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【期刊名称】 《青少年犯罪问题》
未成年人专门教育制度的更新与完善
【作者】 陈伟邬雨岑
【作者单位】 西南政法大学{教授、博士生导师}西南政法大学青少年犯罪研究中心{研究人员}西南政法大学{硕士研究生}
【分类】 犯罪学
【中文关键词】 工读学校;专门学校;触法行为;专门教育
【期刊年份】 2020年【期号】 1
【页码】 13
【摘要】

未成年人恶性触法行为的不断发生,推动了未成年人的工读教育转向专门教育的体系发展和思路清晰化。从《预防未成年人犯罪法》《未成年人保护法》对工读教育的粗略涉及到2019年未成年人“两法”的修改,其中的专门教育也经历了多次修订的完善过程,逐渐形成了较为系统性的制度。但是,由于对未成年人专门教育性质的界定不清和程序设计的非完善性,使得本次对专门教育制度的规定仍然存在一定的不足。随着未成年人严重触法行为逐渐进入社会公众的视野,专门教育制度应当积极发挥内在功能,并在性质归属上逐步从“惩罚矫治”转向“教育引导”,在程序设计上由“粗放思维”转向“精细设置”,从而与未成年人的发展现状与利益最大化的原则相契合。

【全文】法宝引证码CLI.A.1287434    
  
  

当前,社会要求对恶性触法未成年人和违法未成年人严惩的呼声愈发高涨,相应的法律法规也在尽力作出回应。与未成年人有关的所有法律都秉承着对未成年人“教育为主,惩罚为辅”的政策内涵,并在此之下进行具体的规则构建与实践运行,在此过程中,所谓的“教育”应当如何进行,这是当前面临的严峻现实问题。处于犯罪边缘的未成年人既不是成年人也不是婴童,他们的教育矫正应当有专门化的教育措施,收容教养所和未成年犯管教所均不应当是其理想的归宿,在专门学校进行专门教育应是帮助他们走向正途的最佳路径。回顾专门教育的立法历程,工读教育是专门教育的前身,然而,承载着教育严重不良行为未成年人的工读学校从盛极一时到如今的门可罗雀,[1]向我们证明了缺乏系统结构性的未成年人矫正制度是无法完成如此艰巨的任务的。[2]随着近年来违法未成年人无处可去、恶性触法未成年人沦落社会现象的频频曝光,单靠“工读学校”改名“专门学校”来回应未成年人的专门教育问题仍然显得捉襟见肘。[3]因而,在当前未成年人恶性触法行为多发的背景下,如何理性认识未成年人专门学校教育制度,合理发挥专门学校制度的合理内核,均是我们在制度完善与规则践行中值得关注的重要议题。

一、未成年人专门教育制度的立法溯源

从缺乏到设立、从滥觞到零落,我国专门学校教育经历了一个不断自我更新和在挫败中完善的历程。在工读学校发展到专门学校的过程中,不同的年代却有着相同的保护和教育未成年人的理念。新中国成立以来,我国的未成年人立法也以一系列制度规范来回应严重不良行为未成年人和违法未成年人对社会秩序的挑战。

(一)工读学校作为预防未成年人犯罪措施的回应

1.工读教育的最初布局:控制犯罪的选择。从20世纪50年代开始,罪错未成年人的教育问题催生了工读学校的产生,这是专门学校的前身。新中国成立初期,社会保护和教育制度都处于不完善的阶段,由于义务教育尚未普及和福利制度尚未深入人心,社会上流浪的未成年人以及无人管教的孤儿成为违法犯罪边缘的主力军,为了维护社会的稳定。必须采取一种不是监管又甚于教育的方式来管束。第一所工读学校在北京成立后,各省市纷纷效仿建立工读学校。[4]在此期间,工读学校的建立只是控制犯罪以及安置社会弱势群体的一种手段,没有具体的法律法规规制。《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》指出,“工读学校是一种教育、挽救违法犯罪学生的学校,要认真办好”,工读学校的定位已经涵盖了教育为主的理念。但是工读学校此时作为一种新兴事物,却成为教育机构不知如何处理不良少年而选择的良方,也成为政府部门无法安置弱势群体而采取的一种完美途径。在此阶段,通过增设和构建工读学校,对上述对象进行教育,是减少未成年人犯罪的根本途径。[5]可以预见,随着时代的不断发展和未成年人心智的提前成熟,工读学校的专门化和制度化是不可阻挡的立法走向之一。

