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【期刊名称】 《青少年犯罪问题》
法治视角下的专门学校办学定位探究
【作者】 肖建国【作者单位】 上海海关学院{教授}
【分类】 文教卫生管理法
【中文关键词】 未成年人;专门学校;办学定位;少年司法教育;教育矫治
【期刊年份】 2020年【期号】 1
【页码】 6
【摘要】

具有中国特色的专门学校在未成年人保护和预防未成年人犯罪中曾发挥过积极作用,但现阶段面临着很大的发展困难,如何主动把握社会需求,依法明确学校属性,及时调整办学定位,努力探索发展路径,是摆在我们面前的重大课题。为此,当前要充分利用好《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》的修改契机,大力推进专门学校的改革和建设,尤其是在要社会主义法治建设的背景下,准确界定专门学校办学定位这一核心问题,将专门教育视为国家教育体系中的组成部分,同时也是少年司法体系中具有“提前干预、以教代刑”特点的重要保护处分措施,并以改革创新的精神确立重点建设思路,即根据专门学校定位合理规划专门学校设置,完善分级分类的管理体系和运行机制,确保专门学校教育矫治工作的配套衔接,构建科学合理的教育体系和评价标准,切实提高专门学校的教育矫治水平等,开创我国未成年人保护和预防未成年人犯罪的新局面。

【全文】法宝引证码CLI.A.1287435    
  

我国专门学校作为具有中国特色的预防未成年人违法犯罪载体,取得过显著的成效,得到了国际社会的充分肯定。当前,如何利用全国人大对《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》实施重大修改的契机,主动把握社会需求,依法明确学校属性,及时调整办学定位,努力探索发展路径,从而最大程度上发挥专门教育在未成年人法律保护及违法犯罪未成年人行为矫治中的特殊作用,并为未来中国少年司法制度的建设提供经验和开辟道路,是很有理论意义和现实应用价值的。

一、新形势下专门学校面临的矛盾和困难

我国的专门学校通常所指的就是工读学校。1955年7月诞生的北京温泉工读学校作为我国第一所专门学校,对流浪儿童、违法和轻微犯罪未成年人实施教育转化,因其颇有成效并被全国各地所仿效。到1966年“文革”前,全国大中城市先后成立了20余所工读学校。“文革”期间停办的工读学校在20世纪70年代后期因当时青少年犯罪的激增重新受到社会的重视,工读学校迎来了爆发式的增长,最多时达180多所,除西藏外,全国所有的省、直辖市、自治区均有分布。[1]

长期以来,我国针对12至18周岁品行偏差、有违法和轻微犯罪,但不适宜留在普通学校学习,又不够刑事处罚或送劳教、少年管教所的未成年人,通过入读专门学校,进行针对性教育、保护、矫治和挽救,很多犯有罪错的未成年人经过工读学校的教育矫治后得到及时的挽救,成为遵纪守法的公民。然而,随着社会的发展,作为我国未成年人违法犯罪早期干预有效阵地的工读学校,逐步陷入发展困境之中。尽管社会有很大需求,理论界呼吁重视工读学校的建设,工读学校自身也在不断改革努力探究生存和发展之道,包括学校名称在改变、办学条件在改善、收生范围在拓展、管理制度规范以及教育矫治方法在优化等,甚至在国家未成年人法律中明确将工读学校改称为专门学校并赋以相应的职责规定,但从整体上看,专门学校并没有从根本上摆脱发展困境,甚至不少专门学校已陷入深刻的生存危机之中。

通过对全国现有的专门学校现状进行简单分析后发现,社会对专门学校的期望值、理论界对专门学校的认可度与专门学校在教育领域的地位、专门学校实际运行的状态是很不相称的,专门学校的现状并不令人乐观,突出表现在以下六个方面。

1.地区分布不平衡。不同时期的专门学校数量有所增减,截至2017年底,全国尚有93所专门学校,除贵州省、上海市等超过10所外,很多省、市、自治区基本上只有几所,难以覆盖所辖地区,甚至还有一些地区尚未建立专门学校。

