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【期刊名称】 《法学》
监察刑事调查权的程序重塑
【作者】 倪铁【作者单位】 华东政法大学刑事司法学院
【分类】 803
【中文关键词】 监察委员会;调查权;程序法治;动态均衡
【期刊年份】 2019年【期号】 8
【页码】 183
【摘要】 通过一系列立法工作的推进,我国逐步为中国特色社会主义法治时代的监察委员会职务犯罪调查提供了法律支撑,在职务违法犯罪调查的国家权力运作与被调查人的程序权利、司法机关的监督权、公众监督权等之间已形成富有张力的制衡格局。但是,在制度实践中,仍然存在调查权程序结构失衡的问题:组织布局不均衡、程序主体权能不平衡、阶段性程序设计失衡。为此,有必要在体制调整和法制改革中均衡推进调查主体的专业化和职业化、均衡配置调查程序主体之间的权能、重构调查程序内部的阶段性流程、进一步强化调查程序主体权利对权力的动态均衡。
【全文】法宝引证码CLI.A.1274268    
  
  

2016年底,通过全国人大常委会授权的方式,我国选择了京、晋、浙三地试点展开监察体制改革,尝试将针对职务犯罪的刑事调查权从检察机关移转到监察委员会,从而有力地推动了腐败犯罪治理水平的提升。2018年3月,《监察法》首次针对职务犯罪进行的刑事调查权运作程序作了系统规范。随后,修改《刑事诉讼法》以期完善诉讼法与监察法的衔接机制,进一步理顺职务犯罪案件的刑事调查程序与后续诉讼程序。通过一系列法律规制的立法供给,监察委员会刑事调查权运作获得了国家根本法和基本法的系统法制保障。但是,与改革之前的职务犯罪侦查程序格局相比,初步建构成功的监察委员会刑事调查权运作程序的法律框架并没有完全解决改革前检察官侦查职务犯罪所面临的法治程序困境。在当前监察机制法治化转型的新时期,有必要均衡配置程序主体的法益,做好监察调查权运作机制的顶层设计,建构一个高效运行的监察调查程序框架,从而避免反腐监察调查权误用滥用而伤及人权,保障监察调查权高效打击职务犯罪行为,达成监察法律体系的“良法之治”。

一、监察刑事调查权的演进

(一)监察刑事调查权的规制演进

相对于刑事侦查权运作的法治化,监察委员会刑事调查权的法律规制起步较晚,但监察的调查权法治化则经历了一个逐次发展完善的过程,为监察刑事调查权的法律规制提供了一定的制度基础,并伴随着中国监察体制改革和发展而初步完成了新格局的法律形塑。

第一阶段,作为监察调查权最重要渊源的行政调查权法治化阶段。在这个时期中,监察调查权主要是指行政监察调查权。1997年颁行的《中华人民共和国行政监察法》确立了行政监察体制,[1]行政监察机关依法行使行政违法调查权。一方面,该法规范了行政监察调查权所涵涉的各项具体权能,如:暂予扣留、封存可以证明违反行政纪律行为的文件、资料、财务账目及其他有关的材料;责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物;责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明,但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁;经县级以上监察机关领导人员批准,可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款;必要时,可以提请人民法院采取保全措施,依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款。另一方面,该法还规定了行政监察调查权运作的具体程序。如第30条规定监察机关按照下列程序对违反行政纪律的行为进行调查处理:对需要调查处理的事项进行初步审查,认为有违反行政纪律的事实,需要追究行政纪律责任的,予以立案;组织实施调查,收集有关证据。规定了行政监察机关的立案调查、撤案、告知、备案、期限等。在行政监察实践中,由于行政调查权的分散配置,多个监察部门之间职能重合,造成了“同体监督乏力、异体监督缺失、党纪国法断层、监察资源分散、对象难以周延”的困境。[2]