2.工读教育体系的首次扩充:《关于办好工读学校的试行方案》的尝试。《关于办好工读学校的试行方案》在原有工读学校实践经验基础上明确了工读学校的性质、任务和办学指导思想,设置了招生和入学的程序,完善了在实践中无法明确的程序问题,进一步严密了工读学校体系,但依然存在许多不足。其核心内容主要体现在三个方面:

(1)半工半读的学校性质。《关于办好工读学校的试行方案》明确规定“工读学校是对有违法轻微犯罪行为的中学生进行特殊教育的半工半读学校”;[6]有条件的,尽可能办成职业技术学校。对比20世纪50年代的工读学校,上述试行方案明确了其是半工半读的学校,对于有违法和轻微犯罪的中学生不仅在教育层面上进行矫治,更重要的是通过劳动进行思想改造,让其养成独立勤劳的健康品格,以改造其不良行为。但是职业性质的指导理念又将工读学校推向另一个极端。于是,各地的职业技术学校一时兴起,本来矫治性质的学校大兴职业技术培训。对于本来具有轻微和违法犯罪的中学生,工读教育的目的不再是接受知识和不良习惯的改造,而是努力融入社会职业技术,本来心智不够成熟的学生,成为一种社会技术改造的另类半社会人士。

(2)规定了模糊的招生程序。除了定位工读学校的性质之外,《关于办好工读学校的试行方案》还增设了招生对象、招生程序等具体规定。这些规定将13周岁至18周岁有违法或轻微犯罪行为,不适宜留在原校学习,但又不够劳动教养或少年管教条件的中学生(包括那些被学校开除或自动退学,漂流在社会上的18周岁以下的青少年)予以收纳入校,加强了对于违法犯罪的控制,正是为了打击此类未成年人的罪错行为,进一步将工读学校的招生对象予以扩张和延伸。[7]但是,这些规定依然存在缺陷,上述规定不仅将实施违法轻微犯罪行为的中学生纳入工读学校管理的范围,对于那些被学校开除或自动退学的流浪少年也予以规制,使得工读学校管理的外延被极大的扩张,让工读学校变成职业技术学院和流浪青年的收容所,更使得社会公众对于工读学校的定位充满误解和歧视。

(3)片面强调生产劳动的教育方式。关于工读学校的教育方式,《关于办好工读学校的试行方案》也做出了明确规定。工读学校将生产劳动纳入了教育课程的安排中,并要求学生需要掌握一门生产技术。对于严重不良未成年人和触法未成年人进行除知识课程以外安排其他劳动课程是很有必要的措施。但是,试行方案对于劳动技术掌握的强调,超出了通过劳动要求学生更改不良生活习惯的程度,导致实践中工读学校重视技术培养,对知识和法制教育的把握不够,从而导致工读学校的教育走偏。此外对于工读学校的学制统一设置为2年,并且不区分严重不良未成年人和触法未成年人的罪错程度统一进行教育。这种方式的教育不利于不同程度的学生进行矫治教育,统一学制也使得学生减少了改变自己的积极性和动力。

