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【期刊名称】 《法律适用》
构建司法过程中的公共领域
【副标题】 以D区法院陪审制改革为样本【作者】 吴英姿
【作者单位】 南京大学法学院【分类】 司法
【中文关键词】 陪审制;民意;目的论;公共理性;公共领域
【期刊年份】 2014年【期号】 7
【页码】 19
【摘要】

《关于完善人民陪审员制度的决定》没有明确陪审制的目的,社会对陪审制的作用存在多元期待。陪审制目标多元,导致陪审制功能定位模糊,陪审员角色多元,为法院的目标所置换。陪审制因服务于法院的需要而与社会疏离。因为缺乏目的论的指引,理论研究多滑向移植他国制度或“存在即合理”的两个极端。陪审制的目的应该是“让裁判体现民意”。藉此陪审制的功能应重新确定为:构建司法过程中的公共领域,保障司法的公共理性。为此,必须对陪审制进行以祛除审判权本位主义为重点的制度重构。

【全文】法宝引证码CLI.A.1194688    
  一、中国陪审制问题重述
  《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》)施行以来,陪审制的作用并未得到明显改善。陪审员代表性不足、陪而不审等老问题依然存在。有学者批评实践中的陪审制仅剩下作为司法民主象征的意义,不仅未能实现《决定》完善陪审制的初衷,反而增加司法成本和法院管理负担。[1]但是法院对陪审制的态度一直很积极。最高法院不仅是《决定》出台的第一推手,[2]而且在《决定》通过后连续发布文件,组织动员各地法院学习、落实《决定》,并将完善陪审制列入人民法院“二五”、“三五”改革纲要;单独或联合司法部、财政部等颁布系列规范性文件;还在2013年提出,要扩大全国人民陪审员总量的规划,在2至3年内将全国法院人民陪审员数量翻一番,从目前的8.7万名增至20万名左右。在最高法院推动下,各地法院不断推出改革新举措,比如“海选”陪审员、搞“人民陪审团”、“人民评议团”实验,等等。
  学者们对这些改革的前景各执一词,[3]并纷纷猜测法院复兴陪审制的原因。有人指出法院的功利性动机,即为解决“案多人少”压力、法官专门知识缺乏,以及应对涉法上诉调解、信访工作、执行难等需要,把陪审员当做“召之即来挥之即去”的廉价劳动力,发挥陪审员在协助开庭、调解、协调、执行等方面的作用,也通过审判员向社会传递法院的困难与努力,说服当事人接受裁判,争取社会对法院的理解同情,减少涉诉信访等等;至于法官对“特别陪审员”(如专家、妇联干部、专职调解员等陪审员)的偏好,不过是为了创立一种获取有助于解决纠纷信息的费用最小化的结构。[4]有人尖锐地指出,法院是用陪审制这个“公正的外衣”来包裹其追求效率的目的。[5]陪审制因此发生功能变异,“监督司法”的原初价值逐渐消退。[6]陪审员完全服务于法院的需要,[7]成为司法辅助者,扮演的是人力补充、协调和知识提供者的角色。[8]多数人对于陪审制的前景感到迷茫。有的人悲观地称之为“鸡肋”,[9]有的则认为“专家陪审员”和“陪调员”、“陪执员”就是中国陪审制的发展方向。[10]
  对陪审制前景的茫然,暴露的是研究者的盲目。彭小龙通过《决定》出台前法官人均审案数、普通程序陪审率、上诉率和一审错误率的等数据的变化,推测《决定》的出台是暗合了社会各方需要,承载了推进司法民主、维护司法公正、强化司法监督、提高司法公信力等多重功能。尽管该研究在因果关系的构建与论证上存在诸多漏洞,几个数据的年度跨越不一致,对分析工具的理解运用不够清晰精致,多少影响了其结论的周延性,但还是提出了一个值得进一步验证的问题:陪审制功能定位多元,制度目的不明。从逻辑上讲,行动主体的目的可以是多元的,但其中的风险也很明显:如果不同目的之间存在冲突,就可能导致事实上的目的不明。行动主体多元而目的不明状态下,博弈结果自然是强势者决定行动目标。这或许是陪审制畸形发展的根本原因。需要引起重视的是,转型时期社会对法律的需要本来就蕴含多元目标,而法学研究在“目的论”层面的探讨十分薄弱,客观上削弱了立法与司法制度建设的科学性与运作实效。陪审制在中国经历了从无到有,由盛转衰,再度复兴的过程,目前处于问题重重、何去何从的十字路口,恰是中国司法制度乃至整个法律制度的缩影。从这个意义上说,以目的论为指引重新审视陪审制,对中国的法制研究具有标本价值,或许能够在中观层面揭示中国法制发展的一般命题。因此,陪审制的问题可以重述为:我们究竟需要怎样的陪审制?