2.学校类型不统一。绝大多数专门学校系公办性质,也有一些是民办或民办公助的专门学校。由于学校类型上的差异,在收生对象、收费标准、管理制度以及教育矫治措施上会有明显的不同。

3.主管机关不一致。多数专门学校是由教育行政部门主管,少数专门学校是由教育部门和综治部门双重管理或者由司法行政部门管理,但绝大多数的专门学校都有公安干警参与学校的管理和教育矫治工作。

4.生源情况不规范。由于社会需求和学校自身生源不足等原因,专门学校在寻求改革发展之路,其招生范围有所拓展,既有学习困难、心理障碍、沉迷网络、行为偏差的托管生,也有严重不良行为需要专门矫治的工读生,甚至有个别学校还接受了实施违法犯罪行为但未达法定年龄而不予行政或者刑事处罚的未成年人以及被判处缓刑的未成年人犯。

5.管教手段不相同。根据专门教育的规律、学生身心特点以及学生的实际情况,从文化知识学习、职业技能培训,到青春期教育、心理辅导和治疗、网瘾戒除、生活指导、行为养成、法治教育等,各专门学校都在不断探索和实践过程中,但教育、保护、管理和矫治的侧重点有较大差异。

6.评价机制和标准不规范。因全国尚未出台统一、规范的评价机制和考核标准体系,各地也没有颁布相应的科学考核方法,全国范围内对专门学校缺乏科学化、规范化的评价机制和考核标准体系,客观上有些学校办的非常好,社会认可度高,也有个别学校发生了严重侵害未成年学生合法权益的事件,给专门学校带来很大的负面影响。

进入21世纪以后,我国未成年人保护和未成年人犯罪预防工作面临着许多新情况,呈现出新特点,尽管从法院判处的未成年罪犯看,已从2008年的最高位上呈持续下降趋势,并且下降的幅度还较大,但未成年人违法犯罪的形势仍不容乐观。如果我们客观分析被判刑未成年罪犯数持续下降的影响因素就可以发现,除了多年来全社会持之以恒抓预防未成年人犯罪的成效在逐渐释放外,还与同时期未成年人的人数大幅度下降、未成年人司法保护措施的全面实施等众多因素有关。不可否认的是,现阶段影响我国未成年人成长的家庭小氛围和社会大环境并不十分理想,社会上存在着大量的心理行为有严重偏差、难以在原学校进行学习的未成年学生,需要有专门的载体来进行教育转化;还存在着不少触犯《治安管理处罚法》,或者实施了违法犯罪行为但未达法定年龄而不予行政或者刑事处罚的未成年人,以及被判处缓刑的未成年人犯,也需要有专门的平台来进行专门矫治。从战略选择和现实可能看,专门学校无疑是较为理想的场所,甚至可以说是最佳的选择。果然是京城土著

因此,有很大社会需求的专门学校,理应有广阔的发展前景和更大的作为,但实际情况是,现有的专门学校发展普遍面临着困境,不少专门学校甚至还存在着生存危机,具有中国特色的专门学校与其所承担的重要职能还不完全匹配,其社会需要的满足度与人们的认知度、领导的关注度、财政的倾斜度以及政策法律的支撑度还有很大的距离,为此,需要我们正视专门学校面临的矛盾和困难,通过深化改革来让专门学校在未成年人保护和预防未成年人犯罪中继续发挥其积极的作用。

