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【期刊名称】 《时代法学》
基于法定职权的监察谈话:政治属性与法治路径
【英文标题】 Supervision Conversation Based on Legitimate Authority:Political Attribute and Rule of Law Path
【作者】 曾哲丁俊文
【作者单位】 西南政法大学监察法学院{教授,博士生导师,法学博士}西南政法大学监察法学院{硕士研究生}
【分类】 司法制度
【中文关键词】 监察谈话;政治属性;纪法衔接;监察法治化
【英文关键词】 supervision conversation; political attributes; discipline connection; supervision by law
【文章编码】 1672-769X(2019)06-0010-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 6
【页码】 10
【摘要】

在监察体制改革背景下,反腐领域的谈话体系形成“纪律监督-法律监督”的二维共治格局。监察谈话是在传统执政党监督模式无法满足反腐常态化的背景下作出的改革,其深层次意蕴是将谈话法定化,打破“纪委谈话”的传统监督结构,变为在党统一领导下“合署共存”的制度,具有明显的政治属性。基于政治属性的模糊性,监察谈话不宜以政治属性延伸的制度化内容作为权力行使的直接标准与依据。为避免在反腐败法治体系中陷入政治化的路径依赖,必须在法治主义的维度下对监察谈话的行使路径、规范路径、监督路径予以规制。

【英文摘要】

Under the background of the supervision system reform, the dialogue system in the field of anti-corruption has formed a two-dimensional co-governance pattern of “discipline supervision—legal supervision”. The supervision conversation is the reform intention made under the background that the traditional supervision mode of the ruling party cannot meet the norm of anti-corruption. Its deep meaning is to legalize the conversation, break the traditional supervision structure of the “discipline inspection commission conversation”, and change it into the institutional arrangement of “co-existence of the central government” under the unified leadership of the party, which has obvious political attribute. Based on the fuzziness of political attribute, it is not suitable to take the extended institutionalized content of political attribute as the direct standard and basis for the exercise of power. In order to avoid politicizing path dependence in the anti-corruption legal system, it is necessary to regulate the driving path, regulating path and supervising path of the supervision conversation in the dimension of the rule of law.

【全文】法宝引证码CLI.A.1283960    
  

2018年3月,第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过《中华人民共和国监察法》(以下简称“《监察法》”),标志着以“集中统一、权威高效”为主要建构目标的监察体制改革已步入全面深化阶段。在此背景下,传统的“纪委谈话”得以通过监察法定化上升为“监察谈话”[1]。伴随着纪委谈话在合署办公模式下的存续,监察谈话得以与纪委谈话“并驾齐驱”,反腐领域的谈话体系由此形成“纪律监督-法律监督”的二维共治格局。不过,由于当前《监察法》对监察谈话作出的规定较为粗略,关于监察谈话的基础理论研究基本处于空白[2],不能完整解答有关监察谈话的诸多问题。因此,在将监察谈话的制度优势转化为反腐效能的同时,如何运用法治思维和法治方式,补白和细化监察谈话的制度空缺,使之契合法治一般规律,俨然成为监察体制改革必须解决的一个重要难题。为此,笔者不避浅见,尝试对监察谈话进行初步的探讨,希冀以此抛砖引玉,引起同仁们的重视与参与。

一、问题的提出:监察谈话的政治属性及其趋同化

在历史制度主义学者看来,制度并非无本之木,无源之水,而是嵌入政体或政治经济组织中的正式或非正式规则[3]。监察谈话制度首先必须置于具体的情境下进行考察,不得脱离中国现行政治体制与生态。从改革决策者的表述来看,可以清晰的窥见监察谈话是一个以衔接党内监督执纪四种形态为主要目的,履行“教育感化、预防惩戒”政治职能的权力运行体[4],要求“使监督工作真正严肃起来”“让红脸出汗成为常态”[5]。这一并未直接体现在法定文本中的非正式规则,实际上是现行监察体制为满足反腐斗争的常态化而提升监察谈话政治属性的有效策略选择,决定了监察谈话在维护中国共产党执政安全中的特殊价值。正如有学者所言,“监察委员会履行监察职能的最高政治原则是维护中央权威、巩固执政党地位”[6]。国家监察体制改革之所以是“事关全局的重大政治体制改革”,即在于通过建构集中统一的监察制度以巩固执政党对反腐常态化的统一领导。因此,监察谈话制度的建立,是强化执政党对全体公职人员施以有效监督的重要途径,政治属性必然是监察谈话的重要属性。

