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【期刊名称】 《中外法学》
缠讼、信访与新中国法律传统
【副标题】 法律转型时期的缠讼问题
【英文标题】 Excessively Applying for Rehearing,System of Writing or Appealing to the Higher Authorities for Help,and Legal
【英文副标题】 Tradition of New china:Problem on Excessively Applying for Rehearing in the Legal Transformation Period
【作者】 陈柏峰【作者单位】 中南财经政法大学法学院
【分类】 法理学【期刊年份】 2004年
【期号】 2【页码】 226
【全文】法宝引证码CLI.A.14084    

新中国的法律传统与共产党的国家政权建设紧密相连,形成了政法不分、互相配合的政法传统。这一传统下形成的信访制度对新中国法律制度和司法实践影响深远。缠讼是当前我国司法实践面临的一个重大问题,但尚未引起学者的足够重视,实务界对它的认识还停留在现象层面。这种简单的认识无法使我们将缠讼与中国封建社会中某些时代、特定地方民间“好讼之风”[1]区别开来;将缠讼与当今社会中受“起诉你的邻人”之鼓动的“滥讼行为”[2]区别开来;将缠讼与西方社会某个历史时期的“诉讼爆炸”[3]区别开来。

缠讼现象是特定的历史时期的特定“历史事件”,而不是古往今来的普遍法律实践,尽管它正在发生普遍的效应,尽管其中的行动者在心理层面受到了古老传统的熏陶。从这个意义上来理解缠讼,决定了我们把哪些要素和缠讼放在一起分析。把新中国政法传统中的无节制信访,而不是清代京控制度下的累讼[4]与它放在一起分析。同时,这要求我们对这个特殊“历史事件”的分析不能采取化约主义,将它简单理解成一系列宏大要素的产物,不能把它理解成中国古老传统的产物,也不能把它简单理解成新中国政法传统的产物。毋宁说,它既是法律传统的产物,也是当下社会环境中的“事件”。因此,我们采取一种“关系/事件”的分析方法,[5]将“事件”和围绕事件、构成事件的一系列权力关系和行动策略结合起来,关注那些造成微不足道的背离,却导致了有价值事物之诞生的偶然事件,这种方法具备了福柯“权力谱系学”[6]的某些特征。基于这种方法的考虑,本文将通过对实证调查获得的材料和文献材料的分析,将缠讼放在新中国政法传统和当代法律转型的背景中进行分析,并与新中国政法传统下的信访制度联系起来理解,揭示缠讼问题产生的根源,以及消除这一现象的可能性。

1949年,共产党通过武装革命取得国家政权之后,出于国家意识形态合法化和制度合法化的需要,因势利导,建立了信访制度。并在其后的几十年内,通过种种方式塑造并最终驯服了这一制度。被驯服后的信访制度作为一种成熟的权力技术装置,服务于国家对社会的治理。然而,在这一权力技术装置内部,作为治理对象的社会个体也在积极行动,实施各种策略,攥取合法性资源,以实现自我利益。因此,信访制度为社会个体缠讼留下了制度空间。今天,当国家意欲实现法律制度转型时,转型的目标司法体制与信访制度发生了冲突,两者之间存在着悖论和巨大张力。在这种张力下,信访制度成了笼中之鸟,消除缠讼现象也任重道远。

一、缠讼问题概述

在社会调查过程中,我们很少听到诉讼中败诉方当事人说他/她服从判决,倒是经常见到这样的例子:判决生效后,胜诉方到处找关系,申诉,上访,称法院不执行生效的判决,判决书成了一纸空文;败诉方更是积极地到处找关系,申诉,上访,声称法院判决不公正,或法官徇私舞弊,埋怨法官素质太低等。他们都打着维护司法公正与法律尊严的旗号,去党委、政府、人大要求领导批示干预;去法院要求领导“发现错误”以启动再审程序;去检察院要求抗诉支持;去新闻单位要求曝光等。我们把这种在判决生效后,当事人千方百计通过各种渠道和手段,要求否定生效判决和裁定,启动再审程序的一系列行为称为缠讼。缠讼的多是败诉方当事人,但也有不满足判决结果的胜诉方当事人。缠讼日渐增多,成为了各级相关国家机关面临的一个严峻问题,[7]目前,实务界已开始探讨其原因,并寻找解决问题的办法。

在分析缠讼的原因时,有人认为“一些公民法律意识较为淡薄及少数案件裁判不公”。[8]有人认为“现行的申诉和申请再审制度由于相关法律规定不尽完善,在申请的主体、时间、审级、次数、及理由等五个方面存在着无限制性。”[9]还有人将缠讼的原因具体归结为司法不公,案件承办人工作简单,当事人曲解条文,借缠讼规避执行等。[10]

