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【期刊名称】 《西部法学评论》
反思与重构环境权体系及其制度
【副标题】 以矿业环境权为例的实证分析【作者】 康纪田
【作者单位】 湖南娄底行政学院【分类】 环境法学
【中文关键词】 矿业;环境权;公民环境权;政治参与【文章编码】 1674-3687(2013)02-0077-08
【文献标识码】 A【期刊年份】 2013年
【期号】 2【页码】 77
【摘要】

新型环境权的地位非常重要但理论上却处于凌乱状态,必须寻找新的出路。环境权是抽象的体系,各自分别选择其中的某一层面进行分析并以此代为整个体系做出结论,整合起来的环境权则是似而非、莫衷一是。出路是,按环境权在市场、社会和国家三大领域的布局,分为市场的经济环境权、社会的公民环境权以及国家的政治参与环境权,三者的个性大于共性;按“权利状态二元结构”原理,明晰市场与政府在环境权管理方面的职能和分工,政府是动态性环境行使权的管理者而非参与当事人。可以人宪的是社会性公民环境权,但应将“加强社会立法”人宪,因为公民环境权属社会法范畴。

【全文】法宝引证码CLI.A.1175472    
  
  近几年,部分学者极力主张环境权入宪,被称为“宪法环境权”。认为入宪能够提高环境权的位阶,从而让环境权处于权利体系的顶端并统率相关的其他权利;由宪法保障环境权的优先地位,为切实保护环境提供坚实的法律支撑而较少受到政治影响。“对宪法位阶的环境权做出明确定义,即宪法环境权是公民所享有的在良好环境中生存以及拒绝不当环境退化的权利”。{1}但是,这一良好愿望至少缺乏理论统一的基础。环境权究竟是什么,目前无法形成共识。对入宪提出质疑的学者认为,“环境权基础理论的明晰确定,是环境权入宪最基本的条件。目前,环境权理论在我国虽然发展迅速,但环境权基础理论包括环境权的概念、属性、主体、客体、内容等的模糊性、不确定性以及学术界的争论不休,不仅使环境权的发展陷入了困境,而且也给环境权入宪带来了理论上的障碍”。{2}因此,本文以矿业领域的环境权为例进行分析,试图解决当前关于环境权的争议问题。
  一、反思我国环境权理论
  世界范围内从上世纪60年代开始重视环境权,我国从上世纪80年代起逐渐关注环境权的必要性问题,从90年代开始关注环境权的可行性问题,进入本世纪则从环境权的内容、主体、性质及其与其他权利关系方面进行了探索。多年来,环境法学界对于环境权地位的重要性已基本形成共识,认为环境权是环境法制建设的核心和基础,这就为环境权的形成和发展作出了重要贡献。但是,对研究进路的内容和方向予以归纳时,可以看出我国的环境权理论研究分为多个流派。围绕环境权主体而争议谁拥有环境权的问题,公民享有环境权,法人、国家和人类是否享有环境权的分歧较大。但是,更主要的是争议环境权的内容,内容不同则权利概念、性质、主体以及客体也就根本不同。
  1.国外关于环境权分类的理论。在国外,受各国经济政治制度的制约,环境权的内容有很大区别。综合国外关于环境权概念和性质的观点,大致可归纳为四种:其一,基本人权说。认为环境权是工业革命以来的一种新型的人权或称之为第三代人权。这一理论,在学术界较为流行,并且得到了一些国家的法律认可和司法支持。在印度,就是将环境权与传统的生命权等公民权利相结合,使环境人权理论得以系统化和法律化。其二,公民权说。环境权是每个公民对环境享用的一种需要,内容相当广泛。日本法学界从生存权中推导出公民应当平等地享有环境权,包括清洁空气权、清洁水权以及安宁权等,并认为环境权的内容是人身的自然利益。其三,财产权说。将环境资源作为一种要素,投入生产环节可以产生一定的经济性收益。西方多数国家认为环境权是一种财产权,美国密执安大学萨克斯教授曾经提出“环境公共财产论”。其四,请求权说。为维护主体应有环境权益的实现,请求公权力机关予以保护。法国学者认为环境权应当解释为使现有环境受到保护、使之不被破坏以及在某些情况下使得环境得到改善的权利。这些代表性的环境权理论,在相应国家已被法律甚至宪法认可。