3.《预防未成年人犯罪法》的立法转向。从1999年《预防未成年人犯罪法》关于工读学校的完善来看,其基本上体现了立法的三个转向,即从规定类型对象转向规定具体的严重的不良行为;从由教育局和公安局共同审批入学制转向父母、监护人或者学校申请制;从强调职业教育转向强调普通义务教育。以上三个转向表明了立法对工读学校的重视,但仍然无法满足工读学校实施困难的需要。问题的症结在于,尽管《预防未成年人犯罪法》对如何更好地实施工读教育做出了补充,缩短了工读学校对象的管理半径。但是,现有主要问题已经不再仅仅是对象问题,而是因为程序设置的不严谨带来的实施难问题,对于大部分实施严重不良行为的未成年人仍然存在着不能真正教育或者教育不够的情形。此外,之前试行方案虽未明确申请入学的主体,但是在实践中依然是以教育部门和公安部门申请和审批为主,而立法将申请的权利交还父母和学校,由于中国传统教育理念的根深蒂固,可以看到,很少有父母和学校选择工读学校的方式,工读学校的运行进入了寒冬模式。

(二)从工读学校转向专门学校

整体上讲,20世纪70年代以后,工读教育模式已经趋向边缘化,招生人数逐年下降,学校的性质也逐渐变成技校。在此阶段的工读学校,实质上与普通技校并没有任何区别,只是偶有不良未成年人等符合招生对象的学生,甚至存在不属于未成年的劣迹成年人在学校中接受职业培训,而本该纳入工读学校的行为并没有接受应有的规制。主要原因在于,入学模式的转变让“工读”两字成为犯罪的标签,进入工读学校似乎成为未成年人一生的污点。2006年《义务教育法》的修订将“工读学校”转变为“专门学校”,这是工读学校性质改变的第一步,即脱离“工读”的标签化、摆脱成人职业化是走向专门化的前提。在这之后的实践中,许许多多的工读学校改名为“某某高级中学”“某某德育学校”等。《未成年人保护法打遮阳伞就显得很娘》同时也认可专门学校的称谓,在一部保护未成年人的法律中规定了关于专门学校的一些程序。但是《义务教育法》并没有修改关于将专门学校与普通义务学校平行的局面,虽然去除了“工读”但是无形之中又冠上了“普通”的头衔。实际上,《未成年人保护法》对于移送专门学校的主体并没有形成较为体系化的解释,依然是由学校或者父母申请,即使工读学校变为专门学校,依然改变不了学校生源少的局面。

(三)建立专门教育制度

当前,预防未成年人犯罪已经不再局限于加大刑罚处罚力度,而在于矫正未成年人的同时对其进行挽救教育。是否应当降低刑事责任年龄带来的刑法冲击也不再是难以解决的难题,新的挑战在专门教育中形成。随着未成年人心智和身体发展提前成熟,教育应当首选成为预防未成年人违法犯罪的手段,并逐渐形成专门针对罪错未成年人的新型专门学校—以专门学校为依托,以教育和矫治模式同时并存的专门教育制度应当初具雏形。在此背景下,改革现有的专门学校为严重不良行为的罪错未成年人提供了新的矫治平台和空间成为亟待解决的问题。由于之前多年的工读学校实践已经可以提供详尽的经验,因此未来的立法方向就是在专门学校的基础之上,完善专门教育制度。简而言之,面对未成年人刑事恶性事件的多发以及对于未达刑事责任年龄无法处罚的未成年人的惩戒不够的现实,依靠之前的法律法规来弥补专门学校的修法回应模式已经稍显无力,迫切需要新的回应模式。

事实上,尽管之前的修法尚未对如何具体的完善专门教育制度作出回应,但实践中已经开始了相关的探索。2015年5月《上海市教育委员会关于明确本市各专门学校收生区域的指导意见》明确了在上海市具有专门学校资质的学校以及招收的条件,此外该指导意见中有的专门学校设置了一定的分级制度,对于专门教育的完善有一定的指导作用。实践中专门教育的进步是不容忽视的,尤其是对相关程序予以完善的设计也给未来反思专门教育问题的立法方向打开了思路。