从社会调查所涉及的案件来看,实务界所归纳的原因有一定说服力。司法不公是当前我国司法实践中存在的问题,但它到底具有多大的普遍性,目前还无法得出确切的实证结论。在缠讼上访中,当事人经常指责法官腐败、或者法官与对方当事人有关系等,这种指责在大多数案件中既不能证实也无法证伪。[11]另外,即使当事人能从具体案件判决中感受到行政干预或地方保护主义等,但也无法证实政府领导以打电话、批条子等方式对审案的法官施加了压力。同一案件的几次审判中,不同法官对证据采信不一,裁判的结果也不一样,因而导致当事人缠讼或循环缠讼的现象也时常出现。[12]

审判人员工作方法简单,对当事人心理产生的影响不可低估。办案法官对当事人不热情的态度容易使当事人产生逆反心理,当法院作出的裁判对其有利时,当事人心里尚能平衡;一旦作出的裁判对其不利时,当事人就可能猜测办案法官有接受吃请或贿赂行为,有意偏袒对方当事人,即使法院作出的裁决正确,也难以消除这个想法。[13]他们往往将这种猜测当作事实,纠缠法院进行改判,在目的达不到时,就层层上访缠讼。办案法官对当事人反映的意见未做细致的解释工作,加上我国法院判决书制作一般比较简单,判案理由写得并不详细,这些都容易导致当事人心中的“疙瘩”得不到解除,引起缠讼或上访。[14]

当事人故意借缠讼规避执行的现象在司法实践中也存在。一方当事人败诉后,通过缠讼或上访可以引起法院多次审查,拖延强制履行期限,利用这个时间差赚取额外利益;[15]或者在拖延履行期限内转移财产,逃避执行;或者通过领导签字批条,给法院施加影响,使生效裁判的执行不了了之。

在对缠讼及其原因的认识基础之上,全国各地的法院以及其他相关国家机关采取了很多办法来解决这一问题,从笔者掌握的有限材料归纳起来具体有以下几种方法:

1.负责受理信访、控诉、申诉等工作的机构将工作做细,落实经办人的责任,[16]要求经办人耐心做好疏导工作,积极与缠讼人沟通。[17]

2.实行领导接待制度。1998年5月,最高人民检察院就开始实行领导干部轮流接待上访群众的制度,并要求各级检察院普遍建立和完善这一制度。[18]我们在调查中得知,湖北省某些法院也实行了类似制度。[19]

3.改变工作方式,对缠讼案件进行调解。[20]

4.决定再审之前,实行听证制度。[21]

5.对“上访老户”进行清查,多个部门综合治理解决。[22]

6.实行重大案件快速反应机制和重大缠讼案件特别处理制度。[23]

7.实行民事诉讼风险告知制度。这一制度最先由上海市中级人民法院推出,[24]不久,有其它法院推行,[25]武汉市两级法院最近也实行了这一制度。

打遮阳伞就显得很娘

8.从制度上对申诉、再审进行限制。最高人民法院2002年9月10日通过的司法解释《关于规范人民法院再审立案若干意见》,从具体案件的性质、申请再审时间、主体资格、再审法院等多个方面对再审进行了限制。2002年10月9日深圳市中级人民法院推出了《关于申诉和申请再审的若干规定(试行)》,对申诉和再审进行了诸多限制。[26]

上述八种方法反映了两种不同的态度,前面六种对上访缠讼采取尽力疏通的态度,后面两种方法采取从制度上堵截的态度。笔者认为,这两种截然相反的态度,都能在一定程度上减轻缠讼的压力,但无法达到彻底解决缠讼问题的目的。因为他们对缠讼的认识停留在现象层面上,对缠讼原因的探讨还没有深入到缠讼赖以产生的制度内部和法律传统,也缺乏对缠讼人的心理状况的分析。[27]

当我们将缠讼放到新中国政法传统这一大的历史背景中来理解,就会发现它与信访制度有着天然的联系。缠讼与其说渊源于现代法律中的上诉制度,不如说内生于新中国的信访制度。信访制度是共产党人的创造,但这个创造并非是毫无实践基础的玄想式创造,我们可以说它是对实践经验的总结。但是,如果不理解这种实践的残酷性,不理解信访制度背后的权力斗争以及其中的技术和策略,这样的说法又有什么实质意义呢?

