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【期刊名称】 《山东警察学院学报》
新时代党内法规制度建设的体系逻辑与规范建构
【作者】 秦强【作者单位】 中宣部全国宣传干部学院教研部
【分类】 理论法学【中文关键词】 新时代;党内法规;制度建设;体系
【文章编码】 1673-1565(2019)04-0015-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 15
【摘要】

党的十八大以来,党中央高度重视党内法规制度建设,将其视为中国特色社会主义法治建设的重要内容。根据不同的党内法规制度体系分类标准,可以构建不同的党内法规制度体系。新时代党内法规制度体系建设,要适应坚持和加强党的全面领导、以党的政治建设为统领全面推进党的各项建设的需要,形成以宪法为统率、以党章为根本、以准则条例为主干,覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。

【全文】法宝引证码CLI.A.1276539    
  

一、党的十八大以来党中央关于党内法规制度建设的重大部署

党内法规制度体系,是以党章为根本,以民主集中制为核心,由各领域各层级党内法规制度按照内在逻辑形成的有机统一整体。形成完善的党内法规制度体系,是全面从严治党的长远之策、根本之策,是全面从严治党、依规治党的必然要求,是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障,事关党长期执政和国家长治久安。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规制度建设,着眼管党治党、执政治国战略,对新形势下构建党内法规制度体系、全面提高党的建设科学化水平提出明确要求并作出重要部署,党内法规制度体系建设问题被摆上重要议事日程。2012年11月17日,习近平同志在十八届中央政治局第一次集体学习时指出,坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新,坚持和完善现有制度,从实际出发,及时制定一些新的制度,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。{1}2013年11月,党的十八届三中全会提出,到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。{2}2014年10月,党的十八届四中全会提出,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。{3}党的十九大报告提出,要增强依法执政本领,加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系,加强和改善对国家政权机关的领导。{4}

2013年11月,中共中央颁布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》提出,在对现有党内法规进行全面清理的基础上,抓紧制定和修订一批重要党内法规,力争经过5年努力,基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架,使党内生活更加规范化、程序化,使党内民主制度体系更加完善,使权力运行受到更加有效的制约和监督,使党执政的制度基础更加巩固,为到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》的出台标志着党内法规建设进入体系化阶段。

2016年12月13日,党中央印发了《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》(以下简称《意见》)。《意见》贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于全面从严治党、依规治党的重大决策部署,从指导思想、总体目标、加快构建完善的党内法规制度体系、提高党内法规制度执行力、加强组织领导等方面,对加强新形势下党内法规制度建设提出明确要求、作出统筹部署。《意见》提出,到建党100周年时,形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系,党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高。因此,《意见》明确了新形势下加强党内法规制度建设的指导思想、总体目标、重点任务和重要举措,是党的历史上第一次出台加强党内法规制度建设的专门文件,具有里程碑式的重要意义。

2016年12月24日至25日,党中央召开了全国党内法规工作会议。习近平同志对会议作出重要指示强调,要按照十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会部署,认真贯彻落实《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》,以改革创新精神加快补齐党建方面的法规制度短板,力争到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系,为提高党的执政能力和领导水平、推进国家治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的制度保障。

2018年2月23日,中共中央公布了《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》(以下简称《规划》)。《规划》深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,着眼于到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系,对今后5年党内法规制度建设进行顶层设计,提出了指导思想、目标要求、重点项目和落实要求,是推进新时代党内法规制度建设的重要指导性文件。《规划》提出,要适应新时代坚持和加强党的全面领导、以党的政治建设为统领全面推进党的各项建设的需要,到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干,覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系,并随着实践发展不断丰富完善。

二、党内法规制度体系的分类标准

法律体系问题是法治建设的前提问题,只有建立相对完善的法律体系,法治建设才会有章可依、有据可循。在国家法律中,法律体系研究相对比较成熟,也已经形成了相对比较完善的法律体系。法律体系即部门法体系,是根据一定标准、原则所制定的同类规范的总称。从理论上看,法律体系是指由一国现行的全部法律规范按照不同的法律部门分类组合而形成的一个呈体系化的有机联系的统一整体。2011年10月27日,《中国特色社会主义法律体系》白皮书公布,宣告了中国特色社会主义法律体系的正式形成。据此,我国的法律体系包括七个门类、三个层次。七个门类是:宪法及宪法相关法、民商法、经济法、行政法、社会法、刑法、诉讼和非诉讼程序法。三个层次是指,以宪法为统帅,法律为主干,包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等规范性文件。