纵观监察谈话的整体架构和条文内容,监察谈话政治属性的制度化内容更多地源自于权威机构的相关释义和党内法规,其主要体现在以下几个方面:

第一,从功能定位看,监察谈话是履行“教育感化、预防惩戒”政治职能的法定权力。党的十九大通过的党章明确规定,全面从严治党和加强党内监督的重点是“深入推进党风廉政建设和反腐败斗争,以零容忍态度惩治腐败,构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制”。在我国现行监察体制下,监察机关分别履行监督、调查、处置三项职能,其中的监督职能作为基础性职能,主要目的是为了契合党章对于监察工作的总体要求,针对全体公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政、道德操守等情况进行监督检查并开展相应的廉政教育[7]。监察谈话正是具备该种监督职能的制度,一方面,在监察谈话过程中,监察机关通过理想信念教育对监察对象予以激励感化,促使其在思想上积极转变,真诚悔过改错,实现教育感化的功能。另一方面,在监察谈话结束后,基于相关问题线索或者职务违法的苗头性问题,依法对其进行批评教育、责令检查或予以诫勉,达致预防惩戒的目的。可见,监察谈话旨在实现“教育感化、预防惩戒”的政治职能,是从严治党与强化党内监督的可行路径。

第二,从监察实践看,监察谈话是接受党的领导并与纪委谈话合署共存的制度。在中国特色社会主义法治语境下,监察制度改革要与党的领导相结合[8]。因而,“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”是国家监察体制必须遵循的基本原则。在该原则指引下,各级监察委员会与党的纪律检查机构合署办公,成为党政合署机构,具有政治机关的性质。反腐领域的谈话体系由此形成“纪律监督-法律监督”的二维共治格局。具体而言,一方面,在纪律监督的维度,各级监察委员会事实上作为党的纪检机关,对违反党纪的党员以党的纪律检查委员会名义进行纪委谈话并作出相应处分决定;另一方面,在法律监督的维度,各级监察委员会作为监督公职人员的机关,基于监察法之规定对可能存在职务违法的公职人员进行监察谈话。由此,监察委员会事实上履行着党内监督与国家监察两种职能。应当指出,该种由监察谈话与纪委谈话合署共存的制度设计,是对我国传统的纪委谈话模式的重要改革,其意在将现有的纪委谈话与监察谈话整合为统一的监察监督机制,并在党的领导下实现与党内监督执纪四种形态相衔接。深层次意蕴是在谈话法定化的前提下,打破纪委谈话限于党员的桎梏,变为在党的集中统一领导下“谈话全覆盖”与“合署共存”的制度安排,不仅实现了反腐败资源的集中,还赋予了监察谈话更多的政治属性。

第三,从监察规范看,呈现出“立法供给不足、党规映射有余”的纪法规制格局。由于目前《监察法》并未完全摆脱“宜粗不宜细”的立法理念[9],致使监察法仅通过19条来规制调查措施中实施最为高频、最为广泛的监察谈话制度[10]。换言之,《监察法》中的相关制度设计实则难为监察谈话的合理行使提供充足的制度供给。相反,在与监察谈话相并列的纪委谈话领域,存在大量的党内法规予以规制,反腐领域的谈话规范体系呈现出“立法供给不足、党规映射有余”的纪法规制不平衡状态。由此,各级监察机关不得不频繁求助于蕴含政治属性的党规党法来为监察权的顺利运行输送规则[11],例如,海南省纪委监委通过制定《海南省纪委省监委机关谈话工作管理暂行规定》,对监察谈话适用的情形和流程、场所的分类和设置等内容予以明确[12]。河北省纪委制定的《关于省纪委机关执纪审查工作流程和审批权限清单》用专章明确了谈话函询的具体方式和程序[13]。诚然,监察机关在合署办公模式下参照纪委谈话的相关规定开展监察谈话活动,可以从总体上弥补由立法供给不足带来的制度空缺。但是,这也导致了监察机关将政治属性延伸而来的制度化内容作为监察谈话个案的直接或间接依据,致使监察谈话趋同于纪委谈话,难免会丧失监察谈话的自我特点与法治优势。