二、新形势下对专门学校办学定位的新认识

具有中国特色的专门学校历史上有贡献、社会上有需求、发展中有空间、改革中有潜力,专门学校具有辉煌的发展前景。一段时期以来,我国的理论界和实务部门针对现实中陷入困境的专门学校,曾寄予很大的期望和给予较多的关注,与专门学校相关的社会呼声强烈,相关的研究成果也不少,大多以问题为导向,坚持以制度化、规范化为抓手,围绕专门学校的改革和建设,提出了很多富有建设性的意见和建议,包括:如何缓解收生难的突出矛盾;如何提高教职工的整体素质和福利水平;如何改善专门学校的办学条件;如何规范专门学校的管理;如何争取政府和社会的更多支持;如何加快专门学校的法治化进程等。这些建议有助于我们加深对专门学校和专门教育的认识,也一定程度上对专门学校的改革发展有所推进。但笔者认为,在加强专门学校的建设过程中,我们一定要抓住制约专门学校的主要矛盾来努力突破、寻求发展,从而达到事半功倍之效能。

笔者认为,尽管现阶段我国专门学校发展困境的原因错综复杂,但不可否认的是,这些矛盾和问题的形成是与办学定位联系在一起的,或者可以说,现有的专门学校办学定位与学校性质、收生对象、管理机制、教育矫治手段等不相吻合,不重新审视和改变目前专门学校的办学定位,就无法使专门学校从根本上摆脱困境、重现辉煌。我们一定要在对社会需求有透彻地把握,对专门教育规律和法治社会基本要求有科学的认识,对专门学校自身的功能、作用及发展过程中存在的问题有清醒的认识,在此基础上,通过重新审视、准确界定和科学把握专门学校的办学定位这一核心问题,就可以有效突破专门学校陷入困境的瓶颈,并利用“两法”修改的契机,从法律上确认专门学校的科学定位,为专门学校的更大、更快、更好发展奠定基础。

专门学校与普通学校存在着明显区别,这是有关文件明确规定并在社会上形成共识的。现有的文件明确规定专门学校的办学定位是“基础教育中的一种特殊教育形式”,由教育行政部门来统一规划、领导和管理。随着社会的发展,这种将办学定位主要局限在普通教育框架内,并以传统的视角、习惯的思维来认识专门学校的现状,越来越不适应社会的发展需求,既制约了专门学校的运作和发展,也使得呼唤已久的专门学校法迟迟无法纳入立法程序,由此产生了以下四个矛盾。

(一)特殊学生与收生程序之间的矛盾

我国现有的法律明确规定,进入专门学校接受教育矫治的未成年学生必须是自愿的,从入学程序上看,是由其父母、其他监护人或者所在学校提出申请,经教育行政部门批准后方能入学。在现有的观念和氛围下,很多符合专门学校收生条件的学生及家长对专门学校存在着普遍的反感和排斥,甚至有着非常严重的对立情绪,一般不会主动提出入学申请,专门学校因为缺少政策法律的支撑,也很难理直气壮来争取生源,司法机关则因为缺少法律依据,无法将实施了违法犯罪行为但未达法定年龄而不予行政或者刑事处罚的未成年人,以及被判处缓刑的未成年人犯,送专门学校进行教育矫治。尽管社会上符合专门学校入学条件的未成年学生数量不少,甚至可以说总量还很大,但由于学生及家长不愿进来而留在专门学校外。目前,各地专门学校普遍面临着学生少的突出矛盾,一般的学校仅有一二十人,最少的只有几人,超过百人的专门学校寥寥无几,很多专门学校的老师数量明显超过学生数量,学生少、办学效益低下成为了人们对专门学校诟病的主要理由之一。

(二)办学目标与知识传授之间的矛盾

在以学习成绩为主要评判标准、以高考为指挥棒的社会环境和教育制度下,家长非常关注专门学校学生的学习情况,教育行政部门对专门学校在文化知识方面也有一些相应的考核要求,这是很自然的。但对于专门学校而言,很难把抓文化知识学习放在首位,也无法保证专门学校学生能够取得与其他学校一样好的学习成绩。进入专门学校学习的学生一般存在学习态度不端正、文化基础差以及学习习惯差等问题,很难跟上普通学校的教学进程;同时,专门学校也不可能像普通学校那样,将主要精力投放在文化知识的学习上,而是更多地关注学校安全和学生思想行为的教育矫治,将工作侧重点放在学生的品德培养、心理辅导、思想转化、习惯养成、行为矫治上,客观上形成专门学校的校长和老师无法将主要精力汇聚到学业上来,专门学校的学生在学习成绩上也根本无法与普通学校的学生一争高低。如果对专门学校的办学定位不作相应的调整,不改变单纯追求学习成绩的倾向,社会上对专门学校的认识偏差甚至非议是很难得到根本改观的。

