查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《山东警察学院学报》
法律中的政党:普通法传统
【作者】 王立峰【作者单位】 中共中央党校政法部
【分类】 理论法学
【中文关键词】 政党;普通法法系;大陆法系;非法人团体
【文章编码】 1673-1565(2019)04-0005-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 5
【摘要】

政党在各国法律中的地位呈现出复杂性和多样性。在大陆法系,由于对政党有内在民主要求,国家法律把政党视为公共组织、法人团体,对政党作出法律规制;在普通法系,由于强调契约自由,国家法律把政党视为私人性组织、非法人团体,对政党不作专门法律规制。近年来,鉴于政党日益增强的公共性,普通法系国家对政党进行越来越多的法律规制,但鉴于政党的自治性和党规的局限性,法院不愿介入政党事务。美国是普通法系的例外情形,由于政党候选人选拔向社会开放,政党扮演公共角色,政党事务由州法律规制,进而引致法院的介入。

【全文】法宝引证码CLI.A.1276540    
  

一、引论

有一个常识,即没有政党,就不会有民主政治。{1}正如罗西特所说,“没有政党就没有政治,没有政治就没有民主。”{1}政党在现代政治生活中扮演重要角色,它不仅是人们政治参与的工具,是凝聚和代表公民或利益团体意志的管道,还为政府和议会提供人事资源。{3}在林林总总的选民中,选出贤能之士来担任公职;在众说纷纭的意见中,凝聚多数民众意志,定出可行的政策,离开政党制度是不可能实现的。[1]尽管我们非常清楚政党的功能,但是对于政党的法律地位却不明了。这是因为,虽然政党问题具有普遍性,但大陆法系与普通法法系对待政党的态度迥然不同。在大陆法系,政党被视为公共组织、法人团体,国家宪法乃至专门立法对政党作出规制。在普通法系,国家宪法没有政党条款,对政党不作专门法律规制,仅把政党视为私人组织、非法人团体,甚至法院不愿介入政党事务。

无疑,法律对待政党的态度会影响政党运作的社会效果。一个组织采取什么法律形式,取决于其目的和效果。如果一个组织采取公司法人形式,却追求非营利组织的运作效果,那这种组织形式肯定是不恰当的、笨拙的,结果肯定是糟糕的。普通法传统把政党视为非法人团体,对政党不作专门立法规制,法院不愿介入政党事务,自有其内在逻辑。当然,普通法系的政党法律实践不是机械的、僵化的、静止的,而是随社会实践而变迁进化。由此,本文试图阐释普通法传统中政党的法律形式,讨论司法介入政党事务的法律理念,厘清对政党进行法律规制的逻辑。

二、政党的法律形式:非法人团体

1.非法人团体的特点

所谓法人,乃是法律上相对于自然人之权利主体。关于法人之本质,历史上有法人拟制说、法人否认说及法人实在说,目前通说则采取法人实在说。[2]法人实在说认为,法人作为有机的统一体,基于法人之目的而组织从事活动(例如缔结契约、营业活动或生产活动等),虽然自然人构成法人且介入法人活动,但法人乃是统合其成员之意思,而与其各个成员的意思有别,基于法人本身的团体意思而为法人本身的行为。[3]可见,追根究底,法人为一种法律拟制,为法律秩序上所创造之人格,具有被法律明文所承认之独立于其成员以外的权利义务归属主体资格。

非法人团体与法人一样均有一定的财产或经费,均是一群人的联合,但是两者承担法律责任的机理有着本质的区别。我们知道,民事法律关系的参加者,如果没有法律人格,则不可能成为真正意义上的民事主体。大陆法系的法人人格制度,基本上确立了登记、许可或批准的成立程式和法人独立权利能力及有限责任原则。德国及其之后的大陆法系国家的民事主体制度,使得法人成为自然人人格之外的唯一法律人格体。相比之下,非法人团体乃是法人概念的逻辑推论,即凡未经法人设立程式,不能取得权利能力,则属于非法人团体。换言之,非法人团体不具有法律人格,无实体法上权利能力,原则上不得作为法律上权利义务之归属主体。

与上述大陆法系实体法规则不同,普通法法系的民事诉讼法一般均承认非法人团体的独立诉讼主体地位。一般来说,人民基于结社自由而形成团体,并以该团体名义去参与各种社会活动,进而产生许多法律权利义务关系。即使这些团体不具有法人资格,是非法人团体,其所有相关权利义务关系也不必然归诸团体成员,作为团体也应受到法律规制。