  二、D区法院陪审制改革调查
  2011年10月-2012年1月,笔者参与并组织了N市D区法院人民陪审制改革调研活动。D区法院调研目的是,调查本院陪审制运行情况,总结改革成果,发现存在的问题,为进一步完善陪审制奠定基础。我们调研后发现,其陪审制运作状况与既有研究、新闻报道所揭示的情况基本吻合,具有个案研究价值。本文遂以之作为论证问题意识和实证分析的主要依据。
  本次调研采用的调查方式有问卷、结构性访谈和统计分析。[11]调查的对象包括社会公众、D区法院(有法官资格的)法官、陪审员。由于法官和陪审员的人数有限(法官48名,陪审员51名),为避免样本过少,故采取普查方式。在政治处的协助下,法官和陪审员的问卷回收率分别达到87.5%(42份)和78.4%(40份)。对社会公众的调查采取抽样调查式。调查组在公共场所随机调查,收集问卷104份,有效问卷101份。对法官、陪审员和公众进行结构性访谈20余人。另外还收集了D区法院统计的审判员参审数据。调查框架有陪审制的社会认同度、陪审制运作情况、社会对陪审制的期待等几个维度。
  (一)陪审制的社会知晓度
  陪审制的社会知晓度是了解社会对陪审制的关注情况。据说2007年D区法院向社会公开征集报名“海选”陪审员时,场面“火爆”,几天之内报名者超过了300人。但我们对社会公众的调查一开始就陷入尴尬。调查小组成员选择在广场、商店、餐厅、车站等公众聚集的场所,挑选看上去比较空闲人员作为调查对象进行访谈。然而,几乎所有的被访对象开头就表示:“不知道陪审制”,“没有听说过”,“不了解这个制度是干什么的”,或者表示对此话题不感兴趣,访谈因此进行不下去。后来调查人员先简要解释陪审制再开始访谈,情况有所改善。调查小组还利用法院保留的2007年报名者资料中随机抽取了一些样本,对他们进行访谈和问卷调查,了解他们报名的动机以及对陪审制的看法。最后收集到104份问卷,有效问卷101份。对于“是否知道D区法院海选人民陪审员”的问题,被调查对象选择“不知道”的56份,占55.4%,其他都是数表示“知道一点”。就了解途径而言,有23份选择“通过媒体”,9份选择“通过法院宣传”。结合访谈印象,我们感觉总体上社会对陪审制的知晓度和关注度不高。
  (二)陪审员遴选和管理
  陪审员由法院遴选。D区法院的“海选”是指“个人报名、法院选取”。2007年,D区法院在300余名报名者中选取了20名报人大任命。在2009年,D区法院采取“单位推荐、法院选取”的方式,重点在医疗、合同管理、建筑工程、知识产权等领域补充了21名陪审员,增幅70%。在陪审员的职业构成上,绝大多数是党政、企业和群众团体中层以上(退休)干部、相关行业专家或专职调解员。其中不少是或曾经是人大代表、政协委员。党员比例超过9成。D区法院为陪审员成立专门的管理机构——“马兰工作室”,让陪审员进行自我管理。该机构用一位名叫马兰的陪审员的名字命名,并由她担任负责人。马兰是一位退休人员。她每天到工作室上班,法院给予一定的经济补贴。马兰工作室的主要工作是对陪审员进行日常管理,包括摇号抽取陪审员,通知联络陪审员,落实陪审工作具体事宜,配合法院组织陪审员参加培训,年末统计陪审数据等。
  (三)陪审员的参与程度
  陪审员的参与程度可以从陪审员在庭前是否查阅卷宗,庭上是否发问,合议时是否发表意见,其意见是否影响裁判等方面表现出来。问卷统计的结果是:65.8%的陪审员表示经常查阅卷宗。78.4%的陪审员和71.4%的法官表示,陪审员在庭审过程中只是偶尔提问。86.8%的陪审员表示在合议时经常发言,但只有40.5%法官支持这一事实,57.1%的法官说陪审员只是偶尔发言。89.5%的陪审员和85.7%的法官表示陪审员与法官的意见“偶尔产生分歧”。而在“发生分歧时,陪审员是否表达自己看法”的问题上:64.9%的陪审员表示只是“偶尔表达”,47.6%法官的看法一致,但有42.9%的法官说陪审员有不同意见时“经常会表达出来”。在陪审员意见对裁判产生影响的情况问题上,48.6%的陪审员和35.7%的法官选择了“没有影响”,40.6%的陪审员和59.5%法官表示选择了“偶尔产生影响”。以上说明,陪审员的参与程度不高。
  (四)陪审制的运用情况
  陪审制的实际运用状况,可以从具体案件谁来决定适用是否陪审制、什么案件适用,陪审制适用频率、陪审员参审频率等方面表现出来。