(三)严格管理与制度规范之间的矛盾

早期的工读学校带有浓厚的“以管为主”的色彩,各个学校基本上都派驻公安干警,设置了禁闭室、建造了围墙和铁门、铁栅栏等,制定了非常严厉的管制措施和方法,将学生管住管死,因而有人把工读学校称之为“第二少管所”。但从20世纪80年代中期以后,随着法治社会的建设,这种无法律依据的严管环境和措施被废除,现在的专门学校虽然还继续谈及和实施所谓的严格管理,但很多校长和老师无法摆脱严管可能发生严重后果的余悸,不再理直气壮去抓去管了。尤其是专门学校办学层次多样化后,很多学校开设了托管部、职业教育部、心理咨询部等,多部制的办学模式也使得学校与普通学校在管理方法上更是相差不大。现在看来,对进入专门学校学习的家庭和学校管教无效的学生,尤其对那些触犯治安管理处罚法和刑法后进入专门学校的学生,如果没有必要的严管措施,不仅无法获得预期的教育矫治效果,而且还可能连学校的正常教育秩序也无法得到保证。因此,严格管理是专门学校的立校之基,没有严管就办不好、办不了专门学校,但现有的专门学校办学定位无法提供制定和实施严管制度规范的充足理由和法律依据。

(四)特殊学校与有效保障之间的矛盾

中小学的校长和老师都清楚地知道现在的学生难管难教。其实,专门学校学生的管理教育更是难上加难。相对于普通学校,专门学校一般规模比较小,在教育界和社会上没有很大的影响,不可能像重点中小学那样被社会各界所认可和尊崇,同时,从事专门教育的校长和老师工作难度和强度很大,发展空间上也受到很大的限制,导致专门学校难以吸引、挽留住优秀师资。专门学校需要有不同于普通学校的投入,从事专门教育的教职工也应当有相应的发展空间和福利待遇,这是专门学校建立和发展所不可或缺的。尽管近年来专门学校在办学条件和教职工待遇等方面有所改善,但总体上改善的力度不够,现有的条件和待遇与专门学校的需要和发展还存在很大的距离。由于国家对专门学校的投入和保障没有具体规定,各地的做法差异很大,主要取决于当地教育行政机关和主要领导的认识和态度,在少数地区、少数学校做的比较好,多数地区、多数学校做的比较差,甚至个别学校出现难以为继的局面。专门学校如果不能够形成新的办学定位,就不可能建立相应的、可持续性的投入保障机制,自然也就无法从根本上扭转专门学校老师低人一等的现实。

作为特殊的机构,专门学校理应建筑在特殊的教育理念、特殊的招生对象、特殊的管理制度、特殊的教育方法、特殊的考核指标、特殊的保障条件等具体要素上的。没有这些所谓的特性,就谈不上专门学校和专门教育。而真正让社会普遍认可专门学校的特殊性,至关重要的一点就是要重新审视现


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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}鞠青:《中国工读教育研究报告》,中国人民公安大学出版社2007年版。

{2}吴海航:《街头辅导与少年商谈—日本不良少年矫正教育的启示》,载《中国青年研究》2010年第4期。

{3}王波、包锋:《美国替代性学校对中国工读教育的启示》,载《中国青年研究》2011年第1期。

{4}姚建龙:《矫正学导论:监狱学的发展与矫正制度的重构》,北京大学出版社2016年版。

{5}张振锋:《对中国工读学校法律定位—以美国替代学校为参照》,载《中国青年研究》2017年第2期。

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