可见,非法人团体不是法人。非法人团体为不具有法人资格的团体。一个旨在共享某个社会或政治目标的组织并不必然成为法人团体,法人拥有独立于其成员的法律人格。未取得法人资格的社会团体只能是非法人团体。另外,非法人团体不是自然人。自然人具有法律人格。非法人团体是由自然人组成的团体,既非法人,也非自然人。

2.政党的非法人团体性质

政党的非法人团体性质有历史的渊源。在德国,政党曾经是无须登记的社团。19世纪末,德国立法者由于对追求政治、宗教或社会宗旨的社团持不信任态度,为了加强对这些社团的监管,要求社团进行登记而取得权利能力。于是,《德国民法典》原第61条第2款规定:“行政机构有权对追求此类宗旨的社团的登记提出异议,而应法院的请求,任何社团均须提交其成员目录清单”。但是,在现实中,那些追求政治宗旨的政党宁愿放弃法人资格也不愿接受当局的监控。它们采用非法人团体的方式也完全可以“丰衣足食”。到1919年,即使在《德国民法典》有关对社团监控的第61条第2款被废止后,各政党依然不屑于在社团登记簿上登记,不屑于取得法人资格。{4}德国法律发展的结果是取消了法人团体和非法人团体的差别,现代德国社团立法要求包括政党在内的所有团体都要接受法律的规制。德国基本法为政党地位奠定了法律基础,1967年7月24日颁布的《政党法》赋予政党及其最高一级的区域组织以无限制的当事人能力。

在英国法律看来,非法人团体是“普通法法系的特有组织形式。”{5}从中世纪到乔治时代,从律师、科学家到保险业者,形成了五花八门的非法人团体。后来,随着商业和金融业的发展,商业组织、金融组织等非法人团体逐渐越来越正式,出现了合伙、公司等等。威斯特敏斯特政党(Westminster parties)来自松散的议会派系,政党党员与公职身份之间是含混的,议会领袖往往是议会政党领袖。所以,从威斯特敏斯特政党开始,迄今政党都是采取松散、灵活的非法人团体形式。

在普通法传统中,所谓政党,就是一群人为了一个共同的目标走到一起,形成一个团体,在这个团体里,人们放弃自己五花八门的想法,达成一种共识,这种共识可以是书面共识,如党的章程,也可以是非书面的口头约定。在此,政党不像自然人或公司那样拥有法律人格,而是像一个绅士俱乐部,“一群人为了他们的政治利益而聚集在一起……这个团体由契约法来予以规制。”{6}政党不具有法人资格,这就意味着,政党内部是自由松散的,外部也没有像法人那样的形式要求,党员也不会从其对政党承担的有限责任中获得好处。具体而言,普通法系政党具有以下特点:

第一,政党的成立相对容易,且成本低廉。相比之下,公司的成立就复杂严格得多。在普通法法系,政党只需要公开注册登记,达到一定的党员数量,接受一定规制就万事大吉,剩下的交给政治市场来调节。

第二,政党内部权力结构相对灵活,不像公司法律制度对公司的内部权力结构有严格要求。这种灵活性既满足了结社自由原则,也满足了政党政治实践需要。如果按照公司法律,公司法人谁拥有公司资产,谁应诉,谁起诉,都有明确法律规定,以便于应付复杂的商业交易活动;但是如果法律对政党作出明确法律规定,政党的行动就很不方便。况且,政党的经济行为很简单,即便是大型政党,它的账目也是简单的;即使一个政党拥有大量资产,它也可以把它的资产剥离给信托机构。

第三,政党破产比企业破产灵活。企业破产程序非常复杂。相比之下,如果想结束一个政党,则简单得多,甚至可以无痛“安乐死”。比如,如果一个政党达不到法定人数,就可以直接简单进入一种永久停滞状态。当然,如果一个政党分裂,党员可以退党而成立一个新的政党。

第四,政党可以就纳新或者退党作出灵活规定。小型政党可以规定,由现有党员提名某个新人入党,然后全党来决定是否吸收该名新人入党;大型政党则可以规定,把吸纳新党员的权力下放给下级党的委员会。对于党员退出来说,党员可以自愿退党,也可以被开除出党。即使被开除出党,也不值得大惊小怪。

