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【期刊名称】 《法律适用》
法院绩效考评标准的协调及完善
【作者】 巫国平【作者单位】 北京师范大学法学院
【分类】 法院【中文关键词】 法院绩效考评;标准;协调;完善
【期刊年份】 2014年【期号】 7
【页码】 112
【摘要】

法院的绩效考评对我国的法院运作产生了全面而深刻的影响。无论是法院的上下级关系,还是审判人员的行为倾向,抑或是审判程序的实施,甚至是实体结果的选择,都能在背后找到法院考评规则及机制发挥作用的影子。因此,亟需理论研究和探讨。本文重点分析法院考评标准的协调及完善问题,在总结法院绩效考评的内容及方法,梳理司法实践中的考评依据、标准,分析这些考评标准的特殊性、情境性,借鉴组织学、管理学知识的基础上,尝试提出我国法院考评标准协调与完善时所应遵循的原则。

【全文】法宝引证码CLI.A.1194689    
  一、法院绩效考评的内容与方法
  (一)法院绩效考评的内容
  最高人民法院针对案件质量的绩效考评发布的案件质量评估指标有31项,覆盖到了法院职权业务范围的方方面面。而且,对每项指标的计算及权数都规定并随附了非常复杂的统计计算公式。虽然这些只是评估指标,不带有强制性,但因为是最高法院发布的,也逐渐成为了各级法院进行绩效考评的最重要依据之一。根据最高人民法院《人民法院案件质量评估指标体系》,这31项指标分别属于3项大的指标:公正指标(占40%),效率指标(占30%),效果指标(占30%)。公正指标下的具体考评指标有:立案变更率(占公正指标的8%)、一审案件陪审率(占公正指标的7%)、一审判决发改率(占公正指标的19%)、二审发改率(5%)、二审开庭率(5%)、生效案件发改率(21%)、对下级法院生效案件提起再审率(6%)、再审审查询问听证率(4%)、司法赔偿率(10%)、裁判文书评分(10%),共11项。其中第1、3、7、10指标是减分方向的指标。
  效率指标下的具体评估指标有:法定期限内立案率(占效率指标的9%)、一审简易程序适用率(10%)、当庭裁判率(5%)、法定时限内结案率(15%)、平均审理时间指数(9%)、平均执行时间指数(9%)、延长审限未结比(9%)、结案均衡度(12%)、法院人均结案数(11%)、法官人均结案数(11%),共10项。其中第7项指标是减分方向的指标。
  效果指标下的具体评估指标有:一审服判息诉率(占效果指标的9%)、调解率(8%)、撤诉率(6%)、实际执行率(15%)、执行标的到位率(12%)、裁判自动履行率(11%)、调解案件申请执行率(7%)、再审审查率(10%)、信访投诉率(10%)、公众满意度(12%),共10项。其中第7、8、9项指标是减分方向的指标。
  同时,各级法院又根据自己的具体情况发布了适用于本院及各下级法院的考评规定与办法。而且,上述这些指标的内容及权重,还在不断地随着司法工作侧重的变化及司法理念的更新进行调整和更新。[1]例如,当最高人民法院在强调“案结事了”,肯定能动司法时,考评内容上就会特别重视调解率、撤案率等。值得注意的是,在绩效考评内容及分值上的调整,能立竿见影地推动各种国家政策和司法理念的贯彻、执行。这也是各法院机关的考核内容及标准不断变化的原因。另外,还需指出的是,最高法院的考核项目、考核指标及计算公式的制定,还征求了不少统计学专家的意见。因此,我们不得不承认,现阶段,我国法院以及各个司法机关绩效考评的内容、方法及标准已经开始向专业化、细致化及体系化迈进。
  (二)法院绩效考评的方法
  绩效考评作为一种重要的司法评价方法,是建立在对下级单位和下属人员进行考核、测评基础上的评价,也是最重要的内部管理上的评价。而且这一评价的组织性、强制性及后果的必然性,则要比同是内部评价的案件质量评查明显很多。
  核心方法。由法院上级单位的管理部门及本单位的管理部门确定考核指标或考核规则,并对下级单位及本单位的下属人员,采用以年底检查、统计、排序及奖惩为主,以随时性的成绩公布、月度性考评、季度性考评、年中考评及专项考评等为辅的方式,进行考核与评价。[2]2.考评时间的确定方法。各地方的考评可能是月考、季考或年中考,但无论如何,最重要的是年底的年考。笔者所在法院也常会出现围绕某个问题的专项考评,但时间则具有一定的随机性。而且,值得注意的是,不少基层或中级法院还会将各个审判人员的成绩或者各个下级单位的主要业务成绩予以张榜公布。再考虑到一些专项考评不断地穿插期间,以及为了应付各种考评的准备时长,我们完全可以得出一个结论:表面看来法院的绩效考评是年考或季度考,但其实是随时检查、随时考评,只是一般会在年中或者年底汇总公布,好与年底奖金挂钩。
  3.考评主体与被考评主体的确定方法
  据笔者在司法机关的体会和观察,法院绩效考评主体与被考评主体确定上的规律和规则是:上级单位考核下级单位;上级单位各业务部门对各下级单位的对口业务部门进行考评和奖惩;各级法院对本单位的各业务部门也有考评。而且,值得注意的是,不少地方的法院还要接受当地党委与人大的考评。[3]