二、信访制度的出现与新中国法律传统

中国共产党在建党初期就鼓励人民用来信、来访等方式向党表达各种意见。1921年,安源煤矿的两个工人给毛泽东写信,建议他象关心农民运动一样关心工人运动,毛泽东非常重视,亲自去煤矿了解情况,后来党组织派刘少奇去安源开展了工人运动。在苏维埃政权初创时期与抗日战争时期,许多来信都是中央领导人亲自批阅回信的,许多来访都是他们亲自接待的。1938年,毛泽东还亲自处理了一起伤员要到延安集体上访的事件。

虽然共产党一向鼓励信访,但信访真正形成制度还是在建国之后。1949年3月,中共中央迁到北平,当年8月就正式成立了中央书记处政治秘书室,[28]负责处理群众来信来访。新中国刚成立时,来信来访很多,中央人民政府系统几乎同时成立了三个单位受理群众来信来访,即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。不久全国人大常委会办公厅又设置了“人民接待室”,作为专门处理人民来信来访日常工作的具体办事机构。到:1954年,中央人民政府各部委和直属机构大多建立了信访机构或配备了专、兼职信访干部,全国有很多省和县也按照中央的要求建立了相应机构。这一时期逐渐形成了“分级负责,归口办理”原则,即根据来信来访反映的问题的性质,按照各级各部门的职责和业务范围,确定由哪级组织、哪个部门处理。1954年至1957年,来信来访猛增,信访机构进一步完善,中央有接待任务的50多个机构都建立了信访机构,配备了信访干部。这一时期,信访机构开展了若干重要的信访工作活动,创立了领导接待来访日、县市长定期接见人大代表、与调解委员会合作、对集体上访妥善处理等方法。[29]很多地方信访部门还专门制定了工作规定。

在接下来的运动中,更多的是上面的工作队下来,抛开各级党政机构,直接由上下访,然后是受到鼓励的农民再纷纷把“情况”(主要是对基层干部的不满)反映给他们,这如果算是信访的话,应该是一种特殊类型的信访。而这段时期,正常的信访急剧下降,到“文革”开始后,党的各级组织普遍受到冲击,信访机构也大多处于瘫痪与半瘫痪状态,信访工作难有作为。“文革”结束后,国家机关逐渐恢复了信访机构,并制定相关工作规程,如1980年6月20日发布的《最高人民法院信访处接待来访工作细则》;1986年12月10日发布的《最高人民检察院发人民检察院控告申诉检察工作细则》;1995年国务院颁布了《信访条例》。随后中央各政府部门、全国很多省市政府也陆续发布了条例、信访工作办法、暂行规定、守则等。

作为一种制度,信访形成于建国之后不久。为什么信访制度会在这一时期形成?难道仅仅是出于偶然?仅仅因为这一时期信访量大?在信访制度出现之前不久,共产党新政权宣布了“废除国民党六法全书,确立解放区司法原则”,“废除伪法统,建立人民民主新法制”。因此,可以断定,信访制度与国民党政权的法律制度没有任何血统关系,与共产党人“深恶痛绝”的封建法律制度也没有血统关系。实际上,共产党人从来都没有将它们联系起来。从这个意义上说,信访制度是共产党人的一个发明,只有被放人共产党人建立的新中国法律传统中才能被正确理解。

强世功的研究表明,共产党在国家政权建设过程中,为了统合社会,尤其是广大乡村社会,发明了一套全新的组织和动员技术——权力的组织网络。这个网络包括组织技术、民主动员技术、化解矛盾的技术等一套权力技术组合。在这种技术组合中,共产党政权的法律形成了自己的新传统。[30]正是在这个技术组合的背景之下,建国前零星的群众来信、来访表达意见,才会在新政权建立不久时被制度化为“信访”。

1951年5月16日,毛主席作了《必须重视人民的通信》的批示,指出:“必须重视人民的通信,要给人民来信以恰当的处理,满足群众的正当要求,要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法,不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度……。”[31]1953年1月5日,毛泽东在党内指示《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》中对官僚主义进行了有力批判,并要求结合整党建党及其它工作,从处理人民来信工作入手,整顿官僚主义作风。[32]《人民日报》也发表了一系列社论批判官僚主义,鼓励人民信访。[33]

从领导人的意见中,我们可以看到,制度化的信访,一开始就被纳入到共产党“权力的组织网络”之中,被当成了“共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法”,“结合整党建党及其它工作……整顿官僚主义作风”的方法。下面这段代表国家在“路线正确时期”信访观的社论也表明了这一点:

实践经验也证明,认真地处理人民来信和接待人民来访,有很大好处:可以经常地同成千上万的群众建立联系,了解各阶级、阶层的情绪和要求;可以宣传政策,教育群众,可以根据这些情况正确处理人民内部的矛盾,及时解决当前工作中一些突出的问题,这就能够帮助领导机关随时发现问题,克服官僚主义,改进工作。[34]

信访制度是作为国家机器中的一种权力技术装置出现的,它具有诸多功能,详言如下:

1.深化政权合法化。1949年,共产党通过武装革命夺取了政权,在形式上取得了合法性,因为自辛亥革命以后,暴力革命成了确立政权合法性的常规手段。[35]但建国后,共产党政权的合法性还需要论证,或者说,此时问题才浮现出来。如何确保国家政权对社会,尤其是广大乡村社会的合法性,确立意识形态的合法性,确立国家制度的合法性,这些都是新政权所面临的问题。群众来信来访,体现了共产党政权与民间社会的交流与互动,反映了社会对新政权的认同状况。而信访作为一种常规制度的出现(Entstehung),[36]则反映了共产党人建立政权合法性的努力。信访制度,通过群众反映问题,政府调查后予以解决,能实现“为人民服务”的意识形态承诺,它的行为手段本身能使人们看到党“密切联系群众”,“从群众中来,到群众中去”的意识形态效果。因此,作为一种具体制度,它能自证其合法性,同时还能以自身的合法性贯彻意识形态的合法性。

同样的道理,文革中淹没在“砸烂一切”狂潮中的信访制度,在文革后能迅速恢复并被完善,也出于当时新一代领导人急于确立合法性的需要。“文革”刚结束时,群众大规模上访,很快就超出了行政系统所能承受的限度。中央加大力度,在较短的时间内解决了很多遗留问题,加上农村的改革顺利推行,吸引了农民的注意力,上访潮消退。然而,随着农村改革的停滞,吏治问题逐渐突出起来,而运动方式已被中央明令宣布退出政治舞台,持续的信访就成了农民解决冤屈的主要方式。作为一种制度化装置,它证明着政权的连续性和新一代领导人的合法性。

2.对官僚体制的非常规控制。在共产党政权建立初期,最高领导人就非常警惕官僚体制的腐败问题,并以各种方式监督官僚体制,防止其腐败堕落、脱离群众。最常用的办法是开展运动,信访制度在控制官僚体制方面只处在边缘的辅助位置上。在“文革”结束,运动方式被宣布退出政治舞台后,信访作为对官僚体制的非常规控制功能突现出来了。新中国有特定的思想和政绩考评标准对官僚进行控制,但这种控制会遇到很多障碍,比如官员之间的互相庇护,虚假的政绩工程等。这些障碍使得中央和上级官员无法准确了解下级官员的信仰坚定程度、行政能力、道德水平等。而信访制度可以作为中央和上级官员了解下级官员的一个非常规窗口。对信访所涉及的重大案件,中央和上级国家机关会派人到基层调查,这种调查也是对基层涉案官员的调查和了解。它绕过了中间的官僚阶层,实现了中央和上级对基层官员的直接控制,这种控制是非常规的。

3.化解剧烈社会矛盾。新中国形成了一种特定的科层制:一方面,科层组织取代了各种传统组织,高度集权;另一方面,科层组织的各种理性化规范程序又未能充分发育。[37]这种情况下,政策制定者和监督执行者的治理目标过于庞大,而掌握的信息又大量残缺,因此,变通就成为了这种科层制十分普遍,在相当范围和程度内被认可的运行机制。当国家高层对信访不堪重负时,便鼓励地方各级国家机关“将矛盾消灭在基层”,地方因此获得了解决问题的主动权,但它所付出的代价是自行承担政策风险并处理实际问题。问题应当就地解决,这是上级的要求,随意将问题上交意味着要被上司指责无能。这样,变通处理就成了常规,“报喜不报忧”就成了各级机关之间的默契,大家都知道报告中有水分,但上级并无心追究。然而,这样中央和上级机关就无法从官僚体制内部获取足够信息,以认定当前社会的剧烈矛盾和最需要解决的问题。此时,信访制度就充当了一种非常规的信息获取渠道。中央和上级国家机关,通过对群众来信来访的接待,绕过官僚体制,获取信息,认定当前存在的问题及其严重程度。

4.贯彻政策、实现社会动员功能。信访中,社会下层群众与国家官僚体制上层会有直接接触,官僚上层会以回信、说服解释等方式向他们宣传政策,还会动用相应的信访配套措施让信访群众明白国家的政策取向,同时实现社会动员。这一点,我们可以从后文叙述的国家与信访群众的具体互动中看到。

三、信访制度的运作:斗争、策略与动力

信访制度的运作机制是怎样的?它如何实现作为一种权力技术装置的功能?当某个时期的遗留问题较多,“信访爆炸”,超过国家行政的承受能力,信访制度是如何应付问题,解决矛盾的呢?制度的初建与其后的实践之间往往有差距,这种差距在信访制度中也存在吗?若是存在,又是怎样弥合的呢?福柯曾指出:“人们往往在不间断的连续性中寻找出身(Herkunft),所以也常把出现(Entstehung)当作最终时刻……谱系学寻找重新确立各种不同的征服体制:不是意义的预见力量,而是支配的偶然游戏。”[38]因此,要回答以上诸问题,就必须从国家和信访者


  ······会让它误以为那是爱情

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