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【期刊名称】 《行政与法》
被诉行政行为的改变与诉讼标的的确定
【英文标题】 The Change of the Sued Administrative Act and the Determination of the Object of the Action
【作者】 周浩仁【作者单位】 中国政法大学
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政诉讼;行政复议;被诉行政行为;诉讼标的
【英文关键词】 administrative litigation; administrative reconsideration; the sued administrative act; the object of the action
【文章编码】 1007-8207(2017)08-0082-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 8
【页码】 82
【摘要】

在行政复议申请人不服复议机关作出的复议决定或不作为向人民法院提起行政诉讼时,其诉讼标的是在确定的原行政行为或复议行为中进行选择。在复议申请人提起行政诉讼后,原行政机关或复议机关可以改变被诉行政行为,被诉行政行为改变的性质是诉讼行为和行政行为;在区分原行政行为的改变和复议行为的改变后由原告确定诉讼标的是否改变。虽然被诉行政行为能够改变,但应该对其进行限制和作出详尽规定。

【英文摘要】

When an applicant of administrative reconsideration refuses to accept the decision made by the administrative reconsideration organ or the omission and then brings an administrative lawsuit to the people's court, the object of his action is the original administrative act or the reconsideration act. During the administrative proceedings, the original administrative organ or the administrative reconsideration organ can change the sued administrative act, and the nature of the change of the sued administrative act is litigation behavior and administrative behavior; After distinguishing the change of the original administrative act and the change of the reconsideration act, the plaintiff decide whether the litigation object will be changed or not. Although the sued administrative act can change, it should be restricted and made detailed provisions.

【全文】法宝引证码CLI.A.1276464    
  
  

一、行政机关能否改变被诉行政行为的争议

行政机关能否改变被诉行政行为涉及到法的不同价值的衡量和不同利益的维护,因此争议较大。[1]对行政机关能否改变被诉行政行为的讨论一般都是在行政相对人没有经过行政复议直接向人民法院提起诉讼的情形下,原行政机关作出的行政行为能否改变。但复议行为对原行政行为是有拘束力的,有必要讨论在复议决定作出后,在行政诉讼中原行政行为能否改变。[2]

(一)行政机关不能改变被诉行政行为的原因分析

行政行为一经作出即意味着对行政相对人的权利和义务作出了处理,除了影响相对人的利益外经常还涉及到公共利益,行政机关不能改变被诉行政行为的原因主要有以下几点:⑴行政行为的效力。行政行为的效力是对行政行为的一种保护,{1}主要包括公定力、确定力、拘束力和执行力。其中,行政行为的确定力可以分为形式确定力和实质确定力,实质确定力主要是针对行政机关,基于行政行为确定力的要求,行政机关要受自己作出的行政行为约束,不能随意改变自己作出的行政行为;⑵信赖利益保护原则。此原则是诚信原则在行政法中的体现,具体是指行政相对人对行政机关作出的具体行政行为产生了信赖,从而对自己的权利和义务作出了处理,如果行政机关改变原来作出的行政行为则会对行政相对人的处理产生影响,行政机关非经法定事由和法定程序以及作出补偿不能改变行政行为。此外,信赖利益保护原则也是对行政机关形象的维护,更是权威的体现;{2}⑶法的安定性和秩序价值。行政机关作出行政行为是对法律要求的行政职责的履行,为了维护行政行为确定的权利得到实现和义务得到履行以及社会经济秩序的稳定,行政行为不能朝令夕改从而使得行政相对人无所适从以及不能对自己将要采取行为的结果作出合理期待。

(二)行政机关能够改变被诉行政行为的原因分析

笔者认为,行政机关是能够改变被诉行政行为的。分析我国相关法律和司法解释的规定可以得知,司法实践中对行政机关改变被诉行政行为是持支持甚至是鼓励态度的。如我国《行政诉讼法》第六十二条规定被告可以改变其所作出的行政行为。《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》(以下简称《行诉撤诉规定》),也是依法审查行政诉讼中行政机关改变被诉具体行政行为及当事人申请撤诉的行为。

除了实践中人民法院的态度外,还有以下原因支持行政机关改变被诉行政行为:⑴依法行政原则。此原则要求行政机关作出的行政行为要有法律依据且程序合法,行政机关改变被诉行政行为可以视为行政机关认识到自己所做的行政行为存在错误或瑕疵,“行政机关改变被诉具体行政行为,正是改变违法或不当的具体行政行为,使之合法、合理和正当”;{3}⑵有错必纠、改正错误。存在错误或不合法的行政行为除了损害行政相对人的权益外,还会影响行政机关的执法质量和水平,错误的行政行为作出后,除了可以由复议机关和人民法院纠正,行政机关自己也可以自行纠正,因为行政相对人提起诉讼后就限制行政机关自己改正错误是不合理的;⑶行政效率和纠纷的快速解决。行政诉讼可以纠正行政行为的错误,但行政诉讼一审裁判作出的时间为6个月,特殊情况下还可延长。在行政诉讼中,如果行政机关及时纠正错误的行政行为可以更迅速地保护行政相对人的权益和稳定社会经济秩序,行政机关或复议机关与行政相对人之间的行政争议就可以尽快得到解决。

(三)复议行为的效力与原行政行为的改变

讨论行政机关改变被诉行政行为通常指原行政机关改变没有经过行政复议而直接被人民法院作为诉讼标的的行政行为。如果原行政行为经过行政复议后,复议机关作出维持决定,复议申请人不服向人民法院提起诉讼,笔者认为复议行为和原行政行为是共同的诉讼标的,[3]此时原行政机关能否对自己作出的行政行为作出改变?