  2.我国关于环境权的争议。第一层面:整体环境权关于主体分类的争论。学术界将环境权视为一个整体而从宏观上按主体分类,分为个体环境权、法人环境权以及国家环境权等。因而从主体方面争议环境权类型,是否应当或存在这样的环境权种类,有着不同的学派。其一,只认可公民享有对环境的权利,不认可国家环境权,也否定法人环境权的存在。个体环境权是1972年国际《斯德哥尔摩人类环境宣言》所指明的一种权利,但不认可国家环境权和人类环境权或法人环境权。因为,国家不具有类似人的生命,不需要享受舒适的环境;国家是环境保护的管理者,不是享受环境权利的主体。并且在否定国家环境权的同时不认可法人环境权,认为法人环境权的存在就是对公民环境权的否认,因为排放污染物的法人环境权显然是对公民环境权的潜在威胁;正是企业法人利用环境权时侵害了公民权利才强调公民环境权,所以不能将两个内容对立的权利归属于同一种类。强调“公民环境权,可以有效地制约企业滥用排污权和自然资源使用权的行为,制约行政机关滥用环境管理权或不履行相应环境职责的行为”{3}其二,认可个体环境权与国家环境权两者并列存在,但没有认可法人环境权。个体环境权主要是指公民环境权,与国家环境权存在一种相互关系:“公民环境权和国家环境权虽然有着密切的联系,但它们有着本质区别,国家环境权是指导性的环境权,而公民环境权是基础性的环境权”。{4}其三,只认可国家环境权和法人环境权,却否认公民环境权。有学者则认为在没有设立公民环境权的情况下,公民则以传统的健康权、生命权等同环境污染行为进行对抗,并能体现健康权和生命权的优先性。如果把健康权、生命权转换成为公民环境权后,在面对危害健康、财产等同样的行为时,作为污染受害者的公民则失去了传统权利的地位优势。“公民环境权论者所述的以对环境要素和环境功能的使用为内容的环境使用权,都可以归入财产权和人身权。设计这种权利的后果是必然造成环境生活使用权和环境生产使用权的矛盾,从而使公民本来享有的健康权、生命权失去原有的优势地位”。{5}所以说,公民环境权论者设计公民环境权是不明智的。
  第二层面:公民环境权论者的争议。多数学者在第一层面的争议中,突出强调公民环境权的独立性及其法律价值。从多年的学术趋势来看,倾向生命个体对生态环境的公平享用,因而认同公民环境权独立的必要性。但是,在公民环境权分类及其性质等方面的争议中又形成多种学派。不同观点的学者站在各自的角度,分别利用整体环境权中的某角度去否定另一学派的合理性。其中,特别是在公民环境权的内容方面存在较大的争议,又由于各个不同类型的环境权内容导引出各种公民环境权的基本性质和法律属性等方面的冲突。
  在公民环境权的主要内容方面,相互否定对方的存在:其一,公民环境权是公民因环境问题而具有的政治性权利。学术界从程序性方面对公民环境权的内容进行了界定,认为公民应当通过自己的能力控制和知晓自己所处的环境状况,从而享有相应的权利。这主要包括环境方面的信息知情权、决策参与权、管理督促权以及执法监督权等,并且由此认为公民环境权偏向于“政治权”的性质。{6}其二,公民环境权具有生态价值和经济价值的双重涵义。早期提出和极力主张公民环境权的学者,都强调公民个体对环境的享受和利用,认为“公民享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利”。{7}这就说明公民环境权有两个方面的内容:公民应享受适宜环境的权利,包括清洁空气权、清洁水权、安宁权、日照权、通风权、环境审美权、户外休闲权等生态性方面的权利;公民有权利用环境要素增加收益和获得好处等经济性方面的权利,并且其他人不得干涉。其三,公民环境权仅存在于生态性方面的权利。近期的环境权研究者集中单一的生态环境享受权,而否定其他涵义的权利存在。认为公民“环境权是一种生态性权利,是对环境生态价值的权利确认,不包括所谓的环境使用权等经济性权利;环境权是实体性权利,不包括环境知情权、参与权和救济权等程序性权利”。{8}
  公民环境权是否具有人权性质,存在着截然不同的看法:一方面,公民环境权是一项基本人权。公民环境权作为新型的、交汇型的人权,说明公民享有适宜健康和良好生活环境的基本权利。“人权的实现必须依赖于适当的环境,良好的环境能够让人权得以更加充分地实现”。{9}与生存权、发展权、自然资源权以及生命健康权等权利牵连或交织在一起。而且总结认为,对公民环境权的人权性质,必须从多方面去进行认识和把握。另一方面,公民环境权不应属于人权。认为公民对环境的需要就是对于生存的本能要求,应当将这种要求视为一种期望;没必要确立为新型权利,只要扩大传统人格权的保护就可以弥补环境保护法不足;人权的持有虽然与环境问题有不可分割的密切关系,但公民环境权没有必要独立成为一项人权;在许多环境保护较好的国家,并没有将环境权列入基本人权。承认公民环境权的人权性质,就意味着权利的相互冲突。{10}