  首先,在具体案件是否适用、什么案件适用陪审制方面,基本上是法官单方面决定。马兰工作室的工作流程是:法官向工作室发出需要陪审员的信号,工作室负责摇号抽取和联系落实具体陪审员。据马兰工作室统计的陪审员参审情况,2008-2010年D区法院普通程序陪审率和适用案件类型的变化情况显示,各业务庭使用陪审制的数量逐年增长。其中民一庭的数据增长速度惊人:2009年比2008年增加了254件,2010年是2008年的10.9倍。2010年和2011年,全院普通程序陪审率都逼近100%。法官透露说,这是上级法院从2009年起将全年普通程序陪审率纳入法院绩效考核指标使然。最高法院在其2013年10月向全国人大提交的《关于人民陪审员决定执行和人民陪审员工作情况的报告》中,提供了《决定》实施以来(2005年月-2013年7月)陪审制适用情况的统计数据,可以看出在一审普通程序适用陪审制案件数量和比例的变化方面,也是在2009年起有明显的上升趋势。
  法院选择适用陪审制的案件类型:一类是简单的、但不能适用独任制的案件;另一类是当事人可能不服裁判,有矛盾激化、引发上访信访风险的案件;还有一类是涉及专门领域的纠纷案件,如建筑工程纠纷、医疗纠纷、婚姻家庭纠纷等。虽然《决定》规定了当事人有要求陪审的权利,但当事人主动申请陪审员审理的几乎没有。对律师的访谈中,他们多表示不会代当事人申请陪审员参与,主要原因是不能判断陪审员参与对案件的审理有什么明显的影响。
  其次,陪审员参审频率。2008年D区法院陪审员参审情况分布比较均匀,各陪审员抽中次数大体相当,最多的被抽中17次,最少的被抽中10次,平均在13次左右,抽取方法符合随机性,而且绝大多数陪审员被抽中即参加陪审的比例达到80%以上,有两位陪审员参加比例稍低,也接近50%。而2009年陪审员抽中次数明显不均衡,抽中后拒绝参审的人数和比率也明显提高。其中,2009年抽中次数最多者达58次,参审52次。第二名被抽中45次,参审42次;最少的两位只抽中5、6次。2010年这种不均衡加剧,抽中次数最多仍是同一位陪审员,达到84次,参审84次,可谓“金牌陪审员”;最少的一位只抽中1次。[12]抽取的随机性下降,有明显的人为控制迹象。对此,马兰解释说有几个原因:一是有的陪审员工作忙,多次表示不能来参审,故干脆不纳入摇号范围;二是有的陪审员答应参加审理又临时有变故不能来的,那几位陪审积极分子会被请来“救场”;三是根据法官的建议为专业陪审员建子目录,分聋哑人、建设工程、道赔、医患、劳动争议等类型,涉及相关类型案件的陪审员主要在子目录中抽取。
  第三,陪审员活动范围向调解、执行、信访、法制宣传等领域扩展。陪审员身兼监督员、调解员、宣传员、执行员,所谓“五位一体”。根据N市中院2009年制定的《人民陪审员管理办法》,陪审员可参与的工作包括:立案调解;普通程序中的调解、调查;简易程序案件的庭前调解;未成年人刑事案件被告的帮教、感化;判后答疑、息诉;民事申请再审案件当事人的和解或息诉服判;执行和解和执行裁决案件相关工作;涉诉信访接待等。[13]
  (五)陪审制的社会期待
  对于“陪审制可以发挥什么作用”的问题反映了社会对陪审制的期待。我们根据前期访谈结果设计了“监督审判”、“民意影响裁判”、“弥补审判力量”、“说服当事人”、“法制宣传教育”、“自我学习提高”等6个可能的选项,允许被调查者做多项选择;还安排了“其他”作为开放性问题。调查结果显示,这6个选项都有相当的支持率,但没有人选择“其他”或填写具体内容。下面是各选项在不同调查对象中选择频率(由高到低排序)的对照(见下页表1)。
表1

┌────────────┬──────────┬────────────┐
│社会公众(99份)    │陪审员(40份)   │法官(42份)      │
├────────────┼──────────┼────────────┤
│监督法官行使审判权(68人│让裁判体现民意(39人│(并列)让裁判体现民意(│
│,68.7%)        │,97.4%)      │36人,85.7%);通过陪审 │
│            │          │员向社会宣传法律(36人,│