总体而言,表现为以“预防惩戒”功能为导向、以合署共存为基础、以纪法规制不平衡为特征的制度设计,实际上是在单一的执政党监督模式无法满足反腐斗争常态化要求下所作出的改革意图,目的在于保证政治属性(监察常态化)与法治属性(监察法治化)之间的制度平衡。但是,政治属性的张力与弹性是巨大的,监察谈话规范中诸如“可能发生”“管理权限”“有关机关”等模糊性表述的内涵具有极大的包容性与抽象性,容易成为政治属性扩张的法律依据[14]。若以政治属性延伸而来的意识形态理念或制度化内容作为具体个案的直接依据,实际上也就间接承认了处于监察体制改革进程中的监察谈话在另一层面上是一种特别的政治活动——它需对政治资源与生态进行重新配置与净化,由此路径容易将监察谈话视为不需要法治成本的。这就导致无法确定何种监察谈话适合监察法治化的需要,何种监察谈话才能与廉政建设相适应。此外,伴随着强调“红脸出汗”常态化的政治属性在监察谈话实践中的梯形叠加,并牵引着监察法治的走向,难免会使“纪委谈话”与“监察谈话”过度趋同化[15]。随着监察谈话政治属性的自我强化以及相对而言的法治属性之弱化,监察谈话终会陷入角色错位、谈话混同乃至路径依赖的困境。可以说,若不对监察谈话在常态化基础上进行法治规制,那么至少在监察谈话领域,“政治属性战胜了法治属性”就变得可能了[16]。

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二、监察谈话的行使路径

监察谈话政治属性的内涵是极为丰富的,由政治属性要素引发而来的趋同化可以从总体上提升监察谈话的有效性,并最终加强党对监察工作的统一领导。但是由于政治属性存在不确定性,决定了监察谈话不能以政治属性作为权力行使的直接标准与依据。因此,如何在与纪委谈话趋同化的情况下保持监察谈话本身的法治特点及优势,是未来监察体制改革必须面临的挑战。对此,为了避免监察谈话在反腐败法治体系中陷入政治化的路径依赖,必须在法治主义的维度下对监察谈话予以规制,这便要求监察谈话必须坚持一定的逻辑起点并保持合理的行使边界。

(一)逻辑起点:反腐常态化与法治化

国家监察体制改革已由初期论证、制度建构步入到制度完善阶段。一方面,以国家监察全覆盖与“集中统一高效”为导向的建构预期已通过宪法修正案和《监察法》加以确立。但在另一方面,国家监察体系依然面临“同体监督乏力,异体监督缺失,党纪国法断层,监察体制分散,对象难以周延”等桎梏[17]。问题是如何在此困境下,既保持集中统一高效的价值引领,又遵循当前监察体制的宪制法治秩序?纵观监察谈话的整体架构和条文内容,贯穿于其中的立法指导思想有二:一是立足于监察谈话法定化,构建一个与党内监督执纪第一种形态相衔接的制度体系;二是在“红脸出汗”常态化的要求下规范监察谈话的运行。前者为监察谈话常态化提供法律基础,后者为监察谈话法治化提供制度保障。

监察谈话在一定程度上是基于上述指导思想而展开的,其逻辑在于:监察谈话基于法定化并在履行“提醒”“调查”“处置”三种职能的基础上,针对职务违法对象开展调查以直接或间接实现监察机关的意志。其实现路径是,一方面,对于大部分可能发生职务违法的监察对象,通过施以预防性监察谈话,实现教育提醒、预防腐败的显性功能。“监察工作要在运用第一种形态上多下功夫,让“红红脸、出出汗”成为常态,使监督工作有锋芒和针对性”[18]。另一方面,对于问题严重、具体、明显的监察对象,则需要通过再次谈话或者初步核实的方式,实现查明事实、打击腐败的隐性效能。该种进行再次谈话或者进入初核程序的制度设计,事实上间接承认了监察机关在监察谈话权行使中居于主动地位,意味着监察谈话权将承载着诸如“打击腐败”“权威高效”等职能。基于对公权力的必要限制,以及在高效反腐与人权保障间找到二者平衡的要求[19],此时则应当在法治主义立场下对谈话权予以规制。

可见,监察谈话乃是以“反腐常态化、谈话法治化”为逻辑起点,其主要目的是使趋于常态化的监察谈话得以在法治之轨上平稳运行,在此过程中既包含打击腐败的效能追求,又蕴藏标本兼治的法治愿景。

(二)行使边界:有限谈话与有效谈话

理想的政治是权力有边界的政治[20]。为了提升监察谈话的法治属性,监察谈话政治属性的辐射范围应当遵循宪法根本规范的法治要求。因此,需进一步明确的是,监察谈话在反腐常态化、法治化的逻辑起点上,必须是一种在宪法根本规范指引下,达致“有限”与“有效”标准的法治谈话模式。