相对于较为成熟的国家法律体系,党内法规制度体系的理论研究与体系建设相对比较滞后,尚未形成比较完善的党内法规制度体系。从党内法规的形成发展历史来看,在建党建国初期,制定党内法规的主要目的是为了党组织工作、活动和党员行为的规范化问题,并没有考虑要从顶层设计的高度来制定一个科学完善的党内法规制度体系。这就导致了党内法规制度体系建设从一开始就带有实用性、功利性和临时性色彩。后来,随着党内法规的数量越来越多,内容重复、条文冲突问题日益严重,党内法规制度体系建设问题才逐渐浮出水面,成为党的建设的一个重要内容。

随着党内法规工作的逐步发展,党内法规的制定主体范围也越来越广,不仅包括党的中央组织、中央纪律检查委员会和中央各部门,还包括省级党委,甚至一些副省级城市党委也被赋予了制定党内法规的试点授权。这样导致的一个结果就是,党内法规的数量越来越多。据不完全统计,截至到2017年底,全党约有2400部党内法规,包括170多部中央党内法规、200多部中央部门党内法规、2000多部地方党内法规,特别是党的十八大以来,党内法规制定工作驶入快车道,制定修订了140多部党内法规,超过现有中央党内法规总数的60%。党内法规的数量越来越多,党内法规制度调整领域越来越广,党内法规之间内在统一性要求也越来越高。这就使得党内法规制度体系化建设问题日益突出、越来越紧迫。如果不抓紧解决好党内法规制度体系问题,理清各种党内法规之间的逻辑关系,那就很容易造成不同党内法规之间的边界不清、冲突抵触,就无法有效维护党内法规制度的协调统一,就不能适应全面从严治党、依规治党的现实需要。{5}

在这种背景下,党的十八届四中全会提出,要“形成完善的党内法规体系”。2013年11月印发的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》要求,“到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”。2016年12月13日印发的《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》提出,“党内法规制度体系,是以党章为根本,以民主集中制为核心,以准则、条例等中央党内法规为主干,由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。”因此,推进党内法规制度建设首先要构建以党章为根本、以若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系,体系建设要坚持宏观思考、总体规划,要立治有体、施治有序,注重前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成。正是在这个意义上,注重顶层设计、加强体系化建设,已经成为党内法规制度体系建设的主要问题和重点任务。

参照国家法律体系的概念,党内法规制度体系可以看作是一个由不同党内法规部门分类组合而形成的体系化有机整体。形成完善的党内法规制度体系,首先要将数量众多、门类繁杂的各种党内法规按照一定的逻辑标准划分为若干部门分类。为保证党规部门分类的科学性、合理性,划分党规部门应当遵循以下原则:一要符合党的建设规律,覆盖全部党内法规,党规部门之间要界限清晰,便于学习、研究和遵守、执行;二要从实际出发,充分考虑党内法规调整的对象范围和现行党内法规的数量及分布情况;三要在不同党规部门的规模或数量之间保持相对均衡,不能使某些党规部门的党内法规特别多,某些特别少;四要以现行党内法规为基础,同时兼顾党内法规的发展变化。划分党内法规的部门分类,关键是要明确各个党内法规部门的内涵和外延,分类归类时具体问题具体分析,找到决定党内法规归属的主要因素,努力做到党内法规分类的科学合理。{6}

学术界当前对党内法规分类的研究成果较少,分类标准也不尽相同。比如,有的以党章的章节名称为标准,把党内法规分为党章、党员、党的组织制度、党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织、党的干部、党的纪律、党的纪律检查机关和其他等;有的学者以党内法规的功能为标准,把党内法规分为党章、党内组织法规、党的行为法规、党内程序法规、党内监督法规等;{7}有的学者以党务活动的特点为标准,把党内法规分为党章、党员权利义务法规、党内组织法规、党务管理法规、党纪检查法规等;{8}有的学者以党内法规名称为标准,把党内法规分为章程、准则、条例、规则、规定、办法、细则7类;{9}有的学者参照国家法律的相关理论和做法,把党内法规分为具有“宪法”功能的党章、具有“刑法”功能的党内监督条例和纪律处分条例、具有“民法”功能的以党员权利保障条例为主体的保障党员党内民主权利相关法规、具有“行政法”功能的领导干部制度、具有“诉讼法”功能的党内法规中的程序性规范和保障性规范等。{10}上述分类方法和分类标准,尽管各有所长,都有一定的语境合理性,但大多没有严格按照两个中央党内法规制定工作5年规划中所确定的原则要求来,要么是没有覆盖党的领导和党的自身建设法规,要么是有的党内法规部门分类之间没有做到适度均衡。{11}