第五,政党可以制定富有特色的党章。如允许其他政党党员加入本党,即一个A党党员可以同时是B党党员;允许一个组织可以与其他志趣相投的组织结合成为政党。

第六,政党可以采取法人形式。在普通法系,虽然法人团体需要接受严格的、复杂的法律规制,相对缺乏灵活性和适应性,但政党也可以采取法人团体形式。例如,澳大利亚一些小型政党就采取较为稳定的法人团体形式。维基解密党(The Wikileaks Party)的党章就采纳和援引公司法规定,有意思的是,其中明确规定,党章就是党员之间的契约。{7}由此可见,普通法系的政党形式是灵活的。[4]

综上,在普通法系,政党是一种非法人团体。一方面,政党由党员来驱动,党员是政党的主体,党员是政党的灵魂。[5]政党由党员构成,党员之间形成协议(政党章程),体现一种相互性的政治关系。党员无须向党组织宣誓,党员可以联合起来行动,也可以单独行动。另一方面,政党毕竟是一个团体,有一定自治性。法律未对政党内部事务作出直接规制,而是让政党享有广泛的自由,比如,从政党内部治理架构看,政党可以是内部专制、自上而下层级化的自我封闭的组织,也可以是内部民主、自下而上开放的组织。一个政党采取何种治理架构,这取决于政党之间的竞争。在一个竞争激烈的政治市场中,一个政党必须采取恰当的党内治理方式,以应对外部竞争。

三、政党事务的司法介入

1.党规的局限

在普通法传统中,政党是在党规基础上形成的政治关系,而党规则是党员之间自由协商制定或者继承的协议,是党员共同认同和遵守的规则,党规对党员具有拘束力。党员依据协议享有权利和履行义务,非党员不能根据该协议享有权利。作为一个组织,政党对外是一个整体;对内则是通过党规团结起来的组织,党规就是党员之间的契约。

事实上,党规并不见得在生活中完全付诸实现。一是政党特别是政党的下级党组织,都是由志愿者组成。党规的执行者若是志愿者,志愿者对党规的理解难免不准确或者执行不严格。二是党规语言本身难免含混不清,语意模糊,又由于缺乏党规解释机制,党规不能自我说明或解释,党规便不会在生活中自动实现。三是纠纷总是难免的。如果党规适用引发纠纷,在缺乏有效的内部自我救济时,就需要借助外部司法救济。但是,一方面由于诉讼成本高昂,政党不愿诉诸司法;另一方面,法院也不愿意受理政党这类非法人团体的内部纠纷。对于普通法系政党来说,既没有专门法律来规制政党,也没有特别法庭来解决政党纠纷。那么,法院有无必要介入政党事务呢?

2.司法介入的意义

在普通法系,政党内部纠纷是否属于法院受理范围,一直没有定论。长期以来,法院的态度很清楚,即政治的归政治,法律的归法律,司法应该是纯粹的,不该介入政治事务。在澳大利亚卡梅伦诉霍根(Cameron v. Hogan)案中,在维克多利亚州,由于当时经济大萧条,工党领袖被工党执行委员会开除党籍。法院认为,虽然开除党籍会影响到当事人的行政职务,但政党开除行为只是一个礼貌不礼貌的问题,是面子问题,法院不该受理这类纠纷。法院认为,政党旨在促进公共事业而不是经济利益,政党党员同意的党规并不构成一个有强制力的契约,党规虽然是党员达成的协议,但更像是“君子协定”。法院判决写道:“作为一个普遍规则,法院不介入政党的争论或争吵,或者任何自治联合、社团或俱乐部的内部事务。”[6]在美国1946年科尔格罗夫诉格林(Colegrove v Green)案中,法院认为州的选区代表名额分配是“政治问题”,拒绝就此予以听证。[7]法官法兰克福(Frankfurter)甚至把选举纠纷比喻为“政治灌木丛”(political thicket),法院不愿冒险介入。[8]在很长一段时期,除非有明确的法律授权,或者侵犯了一项法律权利,美国法院不会介入政党纠纷。归结起来,法院不愿介入政党纠纷的理由在于:一是在普通法看来,政党是一个自治组织,而且有自己的内部纠纷解决程序;二是在早期,政党官员不是国家官员,不能适用法律;三是政党内部纠纷属于“政治问题”,政治问题不适宜用法律手段解决,而且法院也没有能力为此提供完全救济;四是法院不愿受理政党内部的派系纠纷。一些法官认为,对于一个富有活力和开放的政党来说,党内派系斗争是政党健康的表现。政治问题应该通过政治方式来解决,无须司法介入。哪怕是政党关于公共政策的立场,只要政党内部机制是民主和公正的,最好由政党自己解决。[9]