1.监察谈话必须是一种达致“有限”标准的法治模式,其行使边界在于防止监察谈话权陷入“过犹不及”[21]。实际上,监察谈话权的行使边界是一个落实宪法根本规范与规范权力配置的问题。一方面,基于宪法根本规范超实定法的价值与原理,国家监察体制改革需在现行宪法根本规范下落实宪法价值秩序[22],以使观念的宪法转化为现实的宪法。“宪法根本规范具有设定禁区的防御性内涵,可谓之国家监察体制改革的指示”[23]。这就要求作为改革内容之一的监察谈话必须是宪法精神指引下的最佳制度选择。另一方面,由于公权力的有限性一直以来都是宪法根本规范的重要内容之一[24],这意味着作为国家公权力的监察谈话权应当是有限权力。“有限”是指限权与配置。具体而言,第一,在限权的维度,监察谈话权必须来源于宪法和法律的授权。后续改革需在现行相关规定的基础上,制定配套的监察谈话行为法,对谈话主体、前提条件、程序控制等要素予以细化,同时必须达致明确、具体、清晰之标准;第二,在配置的维度,监察谈话权不得忽视对于被谈话者权利的保障。在现代法治背景下,法治价值的实现取决于公民权利与自由是否得到宪法法律的保障。国家监察体制改革的深层次追求,即在于通过确保公权力廉洁行使,从而促进国家职能的平稳行使,保障公民基本权利,最终实现顶层设计的初衷。故而,监察谈话之话语内涵是为在法治价值的指引下确保被谈话者不受到公权力的随意侵犯。在监察谈话主体与被谈话者实际不对等的法律关系下,必然需要协调监察权与权利这一对“蕴含冲突的矛盾体”[25],不得忽视对于被谈话者权利的保障。正如有学者所言,“被监察者权利的保障与监察者权力的运用具有同等重要性,两者应当协调实现,不应片面强调其中一方而牺牲另一方”[26]。否则,监察者权力的需要一旦被视为监察谈话运作的唯一目标,就可能变得具有压迫性,使公民的个人权利让位于监察全覆盖模式下的反腐利益。不仅会使监察谈话权缺失应有的宪法价值与功能,还会降低个体权利抗衡谈话权的强度,甚至产生谈话权沦为“风闻言事”的风险[27]。

2.监察谈话必须是一种达致“有效”标准的法治模式,应当综合考量谈话效率与个案正义。在我国现行监察体制框架下,改革决策者通过构建监察委员会与执政党纪检委合署办公的并行局面,以统一掌握监察谈话与纪委谈话,权力空前厚重而集中。另外,官方的解释又将监察谈话的制度行使目的定位为实现监察谈话的“常态化”,要求“监察工作要在运用第一种形态上多下功夫,使监督工作有锋芒和针对性,真正严肃起来”[28]。在该价值指引下,监察谈话的效率必然成为考量的关键因素。对此,本文认为,基于宪法根本规范的公权有限性原则,厚重而集中的监察谈话应当综合考量谈话效率与个案正义[29],必须是“有效”的监察谈话才得以符合法治化的要求。“有效”是指效率和合理。具体而言,第一,在效率的维度,监察谈话的行使必须符合主体配置合理、启动前提明确、程序设定具体、谈话流程清晰、谈话处置准确等要求。其目的在于使常态化的政治秩序得以通过具体清晰的路径转化为高效的监察谈话机制。第二,在合理的维度,由于效率并非现代社会法律制度价值追求的全部[30],监察谈话除了需依赖于具体清晰的路径来实现高效反腐的目标外,还不可忽略个案正义的实现。以提醒型监察谈话为例,当监察机关及其工作人员存在超越职权、滥用职权、违反程序等情形,那么根据谈话结果对被谈话者作出的批评教育、责令检查等处置决定就可能违反合法性与公正性的要求。若按照《监察法》61条的规定,只对相关人员进行责任追究而忽略这些存有瑕疵的处置决定,监察谈话的实际效果便大打折扣。可欲可行的路径是将“违法进行监察谈话”的情形纳入被谈话者的复核、申诉、赔偿机制的范围。同时,后续改革应在监察谈话责任追究机制中补白有关瑕疵处理决定的空缺,以维护被谈话者的合法权益。

概言之,监察谈话制度应当在有限与有效的法治模式下深深嵌入现行监察体制之中,切不可盲目追求“红脸出汗”的常态效果。这种法治模式既能激活监察谈话的高效性,又能在事实上构成对监察谈话的监督。可以说,唯有监察谈话权与被谈话者权利、监察谈话效率与个案正义在一致性的场域中实现融合,监察谈话政治属性辐射范围的边界才得以稳固。