2013年颁布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》和2014年出版的《中国共产党党内法规选编(2007-2012)》,根据党内法规的调整对象对党内法规制度体系进行了分类。据此可将党内法规制度体系分为8个部分:1.党章及相关法规。用以规范党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员基本义务和基本权利、党的纪律,以及衍生于党章、与党章相配套、直接保障党章实施,确定党的理论和路线方针政策、确立党内生活基本准则、规定党员基本行为规范、规范党内法规制定活动、规定党的标志象征等方面的法规。党章以及相关法规是党内法规制度体系的骨架和主干,主要包括党的代表大会制度、党内选举制度、党内法规制定制度、党旗党徽四方面的法规。2.党的领导和党的工作方面法规。用以调整党在发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用时,与人大、政府、政协、司法机关、人民团体、企业事业单位、军队等形成的领导与被领导关系,主要规定党的领导体制机制、领导方式,规范党组工作、纪律检查工作、组织工作、宣传工作、政法工作、统一战线工作、军队工作、群众工作等方面,为党更好地实施领导、执政治国提供制度保证。3.思想建设方面法规。用以规范党的思想建设方面的工作和活动,主要包括规范思想建设、理论武装、党性教育、道德建设等方面的法规。4.组织建设方面法规。用以规范党的组织建设方面的工作和活动,主要包括规范党的组织制度、组织机构、干部队伍、党员队伍、人才工作等方面的法规。5.作风建设方面法规。用以规范党的作风建设方面的工作和活动,主要包括规范思想作风、工作作风、领导作风、学风、干部生活作风等方面的法规。6.反腐倡廉建设方面法规。用以规范党的反腐倡廉建设方面的工作和活动,主要包括规范反腐败领导体制机制、反腐倡廉教育、党内监督、预防腐败、惩治腐败等方面的法规。7.民主集中制建设方面法规。用以规范党的民主集中制建设方面的工作和活动,推动民主集中制具体化、程序化,主要包括规范党员民主权利保障、党的委员会制度、党内基层民主、违反民主集中制的纪律等方面的法规。8.机关工作方面法规。用以规范党的机关运行和服务保障体制机制,主要包括规范党的各级机关公文办理、会议活动服务、综合协调、信息报送、督促检查、法规服务、安全保密、通信保障、档案服务、机关事务管理等方面的法规。

以上8个部分构成完整统一的党内法规体系。总的来看,这种分类具有较强的现实意义,但党的十九大对新时代党的建设总布局提出了新的要求,传统的“思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设”五大分类已经被新的“政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设以及贯穿其中的制度建设”代替,因此,这种分类不能成为新时代党内法规制度体系分类的基准。

2016年12月13日,党中央印发的《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》提出,完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系,即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块:1.完善党的组织法规制度,全面规范党的各级各类组织的产生和职责,夯实管党治党、治国理政的组织制度基础。2.完善党的领导法规制度,加强和改进党对各方面工作的领导,为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保证。3.完善党的自身建设法规制度,加强党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设,深化党的建设制度改革,增强党的创造力、凝聚力、战斗力。4.完善党的监督保障法规制度,切实规范对党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障等,确保行使好党和人民赋予的权力。

在此基础上,2018年党央颁布的《中央党内法规制定工作五年规划(2018-2022年)》延续并发展了《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》中的“1+4”分类标准,提出要适应新时代坚持和加强党的全面领导、以党的政治建设为统领全面推进党的各项建设的需要,到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干,覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系,并随着实践发展不断丰富完善,党内法规制度的系统性、整体性、协同性明显增强。该《规划》明确提出,要坚持以党章为根本遵循,要突出准则在党内法规制度体系中的特殊地位和作用,要完善党的组织法规、领导法规、自身建设法规和监督保障法规。由此可见,该《规划》确立的是“1+1+4”的体系分类,把党内法规分为了党章、准则、党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规和党的监督保障法规6类。