│            │          │85.7%)         │
├────────────┼──────────┼────────────┤
│让裁判体现民意(60人,60│通过陪审员向社会宣传│弥补审判力量的不足(33人│
│.6%)          │法律(34人,84.2%) │,78.6%)        │
├────────────┼──────────┼────────────┤
│(并列)有助于当事人服从│监督法官行使审判权(│监督法官行使审判权(28人│
│法院裁判(46人,46.5%) │33人,81.6%)    │,66.7%)        │
│,通过陪审员向社会宣传法│          │            │
│律(45人,45.5%)    │          │            │
├────────────┼──────────┼────────────┤
│弥补审判力量的不足(44人│(并列)有助于当事人│有助于当事人服从法院裁判│
│,44.4%,其中8成有诉讼经│服从法院裁判(23人,│(24人,57.1%)     │
│历的人未选)      │57.9%);方便自己学 │            │
│            │习法律知识(23人,57│            │
│            │.9%)        │            │
├────────────┼──────────┼────────────┤
│方便自己学习法律知识(27│弥补审判力量的不足(│方便自己学习法律知识(12│
│人,27%)        │18人,44.7%)    │人,28.6%)       │
└────────────┴──────────┴────────────┘

  
  三、中国陪审制的核心问题:目的不明
  在D区法院调查到的经验事实可以归纳为以下几点:第一,民众对陪审制印象淡漠,感觉疏远;第二,陪审员在审判方面的参与度不高,但其作用开始向调解、执行、信访等方面扩展;第三,陪审员构成精英化,代表性不足;第四,社会对陪审制作用的期待多元;第五,法院(审判权)对陪审制的运作起决定作用。如果说陪审员代表性不足、陪而不审是老问题,那么,法院对陪审制的控制使用和陪审员角色多元则是新动态。老问题与新动态背后深层次的问题是:陪审制目标不明与功能定位含糊。
  古人眼睛为“目”,箭靶的中心目标为“的”,用眼睛瞄准中心目标即“目的”。目的是人们在根据需要进行有意识的活动时,基于对客观事物本质和规律的认识而形成的理想目标。[14]探究陪审制的目的就是在追问我们建立这个制度的根本理由,回答“我们究竟要陪审制干什么”的问题,明确其万变不离其宗的制度重心与内核。明确陪审制的目的不仅是制度构建的前提,而且为理论研究提供基本理念指引。在英美法系国家,因为人们信任普通民众的经验,认为根据民众经验做所判断其可靠性高于法官一个人的判断。因此,设立陪审制的目的,就是用普通人的常识与经验来保证司法判断的可靠性。越是像谋杀罪等涉及可能剥夺被告基本人权的案件,越要保证当事人得到陪审团的审理。这是其“正当程序”的核心。相比之下,大陆法系国家的人们更信赖人的理性,认为法典就是人的最高理性的集合,法律体系是严密逻辑构筑的“概念之国”,司法过程只能是由自治的解释技术和独立的论证技术所构建的理性过程。与此同时,法律知识的专门化和司法的逻辑理性导致法官的法律解释与大众话语的对立与隔离,人们有理由担心:一方面,法官有可能成为输入法条和事实而产出判决的机器,法官的法言法语脱离普通人的自然理性,使司法判决远离常识情理,与多数人观念相背离;另一方面,法律人很可能打着“法律主治”的旗号,在司法和民主之间划上一道不可逾越的鸿沟,将法治沦为“法律人的暴政”。设立陪审制目的就是要打破这种专业知识的垄断,防止法律人专断,拉近法律与社会的距离,避免法律脱离社会。两大法系陪审制目的有明显的不同,陪审团制与参审制设计机理和运作样式因此各异。