三、监察谈话的规范路径

监察谈话的行使路径主要处理监察谈话的逻辑起点与行使边界问题,旨在为监察谈话的行使建立恰当的制约机制,回应提升监察法治属性的要求。然而,各级监察委员会在行使监察谈话权时,依然面临监察谈话规范混乱、基准模糊、程序缺失等问题,后续改革应当在法治主义的立场下细化监察谈话类型,明确监察谈话基准与具体程序。

(一)监察谈话规范的类型化

纵观纪委谈话工作的具体实践,可窥见“纪委谈话”存在诸如任职谈话、廉政谈话、谈心谈话、调查谈话、诫勉谈话等类型。然而,在与之并列的监察谈话领域,《监察法》并未明确监察谈话的具体类型,进而在实践中产生监察谈话类型不一、谈话混同等问题。因此,有必要以功能差异为标准,对监察谈话予以具体的类型划分。

1.提醒型监察谈话:对个案轻微问题线索予以事前型规制。作为“四种形态”要求下的常态化调查措施,监察谈话更多的职能设计在于使“监察工作与党内监督执纪第一种形态相匹配”[31]。如果抛弃对于反腐成果或监察效能的过度重视,而从“惩前毖后、治病救人”的规制高度来考察[32],“红脸出汗”的常态化实际上能折射出监察谈话有别于其他调查措施的特殊教育功能。正是如此,监察谈话无疑成为监察实践中运用最为频繁的调查措施。若以“惩前毖后”的提醒教育功能为导向,可将此类法定谈话归类为提醒型监察谈话。所谓提醒型监察谈话,是指监察机关针对有证据证明可能发生职务违法行为但情节较轻的监察对象展开的,以批评教育、责令检查或予以诫勉为主要目的的监察谈话。其规范依据在于《监察法》19条的规定:“对可能发生职务违法的监察对象,监察机关按照管理权限,可以直接或者委托有关机关、人员进行谈话”。尚需说明的是,第19条所称的“进行谈话”从狭义上应当理解为“在发现反映问题具体并进行初步核实前所作的谈话”。作此限定,首先是为了将监察谈话与“第一种形态”中的“红脸出汗”常态化相衔接。其次,由于此类谈话与纪检机关在监督过程中行使的谈话函询存在在功能上的高度盖然性,旨在实现提醒预防功能,作此限定亦是为了将提醒型监察谈话与《规则》第五章中的“谈话函询”相衔接[33],由此形成“提醒型监察谈话——第一种形态——纪委谈话函询”的纪法衔接格局。

2.调查型监察谈话:对可能的职务违法对象进行常态型监督。有解释指出,当被谈话人反映问题具体,但被反映人予以否认,或者对职务违法行为的说明存在明显问题的,应当再次谈话或者进行初步核实[34]。由此,则引发的疑问在于,何谓“再次谈话”?再次谈话中的“谈话”是否等同于上述提醒型监察谈话?抑或有着不同的功能定位、规制要求?面对上述疑问,本文认为,基于对公权力制约、监督这一亘古不变的真理,与提醒型监察谈话存在形式契合与功能差异的“再次谈话”,应区别于提醒型监察谈话。二者的区别在于:其一,在谈话前提方面,提醒型监察谈话仅以监察对象存在轻微问题或职务违法情节轻作为行使前提,而再次谈话则要求“问题具体,但予以否认”或存在“明显问题”。其二,在程序走向方面,提醒型监察谈话以对被谈话者进行批评教育、责令检查、予以诫勉为程序终局,以达致“惩前毖后”的特殊教育功能,而再次谈话则具有进入初核程序或立案调查程序的可能性。换言之,若以“立案”为节点,提醒型监察谈话只能在“经初步核实需追究法律责任”的立案程序前行使[35],而后者则可能贯穿于立案前到案件初核甚至到案件调查的整个过程。其三,在价值取向层面,提醒型监察谈话通过将“红脸出汗”常态化作为权力行使的制度惯常,旨在与党内监督执纪“四种形态”的第一种形态相衔接,以实现“惩前毖后,治病救人”的政治价值[36]。而再次谈话除具备上述目的外,还存在使监察程序进入初核、调查程序,并追究被调查对象法律责任的可能性,实则具有查明事实、打击腐败的监察目的。

基于与提醒型监察谈话的不同,可将以查明事实为功能导向的监察谈话类型划分为调查型监察谈话,其规范依据主要有二:一是《

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  ······

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