第二阶段,监察体制改革试点中的刑事调查权法治化探索阶段。2016年11月7日,通过全国人大常委会授权立法的方式,在北京市、山西省、浙江省展开国家监察体制改革试点工作,探索监察委员会刑事调查权运作的新模式,“试点地区人民政府的监察厅(局),预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会”。[3]监察委员会调查权集原分属于不同部门的行政调查权、违纪调查权、职务犯罪侦查权于一身,避免了原先反腐调查权分散的局面,解决了各职能部门之间衔接不畅和互相扯皮问题,为刑事调查权运作提供了一定的证据基础、程序基础和法制基础。

第三阶段,监察体制改革在全国推开并获得了《宪法》和《监察法》的支撑,刑事调查权法治化全面整体推进阶段。2018年3月颁行的《宪法修正案》明确规定了监察委员具有独立的、不受非法干涉的调查权,第127条规定:监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约。同时,2018年3月颁行的《监察法》进一步细化了监察机关调查的具体程序,并对反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任等内容作了细致规定。[4]如该法第11条规定,监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责:……对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。2018年4月,有“小宪法”之称的《刑事诉讼法》启动修改程序,完善与监察法的衔接机制,进一步规范和保障监察刑事调查权的行使。至此,在中国立法变革和法律规则建构中,监察委员会刑事调查权获得了较为清晰的法律边界,建立了刑事调查权的程序规制框架,初步完成了职务犯罪调查权、调查程序的法律形塑。[5]

(二)监察刑事调查权的法权属性

“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”[6]任何权力都倾向于率性而为,直到遇到它的边界,而这个边界就是用法律构筑的界碑。作为监察委员会最重要的新型权力之一,监察刑事调查权也遵循这一铁律。当前,中国初步形成了以《宪法》和《监察法》为核心的一系列监察刑事调查权运作的法制保障,随着《刑事诉讼法》及相关司法解释的陆续立法跟进,监察委员会的权力结构、组织机制、运作程序得以进一步法治化,为监察委员会刑事调查权设定了粗疏的法律边界。

监察刑事调查权,指的是监察机关享有的,针对职务犯罪案件进行的收集调查证据、查明犯罪事实等的国家专门权力。监察委员会享有办理职务犯罪案件的调查权,与审判机关、检察机关、执法部门相互配合、互相制约。监察委员会的刑事调查权既不同于现行检察机关在诉讼活动法律监督中发现司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的职务犯罪侦查权,也不同于检察机关原来的贪污贿赂犯罪侦查权,它是一种不同于以前权力类型、也不同于其他法域权力种属的独具中国特点的权力存在,具有鲜明的个性特征:

一方面,监察刑事调查权是一种服务于监察权的特殊国家调查权。《宪法》抑或《监察法》都规定了监察机关的性质与地位:监察委员会既不是民国时期“五权分制”下的“监察院”的历史接续,也不是瑞典“监察官”的中国翻版,更不是香港“廉政公署”的机构抄袭,而是社会主义中国政治实践的一项创举,是议行合一政体下的“一府一委两院”格局中的新组织,“是新型国家权力体系中的独立机关”,[7]依照法律规定独立行使监察权。正如《纪检监察报》所言“监察机关行使的调查权不同于刑事侦查权,不能等同司法机关的强制措施”,[8]这是国家对调查权的权威定位,将调查权与侦查权相区别。

另一方面,监察刑事调查权是查明职务犯罪案件事实的一种程序性权力。“当官员正在掩盖自己的失误……监察专员所提供的关键性服务,披露了事实真相”,[9]但监察机关的刑事调查权力场域也仅限于此,其不能直接认定国家机关的权力运作或公职人员的行为违法并作出实体意义上的处理决定。[10]