后来,法院态度发生了变化。19世纪60、70年代,英国法院认为党规具有法律效力,不再对介入政党事务持厌恶态度,而是认为政党内部事务应该受到法律的规制。比如,在琼斯诉里斯(Johns v. Rees)和路易斯诉赫弗(Lewis v. Heffer)案中,英国法院认为,政党党规并不是空洞的,而是涉及重要的事务或原则。20世纪90年代,澳大利亚法院认为,由于政党经过登记程序,并且获得公共资助,因此政党内部纠纷并不是社会俱乐部内部的口角,应该承认党规的法律效力。加拿大法院也认为党规具有法律效力。{8}美国法院在1962年的贝克诉卡尔(Baker v. Carr)案中,推翻了此前科尔格罗夫诉格林案的判决,不再把政党事务视为政治问题,并援引结社自由、平等保护、政治参与权利等宪法原则,积极介入政党纠纷。[10]

一旦政党事务具有可诉性,一些对政党心有不满的党员就会针对党规的解释和执行提起诉讼。特别是涉及党员资格的中止或开除、党内选举争议、党规修改争议,甚至反对派重新组建党的执行机关等纠纷,可以诉诸司法救济。在这种情况下,政党考虑到党的内部团结问题,也担心家丑外扬,影响党的声誉,于是特别制定党规规定,禁止党员就党内事务进行诉讼。尽管从法律上讲,这种党规具有法律约束力,但是这种禁止性规定不可能真正成为诉讼救济的障碍。法院会认为,这种党规违背了普通法原则,即私人协议不能规避司法监督。法院会认为这种党规规定类似于私人协议,是在规避法院的监督。于是,政党的党规一般规定,党员要在穷尽党内救济之后才能诉诸司法救济,但是,法院还是保留在紧急情况下改变救济程序的自由裁量权。

法院对政党事务的介入和监督,对政党是好事还是坏事?有人认为,司法介入政党内部事务,只是给政党事务添乱。{9}但是,对于外部的司法介入和监督,大部分政党接受并适应。究其原因,法院介入政党内部事务,对政党来说是一件好事。一是一些难以处理的、非常棘手的党内事务,通过司法介入得以解决;二是一些含义模棱两可的党规通过司法介入得以语义明晰。因此,通过法院介入政党事务,政党获益很多。

3.司法介入的理念

关于司法介入政党事务的根据,主要有两个思路,一是行政法思路,一是契约法思路。

所谓行政法思路,即把政党视为行政机关,法院像对行政权力那样对政党权力进行监督。莫里斯(Morris)认为,在普通法传统中,政党承担准公共职能,享有行政法律地位。{10}如果政党开除党员或者对党员作出其他纪律处分,法官可以要求政党遵守公正程序。{11}当然,把政党视为行政机关的思路有些激进。在普通法国家,法院对行政权力进行监督是一回事,但对政党进行监督却是另外一回事。如果把政党视为公共组织或者行政机关,不仅政党党员可以把政党起诉到法院,任何一个受到政党影响的人都可以把政党起诉到法院,寻求法律救济。

所谓契约法思路,即把政党视为道德主体,党规是私人契约,应该得到尊重和支持。自由设定义务和相互性承诺足以使得承诺具有法律约束力。{12}党章是一个协议,是誓言,是承诺,应该予以尊重和法律保障。在普通法法官看来,尊重契约自由是首要原则,即使一个契约看起来不公正,也应该予以尊重。法官不愿意、也不可能重写政党党章。[11]法院介入政党内部纠纷是出于对契约精神的保护,以防止政党内部出现轻视甚至无视党章的行为,特别是政党寡头领袖擅自修改党章的行为。在普通法传统看来,政党是建立在党员的契约之上,党员是政党的基础,是政党的力量泉源。保护普通党员,防止党内寡头政治,需要司法介入和救济。从某种意义上,党内民主不仅需要一人一票原则,也需要外部司法救济。通过诉讼,可以保护党规党章的稳定性,保护党员权利免受政党寡头侵犯。