  公民环境权在法律属性方面的分歧更大。学者主张公民环境权不是私权而应属于公法领域,认为“公民环境权是宪法、行政法上的权利,实质上是一种请求权,是指公民有权要求国家保护环境公共利益,有权要求国家制止企业或其他环境义务主体侵犯环境公共利益的行为。”{11}作为国家,主要是保护社会公共利益,因此公民环境权作为行政法上的权利是一种公益性权利而不是自益性权利,因而无法私权化。但是,另一部分学者认为公民环境权属于民事私权利,应由私法调整。认为“公民环境权作为一项新型人权在法律上应当体现为私权,而且不同于传统意义上的私权,不仅体现为个人利益,而且体现公共利益,是个人利益与公共利益的统一”。{12}公民环境权,是指公民对其生存环境享有适宜的生态性环境条件的权利,应当“以私法的途径予以解决”。{13}公民环境权私法论者即使承认有“公共利益”的一面,也不认可权利的公法属性。
  二、依功能重构环境权的权利体系
  环境权,是人们对于自然环境和人工环境所持有的相关系列权利。由于环境功能的多元性以及人们对于环境需求层次的多样性,决定了环境权是一系列不同质的权利集聚而成的权利束。从整体上看,对环境的利用、享用和行使等权利可以简单而抽象地认定为“环境权”,并将“环境权”整体性地作为系列权利的上位权。这种整体性的权利,是工业化革命后产生的一种新型权利。整体性环境权具有宏观上的抽象性,就像一个装满各类物品的“集装箱”。但是,集装“箱”的统一性,决不能说明箱内物品的同一性;箱内不同物品的个性千差万别,无法按某一功能属性统一和分类,更无法以箱内某一物品的个性去替代所有物品的共性。比照这个道理,就应将环境权按合理方法分类,让整体环境权与其所属并分类的权利形成种属关系,然后对分类权利分别予以研究。如果笼统地对环境权进行分析,其结果必然是不可定义和模糊不清。
  环境权是一个复杂体系,分布在国家各个领域范围。这为对环境权进行整理和分类提供了方法,就是将国家范围视为一个共同体,再按国家职能范围的不同将这个共同体分为三大领域范围:生产的经济市场、生活的公民社会与主权的政治国家,即国家由市场、社会和政治三大领域组成三大块结构。如果将环境权视为一个整体而按其功能范围不同进行归类,发现整体性环境权可以分为三类而恰好分布于国家三大领域范围,相对应地分别为:市场的经济环境权、社会的公民环境权和国家的政治环境参与权。所处不同领域范围的经济环境权、公民环境权以及政治环境参与权,各自具有独特的性质并发挥着特有的作用。不同功能的环境权利,汇聚后有机地构成整体性环境权体系。
  以矿业领域一个环境权案例进行分析,[1]被媒体称为“什邡事件”的环境权问题:四川省什邡市一个投资上百亿的钼铜矿业项目,在规划、环评、设计、审批和筹资等方面都已经政府审批,并于2012年6月29日举行了开工典礼。但是开工典礼后,项目所涉区域的民众担忧钼铜矿业引发严重的环境污染,反对项目开发,便聚集在市委、市政府门口游行抗议,最终演变为一场全国都有影响的环保事件,即“什邡事件”。为此,政府决定停止矿业项目开发。{14}这一事件中的企业、民众以及政府三方均为了环境权,但各自的权利性质不同。这个案例说明矿山企业经营所涉及的环境,可称之为“矿业环境”。[2]矿业环境的利用过程比较典型,完整地包含了三类环境权:
  1.市场的经济性环境利用权:企业环境权。对于自然资源的价值,应当重视其经济价值和生态价值的双重性。传统的生产三要素理论是土地、资本和劳动,现代生产要素理论应增加“生态环境”作为要素。过去,没有将环境列入生产成本,是因为环境未能作为要素而在事前列人生产者的决策之中,所以在企业的产出品中忽视了成本核算。环境要素来自于两种自然资源形式;一是独含式生态价值的资源载体,如空气、阳光等产权不可分割的自然资源体,资源体全部以环境要素投入生产;二是包含式生态价值的资源载体,如矿产、土地、森林和水资源等产权可分割的自然资源体包含多重价值。非独含式环境要素的资源载体具有多功能属性,最主要的是经济性和生态性,两者分别表现为经济价值和生态价值:经济价值,是因为资源所有权的稀缺性存在,而以使用价值形式表现出来;生态价值,是因为资源存在生态服务功能的稀缺性,而以效用价值的形式表现,是市场经济系统赖以存在和发展的前提。其生态价值的理论,也是在市场经济迅速发展过程中因生态属性的稀缺性而逐步形成的。工业文明造成诸多生态服务功能弱化,才意识到生态资源和生态服务功能的稀缺性,以及环境的生态价值。