  这些绩效考评的具体工作往往由法院的政治部门负责,但随着最高法院成立审判管理办公室,各级法院也都成立了相应的、专门的案件管理与审判管理部门,来专门完成对本单位及下级单位的绩效考评。同时,不少法院还会抽调业务口的审判人员与内部管理部门的人员一起成立“绩效考评小组”,负责年底考评、年中考评或各种专项考评。
  另外,笔者还发现了一个被考评主体上的问题,各个省级审判机关要对全省法院进行考评时,不可能对所有的基层法院及中级法院都进行考评或调查,因此,如何确定自己直接管理的中级法院的考评成绩就成为了一个问题。笔者发现,常见做法有两种。第1种,各中级法院所辖全部基层机关的成绩与考评相加就是中级法院的考核成绩。第2种,省法院从自己下属的各个中级机关各抽查一到两个基层机关进行检查、考评,而抽到的基层机关的成绩及其排序就是所在中级法院的排名及成绩。这里的第2种方法既能节约时间与成本,又能将考评上的管理威力施加于全部基层司法机关,因为事先谁也不知道会抽到哪个基层法院进行考评,因此,每个基层法院及中级法院都必须认真准备。
  4.考评结果的使用方法
  法院的绩效考评对司法人员的影响显而易见,一方面,使他们的积极性得到了充分提高,但另一方面也可能导致他们的案件质量及程序规范在某种程度上受到损害。需要注意的是,这些效果其实都是建立在绩效考评的结果效力上的。而这些考评结果在不同地方、不同部门使用上的具体细节与做法并不同。但笔者发现,它还是有一个总的原则的:既给被考评主体以压力,但也不至于因此让被考评者受到很严重的责罚,除非出现了责任事故、公职犯罪行为,但如果是那样的话,就已超出了绩效考评的“罚则”适用范围了。
  第1种后果是扣除考评不达标者或者落后者的奖金。甚至有些基层单位还会扣除排名靠后者的奖金而增加给排名靠前者。第2种后果是给考评出现问题者不予评优的机会。甚至既剥夺个人评优的机会,也剥夺相应的部门及单位评优的机会。这是一种荣誉上的惩罚与否定性评价。第3种后果较为严苛,但也较少使用,就是对那些严重不合格者或者说因为其不合格行为影响了整个业务部门成绩乃至整个单位、上级单位相同部门业务成绩的司法人员,予以调离岗位或者降职、撤职处理。相应地,因为考评优秀而给予职位上奖励的,据笔者了解,也是虽有但不多。第4种后果是“错案追究”,但也局限于出现了严重“责任事故”的情形。
  二、法院绩效考评的标准
  (一)“数”方面的标准。是指检查、考核、评价及比较各个下级单位及下属人员的立案数、结案数、大案数、发改数、文章发表数等。
  (二)“率”方面的标准。是指结案率、发改率、服判息诉率、信访投诉率、执行到位率等。这一标准不同于“数”方面的标准,不再是简单地考核、比较各个被考评单元的工作数量,而是客观地比较被考评主体在一定办案质量和办案方向上的效益与效果。
  (三)以“人”为标准,还是以“案件”为标准。关于法院绩效考评标准,还有一个有意思的问题,即应当以人数为标准,还是以案件数为标准进行考评。在不少法院考评中,往往以案件数为标准,例如应当完成多少案件,不能有多少无罪案件等。但也有不少考评项目却以“人数”为标准,例如,法院审结案件的被告人数等。
  笔者认为,这两种标准没有本质区别,只要保证前后标准统一即可。一般情况下,选择“人数”是为了让被考评者更好更快地完成任务,或者为了更能体现出被考评主体及法院的工作业绩。[4]这是因为,据笔者的体会,在真实的审判实践中,一个案件中有多个被告人的情形,其实要远远多于一个被告人做多起案件的情形。
  (四)对同一行为应当加分还是减分。在笔者观察、参与的法院绩效考评中,还有一个标准上的问题值得探讨,那就是:一些情形的出现,应该给予积极肯定评价还是应该给予消极否定评价?例如,现在不少地方的考核规则是对不批捕、不起诉及无罪案件予以控制,虽然不能因此说,考评主体在强制下属的人员要对不批捕和不起诉予以消极评价,但这最少表明他们不希望这些法律决定扩大化,不希望其成为一种趋势。但在笔者看来,只要是按照证据标准及法律要求裁断出来的结果,就不应当予以人为控制和压制。如果法官或者合议庭发现案件有证据上的不足及程序上的不足,而敢于顶住压力作出无罪判决,反而可能证明这些法官是认真严谨、遵守法治的。[5]
  三、法院考评标准的特殊性与情境性
  司法活动是一项非常复杂的国家行为、社会活动及人类智力活动,其中既有不同国家机关之间的权力博弈,也有国家与公民、职业利益体及社会公众之间的利益较量;既有这些主体间的观念冲突,也有这些主体间的理性商谈及认知共享。在不同的国家、社会及历史背景下,一个国家及其各地方的司法活动呈现出了非常复杂的面相。因此,法院绩效考评标准的确定,除了要符合“客观”、“公正”、“统一”、“明确”、“精细”

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