二、监察刑事调查权的结构失衡

国家全面整合了《宪法》《监察法》《刑事诉讼法》的法律文本资源,监察机构的刑事调查行为的权力结构、调查措施、调查程序的法治化水平得到大幅度提升。但是,当前法律对监察委员会调查权及其运作程序的初步建构,在一定程度上克服了以往基于检察职务犯罪侦查权而建构的某些侦查程序法治结构不平衡问题:原检察机关职务犯罪侦查程序中逮捕权上提一级仍然面临的“自侦自捕”“自侦自监”问题得以克服,检察机关借用纪律检查委员会力量提前开展职务犯罪侦查的困境得以破解,纪律检查委员会的“双规”“两指”办案的合法性通过留置措施的法治化得以解决;但另一方面,监察委员会刑事调查程序又面临着转型过程中难以克服的新困境。

(一)组织专业布局不均衡

从近年来的监察体制改革实践看,各级监察委员会调查组织结构和人员队伍的职业化水平仍难以满足打击腐败违法犯罪的需求,从事职务违法犯罪调查的人员队伍专业化、职业化、法治化素养也不均衡,从而造成了调查组织专业布局的整体不平衡。主要表现为:

第一,从监察委员会组织的纵向体系来看,不同层级的监察组织专业水平不均衡,各级机关人员存在较大的职务犯罪调查能力差异。根据中央纪委七次全会审议通过的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》,同步推进监察体制改革与纪律检查体制改革,在地市级以上纪委、监察委员会可以探索监督和审查部门分设。在试点开展监察体制改革的京、晋、浙三地:北京监委共设纪检监察室17个,8个负责执纪监督、8个负责执纪审查、1个负责国际追逃追赃。山西省监委共设11个纪检监察室,其中执纪监督室8个、执纪审查(调查)室3个。浙江省监委共设13个纪检监察室,其中7个室为执纪监督部门、6个室为执纪审查部门。在省、地市两级,监察委员会的调查队伍人员配备精干有力,监督、审查职能相对分工合作,调查力量相对较强;但在县级以下的地方,监察委员会则缺乏明确专业化分工,监督、调查和处置的职能分工细化无法做到,刑事调查组织的专业化水平相对较低。

第二,从事职务犯罪调查的监察队伍的职业化水平仍有较大提升空间,人员队伍的法律职业背景和法治素质不均衡。监察委员会整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量,调查职务犯罪的人员队伍主要由三部分组成:一部分来自检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等相关职能部门,一部分来自原政府的行政监察部门、预防腐败局,另一部分人员主要来自各级纪委。[11]在现行试点的三个省区中,省级监察委员会的调查力量相对集中于重新整合的执纪审查室,各地的做法有一定差异性:如浙江省监察委员会的执纪审查室没有固定联系地区,实行“一事一交办”的调查方式;山西省监察委员会则增设两个纪检监察室,负责调查贪污贿赂和失职渎职等问题。从现有的监察委员会调查队伍的整体格局来看,并未根据监察人员来源和原有职能分工成立独立的职务犯罪调查部门。除了山西省增设两个纪检监察室暂时负责职务犯罪调查之外,其他两省监察委员会均未根据调查案件的性质或刑事证据特性而保留反贪部门、渎职犯罪检察部门。在现行的监察委员会的内部机构分工中,并不严格区分调查对象的违纪、违法、犯罪等三类行为,而将从事调查的转隶人员融合再行分配到各个工作职能侧重的监察室。这样就造成了原来擅长调查违纪行为的原纪委人员、擅长调查行政违法行为的原行政监察人员、擅长侦查职务犯罪的原检察人员在混同融合再分配,失去了原有的职业化优势。[12]尤其是原来擅长办理职务犯罪案件、精通证据法学和各项法律条文的检察官被均一分到各监察室,调查一般的违纪违法案件,在某种程度上造成了成长周期极长的职务犯罪调查优势人力资源的浪费。总体而言,监察委员会内部各个不同体系转隶人员的法律素养、党内法规熟悉程度等并不协调,造成了调查人员队伍人才序列的职业化水平的不均衡现象。