  《决定》声称,制定本决定的意图是“为了完善人民陪审员制度,保障公民依法参加审判活动,促进司法公正”。从文义上,“促进司法公正”可以视为立法者完善陪审制的目的。但是,司法公正是司法制度的总体目的;反过来,司法公正亦不能仅靠陪审制来实现。这样看,《决定》并未能为陪审制明确其自身的目的。事实是,不同主体的陪审制目的是不同的:国家以陪审制体现司法民主;社会希望通过陪审员监督法官公正廉洁司法;法院利用陪审制弥补司法能力不足;陪审员自己的需要更是多元:有的借此发挥余热为社会多作贡献,有的则希望有助于自己工作或学习,有的为了解决就业问题,等等。这些目的相互之间并不兼容甚至冲突。从理论上讲,目的多元是实际上的盲目,必将消解制度的方向感,而且造成制度功能定位含糊。但是,目的不明并非中国陪审制一贯的问题。
  (一)社会变迁中的陪审制
  在革命战争年代和50年代人民司法改革过程中,人民陪审员制度曾经在体现司法民主方面发挥过重要作用。当时的司法民主是新民主主义及人民民主的一部分,体现的是“人民当家做主”的政权理念。在司法领域,陪审制被视为人民执掌审判权、人民意志决定裁判结论的民主标志。陪审制目的是通过陪审员监督司法人员,保证司法队伍纯洁,与党中央在思想上保持一致,从而保证审判工作政治正确,让司法成为人民民主专政的重要工具。这个目的与“群众路线”工作方式联系在一起,逐步塑造了大众化司法模式。在那个以政治意识形态为社会控制的主要机制的历史时期,判断是非对错的标准和话语权掌握在陪审员手中。陪审制如鱼得水,赢得空前的正当性,为人民司法改革立下汗马功劳。但是从司法结构的角度看,陪审制并没有真正融入司法制度,因为它在本质上属于用政治立场和意识形态来判断的政治活动,与“用法律来判断”的司法活动格格不入,毋宁说是凌驾于司法制度之上的监督机制。[15]
  在市场经济引发社会结构转型后,社会控制机制也随之变化,政治意识形态在解决纠纷、社会整合方面的作用减弱,法律与司法在社会控制方面被寄予高度的期待,催生了以审判专业化和法官职业化为目标的审判方式改革。《决定》将促进司法公正确定为陪审制的终极目标,意味着陪审制在立法上被定性为司法制度,它作为纯粹的政治制度的历史至此终结。此时,程序规范化和审判知识与技能的专业化需要让陪审制作用一落千丈,陪审员的知识技能遁入冷宫。[16]陪审制的正当性遭遇前所未有的挑战。可见,中国陪审制度“问题化”的本质是,时代变迁导致既定制度目标消失,新的目标尚未清晰,人们在“陪审制向何处去”的问题上陷入茫然;不同主体从各自立场对陪审制寄予不同的期待,导致陪审制目的多元。
  (二)陪审制的目标置换
  目的多元的一个后果是目的竞争,最终是强势者的目的凸显乃至替代其他目的。当代中国司法结构中审判权对于诉权的强势是不争的事实。审判方式改革更是让审判权掌握了制度的创造权和解释权。司法制度从立法到实践都充斥着审判权本位主义。陪审制也未能幸免。法院不仅起草了《决定》,且在《决定》发布后,接二连三发布司法解释和规范性文件,将陪审员的遴选权、管理权、培训权均收入囊中,操控了陪审制的发展方向与运作样态。如果把陪审制比喻为一栋房屋,那么法院就是房屋的设计者、装修者兼使用者。藉此,法院很方便地将自己的需要塞给陪审制。陪审制目标被置换,从纸面上的司法制度悄悄被“收编”为行动中的“法院制度”。[17]
  那么法院的目的又是什么?中国法院的目标始终随党的工作中心的转变而流动,“服务大局”是法院选择审判工作目标的指导思想与方法论。当党以“阶级斗争为纲”的时候,司法的目标就是阶级斗争;当党的工作中心转向经济建设时,司法的目的就是“为经济建设保驾护航”;当党委政府把维护社会稳定当做头等大事的时候,司法的目的就理所当然变成“有效化解纠纷”。面对案多人少压力,又要完成“全面、全程、全员”调解和“息诉罢访”任务,不堪重负的法院将陪审制作为缓解压力的工具之一,审判、专家辅助人、调解、接访、执行、法制宣传……是哪里需要哪里上。陪审制之于法院的意义不仅是“司法民主”和“群众路线”的标签,而且提供了成本低廉的劳动力资源,兼具政治正确的“护身符”与解纷战斗中的“担架队”的二重价值。这就是为什么学界不断质疑陪审制的作用,法院却在大力推行的原因。
  陪审制被收编的另一面,是陪审员对自身价值的认同危机。除了涉及专利、医疗、建筑等专业领域的案件外,法院邀请陪审员参与的案件大多是没有技术含量、没有合议必要——在法官看来没有必要

  ······
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