  矿山企业以及其他行业的开发经营都必须利用生态环境,通过将环境资源的生态价值转化为企业产出品的价格。这说明,企业利用经济价值的自然资源与利用生态价值的自然资源是同一个目的:为了生产的经济利益最大化。而且,自然资源的经济属性和生态属性具有同一的法律性质:都属于民事物权。我国《物权法打遮阳伞就显得很娘》第90条规定:“不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物,排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质”。这条规定明确,企业利用环境进行合理排放和弃置属于民事相邻关系,进入市场的生态环境属于物权。根据自然资源经济属性与生态属性的价值目的和法律性质的同一性关系,可以发现企业利用自然资源生态价值的基本特性:是可交易的市场物品。
  关于自然资源开发利用权,明显地体现出了满足权利主体的生存和生产的需要。但要识别和区分自然资源的经济性和生态性,自然资源的生态属性用于生产目的时,属于企业、单位或个人的“经济性环境利用权”。用于生产性的生态环境权具有商品属性,意味着环境资源的生态属性在市场条件下通过生产性利用后转化为商品属性或经济属性。价格是商品属性的标志,可交易是商品属性的条件。生态价值附着在自然资源上,稀缺性自然资源的生态价值应在市场价格机制中有所体现,为市场利润做出重大贡献的生态价值应当反映在产出品的价格机制中。经济学理论认为,如果市场主体有权随意使用生态环境资源,则在利润驱动下必然导致对自然资源的滥用而产生外部不经济;必须通过价格杠杆的市场竞争来调节生态资源的供求关系,才能防止他们对生态资源的过度利用。因此,在市场获取自然资源的环境利用时,应当对其生产价值、社会价值和生态价值进行全面定价,通过价格信号的导向将生态资源流入最会利用的人手中,以此实现资源效用最大化。
  市场里的经济环境利用权,是在市场领域范围内通过价格竞争获取的、为了经济营利目的的、控制和支配程度不平等的市场可交易权利。“什邡事件”的钼铜矿业项目必须利用周围环境的生态属性进行排必要的排放,当地民众应当容忍矿山企业的必要利用。但是,市场里的钼铜矿业利用环境进行生产前,应当在政府主导下与区域内民众谈判、交易和定价,而不能由政府代替民众为矿业项目“划拨”环境权。经济性环境权的持有,如果缺乏公平的价格机制,就会遭受民众的反对。
  2.民众的社会性环境享用权:公民环境权。自然资源的生态价值不仅用于市场,更在于社会生活的共享和受用,以此作为社会人类生存的一种基本需要。基于生存需要的自然资源享用权,与为了市场经济目的的环境利用权有显著区别。[3]社会人类生存的资源享用,体现了生态环境权的公众性、公益性以及公享性等法律特征。其根本特征是主体的简单性。生存需要的自然资源享用权主体,是当代的个体公民与未来世代的人类,只有保障当今代公民的生存,才有可能保障未来世代公民的生存,但也不能因为当代人生存更好而损害后代人的基本生存。基于社会生存的环境享用权主体仅仅指公民个体,并不包括没有生命的企业及其他组织等,因此,习惯于称为“公民环境权”。公民环境权,是指公民享有适宜生态条件下健康和良好地生活的权利。{15}公民环境权,又是由众多同类权利组成的权利束,包括通风权、日照权、清洁空气权、清洁水权、安宁权和观赏权等多方面的权利;当这些权利受到侵害时,公民可以通过国家机关要求侵害人停止侵害、排除妨碍以及获得赔偿的权利。生态环境是每个人赖以生存和发展的基本条件,由此产生的公民环境权是一项新型的权利。工业革命使得原本充足的资源变得日益稀缺,人们的基本需要逐渐缺乏保障,因而必须对人类基本生态环境条件提供法律保障;是人们需求层次普遍提升的表现,相对比而言,安静、清新、舒适的环境比财富更重要。
  公民环境权与企业环境权同属于环境权,与企业环境权相比,公民环境权具有鲜明的特点。公民环境权是环境时代以社会属性为本质的个体人所享有的必要性权利,广泛地表现出社会性:其一,人权属性。公民环境权是在经济迅速发展条件下面对生态危机情势而逼出来的人权,“唯有将其上升到基本人权的高度进行研究,才可能真正揭示内在机理”。{16}公民环境权的核心是必要的生存权,合适的环境是

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【注释】                                                                                                     
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