第三,从监察委员会内部机构横向层面分析,监察委员会内设各部门职能分工并不均衡,刑事调查职能缺乏法制预审部门、[13]监察技术部门等的有效保障。在某些地方的监察委员会内部,应当建立案件监督管理、审查调查、案件审理、执纪监督之间互相协调、互相制约的工作机制,省市两级实现执纪监督和审查调查部门分设,以期防控监察权运行风险。[14]但是,一方面,各级监察委员会都没有设立法制部门等专门机构负责预审相关程序性决定和法律文书,以保证进行处置决定的合法性和合理性。为了弥补监察委员内部机构设置上的不足,有些地区开始引入外部资源进行平衡。如,上海嘉定区监察委员会先行一步,借鉴侦查与审查起诉的两个刑事诉讼程序衔接机制的有效经验,与区人民检察院建立了“检察机关提前介入调查”的制度,力图保障监察调查权合法高效运行。另一方面,与改革前检察机关侦查职务犯罪面临的问题相似,监察技术保障部门仍没有得到精通相关科学技术专业人员的充实,无法有效独立运作针对重大职务犯罪案件的技术调查。在改革过程中,检察机关的职务犯罪侦查部门整体转隶至监察委员,辅助检察官侦查的检察技术部门却没有同步转隶,检察机关的司法警察也没有转隶,这就使得监察委员会在调查职务犯罪活动中缺乏必要技术支撑和人力保障。即便如北京市监察委员会专设信息技术保障室以强化监督执纪信息化支撑,但其职能也只是提供网络技术保障和信息化建设,并无技术调查的设备基础和人员保障,无法有力地保障独立执行某些特殊的监察调查任务。《监察法》28条规定,监察机关调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪,根据需要,经过严格的批准手续,可以采取技术调查措施,按照规定交有关机关执行。这与监察体制改革前检察机关职务犯罪的技术侦查面临着同一个难题——技术侦查决定权与执行权分离,监察委员会无力独立执行技术调查措施,不得不依赖于公安机关等;在涉及到警务人员的职务犯罪案件调查时,缺乏司法警察辅助力量和技术调查力量的监察委员会将很难独立地高效运作刑事调查权。

(二)程序主体权能不平衡

监察法》为参与职务犯罪案件刑事调查程序的各方主体所提供的程序空间和权能配置方面存在不平衡现象。一方面,调查主体与被调查对象之间的法律赋权悬殊,被调查对象程序权利空间需要进一步拓展。如学者所言,我国的反腐工作更侧重于发现实质真实的价值取向,保障人权往往要让位于实质真实。[15]《监察法》第四章为监察委员会设定了诸多权限,从而造就了监察委员会在调查程序中拥有压倒性的权力优势,被调查对象的程序权利空间被极度压缩。在初步审查立案之后的职务犯罪调查对象的程序权利保障标准较低,甚至没有达到《刑事诉讼法》所保障的普通犯罪嫌疑人标准,有碍程序正义的充分实现。如讯问的时间、地点和程序缺失;留置的具体场所未明确;采取留置措施后若“有碍调查”即可不通知被留置人家属;被留置人及其近亲属对留置措施错误适用的情形,仅有事后的申诉权,缺乏及时的救济途径;没有规定律师介入职务犯罪立案后的调查程序;未详细明定监察机关及其工作人员滥用留置措施的法律责任。[16]从而造成监察委员会调查程序主体——作为调查主体的监察机关与作为被调查对象的职务违法犯罪者——无法达成张弛有度的权能均衡状态。

另一方面,在监察委员会所进行的职务犯罪刑事调查程序中,检察法律监督权失语,检察机关的法律监督权与监察委员会调查权之间难以形成张弛有度的均衡格局。2018年《宪法》修正案中的127条规定,监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约。同时,本次《宪法》修正没有改变检察机关的国家法律监督者的宪政角色定位,检察机

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