客观而言,法院介入政党内部事务满足了权力制衡的需要。作为权力要素,政党藉由选举而发挥对国家权力机制的影响力,政党所扮演的角色与选举程序中的国家机关有着密切关系。政党进入国会,必然影响立法权甚至行政权运作。独立的司法是权力分立制衡制度的重要组成部分。司法独立防止权力集中在政府手里,可以制约过分的立法和行政权力。通过介入政党事务,司法权可以提高自己的政治影响力。

四、政党事务的法律规制:法系比较

1.大陆法系

虽然自19世纪以来政党在国家政治体系中发挥了核心作用,但法律的承认却出现得较晚。政党的法律地位经历了一个变迁过程。[12]在第二次世界大战以前,政党一般以社团身份存在,各国基本上是消极地承认政党,对政党地位并无明确的法律规定。1919年的德国魏玛宪法,也是把政党作为社团来对待。第二次世界大战以后,政党开始在欧洲获得宪法承认,冰岛、奥地利、意大利和德国的宪法率先规定了政党地位,有的社会主义国家虽然是一党执政,也在宪法中规定政党的地位。有关国家在宪法中首次承认政党的年份见表1。[13]于是,“政党入宪”成为世界政党政治的一个比较普遍的现象。[14]例如,德国1949年《基本法》第21条规定:“政党应参与人民政治意志之形成”;法国《宪法》第4条规定:“各政党和政治团体协助选举表达意见”,还规定了自由结社为政党的权利。西班牙、葡萄牙宪法也同样规定了政党的地位。

需要指出的是,大陆法系国家的政党不仅由宪法予以规定,也往往通过专门法律予以规制。例如,德国的政党由一系列范围广泛的法律条文规管,包括宪法、联邦宪法法院的裁决、专门的政党法,以及选举法的相关条文。《政党法》规制政党的职能和内部组织,以及向政党提供的捐赠及资助。

表1 有关国家在宪法中首次承认政党的年份

┌──────┬──────┬──────┬──────┬──────┬──────┐
│年份    │国家    │年份    │国家  

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}Schattschneider. Party government[M]. New York:Farrar and Reinhart,1942.1.

{2}Rossiter. Parties and politics in America[M]. Cornell University Press,1960.1.

{3}Webb. The modern British party system[M]. London:Sage.2000.

小词儿都挺能整

{4}[德]梅迪库斯.德国民法总论[M].邵建东,译.北京:法律出版社,2001.855-857.

{5}Stewart, N., Campbell, N., Baughen, S. The law of unincorporated associations[M]. Oxford University Press,2011.3.

{6}{10}Morris, C. Parliamentary elections, representation and the law[M]. Oxford:Hart,2012.107.122-128.

{7}{8}Matteo Bonotti, Veit Bader. Parties, Partisanship and Political Theory[M]. Routledge,2015.95.86-87.

{9}J. R. S. Forbes. Justice in tribunals[M]. Sydney:The Federation Press,2010.68-72.

{11}Gauja, A.. Political Parties and elections[J]. Farnham:Ashgate,2010.105.

{12}Fried, C.. Contract aspromise:a theory of contractual obligation[M]. Cambridge, MA:Harvard University Press,1981.

{13}Issacharoff, S.. Introduction:the structure of democratic politics[J]. Columbia Law Review,2000.100(3),593-597.

{14}{16}{18}{19}{20}{21}Anika Gauja, Marian Sawer. Party Rules? Dilemmas of political party regulation in Australia[M]. ANU Press,2016.3.4.6.2.3.8.

{15}Schumpeter, J.. Capitalism, socialism and democracy[M]. London:Routledge,2010.251.

{17}Van Biezen. Political parties as public utilities[J]. Party politics,2004,(6):718.

{22}Teorell. A deliberative defense of intra-party democracy[J]. Party Politics,1999,(3):363-382.

{23}Schattschneider. Party government[M]. New York:Farrar and Reinhart,1942.55.

{24}Schattschneider E E. Party Governmen[M]. New York:Holt, Rinehart&Winston,1942.56.

{25}Matteo Bonotti , Veit Bader. Parties, Partisanship and political Theory[M]. Routledge,2015.88.

©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1276540      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】
【作者其他文献】

热门视频更多