二、未成年人专门教育制度的现实困境

随着未成年人恶性犯罪案件的逐渐高发,2019年9月26日,全国人大社会建设委员会拟订的《未成年人保护法(修订草案)》《预防未成年人犯罪法(修订草案)》在以往实践经验的基础上,从专门学校的举办主体、移送对象、移送主体、审批主体、实施方式、课程设置等方面全面规定了专门教育制度。从以前粗略地设置相关程序到现在用数十条规定细致地罗列方方面面,关于专门教育制度的体系思维不断增强。通过两部草案来看,我国现有专门教育制度已经逐步地走向完善,形成了当前以《预防未成年人犯罪法》和《未成年人保护法》为主,以《义务教育法》和试行方案为辅的立法格局,确立了从工读教育到专门教育的制度体系,明确了“挽救孩子,造就人才,立足教育,科学育人”的指导原则。但是,这两部草案所对应的专门教育制度依然无可否认地存在着自身的不足与问题,迫切需要今后的立法予以重视和完善。

(一)专门学校管理对象的混乱

1.“严重不良行为”的定义不清。在《预防未成年人犯罪法(修订草案)》中关于专门学校的管理对象表述为严重不良行为未成年人,对于严重不良行为的具体描述中使用了“严重危害社会的违法行为”的表述,通过研读发现以下“违法行为”却早已超出违法的范围,例如:故意伤害他人身体、向他人提供毒品等。[8]刑法中未成年人的相对负刑事责任年龄为已满14同时不满16周岁,这些主体对于故意伤害他人身体致人重伤、贩卖毒品的行为需要负刑事责任,然而草案将其纳入专门学校的管理之中,不免引起司法上的混乱。此外草案删除了“尚不够刑事处罚的违法行为”的说法,这就导致有可能犯罪的行为被规制到这项制度当中,该条规定背后的妥当性需要进一步考量。专门学校设立的初衷是为了挽救处于违法犯罪边缘的未成年人,纠正他们的行为以免其误入歧途。但是,专门学校绝不是犯罪少年逃脱刑事惩罚的港湾。

虽然草案中对于严重不良行为罗列得十分详尽,描述虽然正式并且符合与刑法相衔接的体系化趋势,但是由于判断是否符合严重不良行为的主体并不是司法机关,通常是由学校先行判断,这就容易造成对相关行为理解的含糊不清。例如,盗窃、抢夺、哄抢或者故意毁坏公私财物的行为定性,是按照刑法上的标准认定还是按照学校校规或者其他规定认定会产生分歧。

2.专门学校管理对象的范围不明。专门学校制度从其成立之初承担着教育矫正的功能,这决定了它既不是刑事处罚也不是行政处罚,而是一个拥有独立专门程序的制度。在草案出台以前,实践中,专门学校移送的对象的范围不仅包括严重不良行为未成年人,还包括本应该移送到未成年人犯管教所的犯罪未成年人以及本应收容教养的未达刑事责任年龄的触法未成年人。原因在于,法律法规对于专门学校管理对象的范围没有明确的界定。片面追求对无法规制的触法未成年人的矫治,但却严重忽视了对于严重不良行为未成年人的保护,尤其在专门学校相对封闭的环境下,交叉感染的现象已经十分明显,不利于严重不良行为未成年人的再教育。[9]预防未成年人犯罪法修订草案中,对于一定犯罪行为的规制的规定,对于厘清专门学校管理对象的范围没有给予足够重视。

(二)专门学校的定位不清晰

专门学校的定位应当溯源于工读学校的成立之初,本应作为教育矫正未成年人的特殊学校却被用于主要预防和打击未成年人犯罪。专门学校在实践中流于形式的两种表现模式:监狱式学校和开放式普通学校。在监狱式的专门学校中,未成年人丧失了作为学生的基本权利,相互之间不能沟通和交流,接受的义务教育也是不同的,圈禁式教育带来的除了未成年人的叛逆心理的加重还有教育保护理念的落空。而在普通开放式的专门学校中,严重不良行为未成年人并没有接受到应该有的矫治,并在学校中更加恣意放任,这两种模式都背离了专门学校的初心。

