个人利益,趁企业转制或中外合资等机会低价出售和评估资产价值,使国家利益遭受重大损失、据不完全统计和估算,从1982年到1992年,国有资产流失大约为5000亿元。[2]在现阶段,国企改革过程中的国有资产流失问题更加严重,有人甚至认为,每年流失的国有资产就高达千亿元,可谓惊人。

在我国入世后,这种局面将面临更大的挑战。按照市场准入原则,外资的进人使得中外合资的机会更为广泛,不法外商利用中外合资的机会侵吞我国有资产或地方管理部门与国有企业老总利用合资机会捞取地方利益或个人利益的现象有进一步发展的可能。尤其值得强调的事,知识产权无形资产将可能成为我国国有资产流失的重要内容。上世纪90年代,某一家国内知名的化妆品公司以合资的形式将这一知名商标作价一千万元人民币卖给了外商,但由于合资两年期间企业经营不善面临破产,这一企业为买回这一商标却花了一亿元人民币。更有甚者,竟然利用合资之际,将自己多年努力创下的品牌空手送给了外商,这无疑是国家无形资产的巨大流失。

其次,经济建设过程中暴露出的日益严重的环境污染和破坏自然资源等问题,极大的损害了国家和社会公益。包括中央电视台在内的诸多新闻媒体,经常报道这样的消息:某某地区引进或建立严重污染环境的制造加工企业,致使当地的空气或水质遭受严重破坏,原先的清泉之乡变成了方圆数里之内找不到卫生饮用水的地方。许多地方乱砍、乱伐、乱开采的现象屡禁不止,当地的森林绿化以及矿产资源遭受严重破坏,甚至造成土地沙化、地表下沉,严重危机当地居民的生存环境。对于这些问题,由于行政执法强制力相对较弱,或行政执法存在着盲点等原因,往往屡禁不止或力不从心。甚至相关管理部门出于地方保护主义、小集体利益、个人利益或缺乏相关意识等种种原因,没有采取救济手段。入世后,贸易进口的外资进入渠道更为畅通,一些严重污染环境的企业可能打着外资的旗号进入中国市场,工业垃圾进口将为我国的环境执法带来更大的困难。尤其是在西部大开发过程中,更应当强化环境保护意识,强调可持续发展,不应当继续发达国家“先发展,后治理”的老路子。

第三,经济体制改革过程中暴露出的地方保护主义、行业保护主义以及行政垄断行为,严重破坏了国家宏观调控政策的顺利实施,在很大程度上扰乱了国家的正常经济秩序。对此,单纯依靠行政部门的监管显然是不够的。这其中原因很多,最主要的有两点:一是工商、卫生、质检等管理部门的监管能力和人力资源有限,不可能面面俱到;二是地方行政执法部门隶属地方政府,地方保护主义下的政府干预往往使执法的难度增大。因此,必须从强化司法监督着手,建立相应的诉讼制度,在行政手段不能的情况下,使民众、社会团体和检察机关等可以通过司法诉讼的途径,维护国家宏观经济政策和正常的经济秩序。

第四,市场经济条件下,假冒伪劣商品以及欺诈等侵害消费者权益的案件屡有发生,消费者除通过消费者协会或向工商局等部门投诉外,如果以受害者个人身份对厂商或销售者提起诉讼,按照民事诉讼法的“不告不理”原则,法院判决只能针对不法生产者或销售者对消费者个人造成的损害做出赔偿判决,往往不能对其非法的生产或销售活动做出有效的惩罚性判决或颁布禁止令。王海打假,本是出于打击制假劣商品活动、维护消费者权益的良好目的,但却受法律限制—我国的民事诉讼法和行政诉讼法规定原告必须是与案件有直接利害关系的当事人,不得不先购买伪劣假冒商品,而后才可以消费者身份进行诉讼,但实践中,这种做法风险太大,同一法院往往做出截然相反的判决,而且一旦败诉,原告往往背负沉重的负担,不仅购买伪劣商品的钱款不能得到补偿,而且要承担相应诉讼费用。此人家庭地位极低

此外,对于社会上的诸多虽然违法但又未触犯刑律的违反公序良俗的现象,现实中往往游离于法律的管辖之外:因不构成犯罪或不属于治安管理处罚条例的范围,检察机关和公安机关无权管辖,同时由于没有直接触及其他人的合法利益,左邻右舍也不愿多管闲事。只要当事人不起诉,便一直存在着。无效婚姻就是一例。在)一大农村,未成年人结婚生子或严重精神病人等婚姻法禁止结婚的疾病患者结婚生子的现象就很多,[3]但却往往无人过问。

二.我国现行相关法律制度的缺陷分析

从我国现行法律和实践看,提起公益诉讼面临很多障碍。首先,我国的三部诉讼法,除了刑事诉讼法之外,民事诉讼法和行政诉讼法都要求,原告必须是与案件有直接利害关系的当事人。显然,这种规定限制了个人和大多数的组织单位提起公益诉讼的权利。王海打假,本是维护消费者权益的好事,但因法律规定的限制,不得不自己先买假劣产品成为受害者才能以直接利害关系人的身份提起诉讼。而且这种做法,在形式上是以个人名义提起诉讼,赔偿也首先是针对个人的,具有很大的局限性。因此,在以后的法律修订中,可以借鉴美国的做法,规定“每一诉讼必须以真正有利害关系的当事人名义提起。”[4]而所谓的“真正有利害关系”则是一个可以扩大解释的概念,毕竟,国家利益和社会公共利益关乎广大人民的共同利益。

其次,如前所述,公益诉讼的被告往往需要承担民事责任、行政责任和刑事责任相迭的混合责任,而按照我国现行的诉讼法规定的诉讼模式,需要承担民事责任的则要提起民事诉讼,须承担刑事责任的只能通过刑事诉讼解决。这样,一个公益诉讼案件可能需要根据不同的诉讼法提起多个诉讼,显然,这,不符合诉讼经济和效益的基本要求、有学者提出,要建立适应公益诉讼的新的经济公益诉讼制度。[5]按照新的经济公益诉讼制度,“人人”有权追溯危害国家经济利益、社会经济秩序违法行为,而且法


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