因此,根据2018年《中央党内法规制定工作五年规划(2018-2022年)》确立的“1+1+4”的体系分类,可以把党内法规分为党章、准则、党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规和党的监督保障法规6类,每一分类的具体要求是:1.坚持以党章为根本遵循,全面贯彻党章精神和党章规定,特别是将十九大党章修正案的新规定和新要求细化具体化,切实维护党章权威性和严肃性;坚持问题导向,直面人民群众反映强烈,弱化党的领导、损害党的先进性和纯洁性的问题,发挥制度的治本作用,抓紧制定实践亟需、条件成熟、务实管用的法规制度,堵塞制度漏洞;坚持立、改、废、释并举;坚持党内法规和规范性文件相得益彰;坚持党内法规同国家法律衔接和协调。2.突出准则在党内法规制度体系中的特殊地位和作用。在已有党内政治生活准则和廉洁自律准则基础上,研究制定党的思想道德、密切联系群众方面的相关准则,为规范党组织活动和党员行为提供基本准绳。3.完善党的组织法规。坚持民主集中制这一根本组织原则,全面规范党的各级各类组织的产生和职责,夯实管党治党、执政治国的组织制度基础,为坚持和加强党的全面领导、实现党在新时代的历史使命提供坚强组织保证。4.完善党的领导法规。坚持党对一切工作的领导,完善党的领导体制机制,改进领导方式,提高执政本领,不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力,把党总揽全局、协调各方的原则落到实处。5.完善党的自身建设法规。坚持党要管党、全面从严治党,以党的政治建设为统领,全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设,把制度建设贯穿其中,深入推进反腐败斗争,不断提高党的建设质量,增强党的建设工作的科学性和有效性。6.完善党的监督保障法规。按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则,切实加强对党组织和党员干部的监督、奖惩、保障,建立健全相关法规制度,形成有权必有责、有责要担当、用权受监督、失责必追究的激励约束机制,确保行使好党和人民赋予的权力。[1]

应当说,这种“1+1+4”分类模式基本反映了党的建设实际,覆盖党的建设各领域各方面,各分类之间也大致平衡,具有较强的科学性和合理性。但严格来说,其也存在一些问题,需要在党内法规制度体系建设实践中加以改进和解决。主要是:

一是分类标准的界定厘清问题。党的组织法规制度,主要职能是规范党的各级各类组织的产生和职责,夯实管党治党、治国理政的组织制度基础,但是在党的自身建设法规中,又包括党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设,从目前的分类来看,二者的区别似乎是,党的组织法规制度是用来全面规范党的各级各类组织的产生和职责,党的自身建设中的组织建设法规是用来规范党员的行为和权利义务关系。但这二者是否能在理论上截然区分开仍然存在着疑问。因而,如何进一步界定和厘清党的组织法规建设和党的自身建设中的组织建设法规的范围是一个仍然需要加以研究的问题。

二是分类内容的交叉重叠问题。党的自身建设法规制度中有加强党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设方面的党内法规,这部分党内法规往往以党的纪律形式表现出来,尤其是党的纪律建设法规,顾名思义就是对党的纪律建设加以规定的党内法规的总称,肯定会涉及到党纪方面的内容。而在完善党的监督保障法规方面,有一部分内容涉及到对党组织和党员干部的监督、奖惩,这部分内容也会以党的纪律法规的形式表现出来。比如《中国共产党纪律处分条例》在《中央党内法规制定工作五年规划(2018-2022年)》确立的“1+1+4”体系中划入了党的监督保障法规之中,但从理论上似乎也可以将其划入党的自身建设中的纪律建设法规之中。

三是分类逻


  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}习近平.紧紧围绕坚持和发展中国特色社会主义学习宣传贯彻党的十八大精神[N].人民日报,2012-11-19(01).

{2}中共十八届三中全会在京举行[N].人民日报,2013-11-13(01).

{3}中共十八届四中全会在京举行[N].人民日报,2014-10-24(01).

{4}习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报,2017-10-28(01).开弓没有回头箭

{5}{12}{13}宋功德.党规之治[M].北京:法律出版社,2015.4.292.292.

{6}{11}李忠.构建依规治党法规制度体系研究[J].西北大学学报,2017,(5).

{7}兰亚宾.党内法规建设存在的问题及对策研究[J].理论学刊,2005,(11).

{8}周叶中.关于中国共产党党内法规建设的思考[J].法学论坛,2011,(4).

{9}白建民.学习贯彻党章与加强党内法规制度建设[J].安徽工业大学学报,2006,(7).

{10}潘泽林.中国共产党党内法规及其体系构建问题研究[J].南昌大学学报,2007,(1).

{14}黄树贤.大力加强党内法规制度建设[N].人民日报,2014-12-16(07).

{15}王利明.准确把握统筹推进的科学内涵[N].人民日报,2017-05-02(07).

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