在《预防未成年人犯罪法修订草案》中,将未成年人送专门学校的程序做了调整,移送的主体由父母或学校申请增加了公安机关建议的方式。草案之前,因为移送的方式属于申请制,父母和学校不愿意将学生送入专门学校,造成专门学校生源较少,这种转变有利于生源的增加。但是公安机关建议移送的权力需要设计进一步的程序去规范,如果在实践中发展成为公安机关可以利用权力强制移送严重不良未成年人,会将专门学校与收容教养所、未成年犯管教所混为一谈。

此外在《未成年人保护法修订草案》中,增加了专门学校管理模式的条款,即专门学校实行寄宿制。寄宿制的新规定将给专门学校带来全新的定位变化,寄宿制意味着未成年人不能随意出入专门学校,学校对其管控会更加严格,这是一种既有利又有弊的做法。专门学校教育本来就是独立又统一与普通教育体系之中,寄宿制的规定可以让未成年人感受到其是在接受矫正,与普通义务教育具有差别,在封闭寄宿的学校也可以矫正不良的生活方式和习惯。但是矫枉过正的后果就是,寄宿制变成监禁式专门学校,将严重不良行为未成年人天然的当作罪犯去对待,使其丧失改过自新的信心和机会。客观讲,以寄宿制模式对严重不良行为未成年人来实施教育矫治,基本上能够实现想要达到的教育目的。但是,问题却忽略了实践中以寄宿为名实施监禁式专门教育,在“量”上已经极大地超过了其应该存在的原有价值。

(三)专门学校程序设计的不足

1.审批决定主体的单一。专门教育是不同于普通学校教育的一项特殊教育制度,《义务教育法》第20条将专门学校教育纳入到义务教育的范畴,也充分说明了专门学校以教育为主的理念,但是其特殊性决定了它的程序性事项不止是关乎于教育行政部门。专门教育是教育为主,辅之以行为矫正的功能,需要多个部门和机关相互协作,共同将严重不良行为未成年人从越轨的边缘拉回。

预防未成年人犯罪法草案中,规定由教育行政部门负责对严重不良未成年人移送专门学校的申请进行审批,相比以前的单一主体,尽管增加了教育学专家、心理学专家、未成年人社会工作者专业人员进行评估的程序,但是审批的权力还是集中在单一的教育行政部门手中。对于判断严重不良行为的性质只依靠学校和教育行政部门的力量是不切实际的。实践中,教育行政部门的强制力是不够的,面对是否能够将未成年人送入专门学校的棘手问题,教育行政部门无法利用自身力量较好地权衡,因此审批决定主体的单一也是专门学校无法进一步成熟开展的一个重要原因。笔者认为试图将检法部门和地方司法局纳入对未成年人教育的系统中,对于罪错程度较高的严重不良行为未成年人由检法部门和司法局做出相应的建议,共同审批决定可以让移送专门学校的程序更加专业化。

2.转回普通学校就读的程序衔接不够。专门学校对于实施严重不良行为的未成年人起到教育矫治的作用,在专门学校中,这些罪错未成年人不仅要接受普通的义务教育课程的学习,还要进一步进行法制教育和适当的劳动教育。相比较普通的学习生活,他们在身心健康以及品德塑造等各个方面都要严格矫正自己的不良行为。

《预防未成年人犯罪法(修订草案)》第39条第1款规定,专门学校应当每个学期

  ······法宝

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}路琦:《创新和完善我国工读教育的现实思考》,载《青少年犯罪问题》2012年第5期。

{2}周颖:《我国青少年工读教育制度的困境与重构》,载《青少年犯罪问题》2017年第5期。

{3}李中良、毕宪顺、燕丽:《劳动教养制度废止背景下专门学校的司法化改革》,载《预防青少年犯罪研究》2017年第2期。

{4}管奇刚:《我国工读教育未来发展路径选择探究》,载《青少年犯罪问题》2018年第5期。

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