要解决这一问题就涉及到复议决定对原行政决定的影响和拘束,即复议行为的效力对原行政行为的影响。笔者认为,行政行为的效力也适用于复议行为的效力。行政行为的效力是对行政行为作出后的一种保护,它针对不同的对象规定了不同的效力,是行政行为实现的保证。关于行政行为的效力,一般认为有公定力、确定力、拘束力、执行力四种效力。{4}公定力要求所有自然人、法人以及其他组织尊重行政机关作出的行政行为,除了明显重大违法外要认为行政行为是有效的,公定力是一种推定力和假设,它是其他效力存在的前提。确定力是针对作出行政行为的行政机关本身和行政相对人以及利害关系人。确定力又分为形式确定力和实质确定力,形式确定力又称不可争力,是指行政相对人在可以提起行政复议和行政诉讼的期限过后,就不能再对该行政行为进行救济,而需要实现该行政行为确定的权利和义务;实质确定力是针对行政机关本身而言的,是指行政机关不能随意改变自己已经做出的行政行为,如果要改变则要有法律依据和按照法律规定的程序,这也是信赖利益保护原则对行政机关的要求。拘束力既继续要求行政机关不能随意改变已经作出的行政行为,又将拘束其他同级行政机关和下级行政机关不得以相同的事实和依据再作出一个行政行为。执行力是指行政相对人要主动履行行政机关为其设定的义务或履行要求作出的某种行为,在行政相对人不履行时行政机关可以申请人民法院强制履行;此外,行政机关如果作出的是授益型行政行为,则此时要履行义务的是行政机关本身,行政机关也可以成为行政行为执行力针对的对象。

我国复议机关和原行政机关之间是领导和服从的关系,上级行政机关作出的决定,下级行政机关要执行。复议决定是对原行政行为的监督和审查,同时又是对行政相对人和原行政机关之间行政争议的裁决,复议决定作出后,如果复议申请人不提起行政诉讼,则原行政行为的最终效力或复议决定的最终效力得以确定。复议决定的拘束力要求原行政机关不得再改变原来作出的行政行为,如果复议机关作出的是撤销、改变和确认违法决定,则不存在原行政机关改变原行政行为的情况,此处的改变只存在于复议机关作出的维持决定中。维持决定是对原行政行为效力的进一步强化,原行政机关一般不得再作出改变,但为了纠正错误和遵循依法行政的原则,应该允许原行政机关在行政相对人提起诉讼的过程中作出改变,尤其是原行政机关不作为的情形,因为此时影响相对人权利义务的还是原行政行为,在复议决定也还没发生最终效力时,允许原行政机关纠正错误,改变行政行为,对行政相对人和行政机关本身都是有利的,但原行政机关作出的改变行为必须通知人民法院、行政相对人和复议机关。不能给市场做人工呼吸

二、改变被诉行政行为的表现形式、性质和限制

改变被诉行政行为的表现形式是指行政机关针对自己的原行政行为可以作出哪些改变或行政机关的哪些行为可以视为对原行政行为的改变。结合上文对被诉行政行为能否改变争议的分析,应该对行政机关改变被诉行政行为的性质进行分析,并对改变行为作出限制规定。最高人民法院的《行诉撤诉规定》对这一问题专门做出了规定,此外禁止不利变更也应该是限制行政机关改变被诉行政行为的因素。

(一)改变被诉行政行为的表现形式

《行诉撤诉规定》是2008年2月1日开始实施的,其对行政机关改变被诉行政行为是从对被告进行规制的角度进行规定的,而当时的行政诉讼法规定,复议机关维持原行政行为的原行政机关是被告。2014年11月修改后的《行政诉讼法》规定,复议机关维持原行政行为的复议机关和原行政机关是共同被告。因此在复议机关维持原行政行为时,复议机关和原行政机关改变被诉行政行为是否能同时进行以及改变被诉行政行为的表现形式是否一致还不明确,需要以后制定行政诉讼法司法解释时作出规定。分析《行诉撤诉规定》,笔者按照行政机关的作为方式将行政机关改变被诉行政行为的表现形式分为两大类:[4]⑴在已作出行政行为的基础上,对原行政行为的主要事实和证据、对定性有实质影响的规范依据的改变,以及撤销、部分撤销或变更原行政行为的处理结果;⑵在不作为的基础上,依法履行职责作出具体的行政行为以及作出赔偿或补偿行为等。

(二)改变被诉行政行为的性质

行政诉讼被告改变被诉行政行为的性质关系到行政诉讼的诉讼标的和人民法院审查对象的确定。对于改变被诉行政行为的性质有三种观点:诉讼行为、行政行为和双重行为。{5}认为改变被诉行政行为的性质是诉讼行为的主要依据,是诉讼行为的特征以及《行政诉讼法》第六十二条规定。{6}认为改变被诉行政行为的性质是行政行为的依据是改变后的行政行为是行政机关重新作出的一个行政行为,符合行政行为的特征和要求。如果认为改变被诉行政行为是诉讼行为,则改变后的行政行为应当成为人民法院审查的对象;如果认为是行政行为,在原告没有向人民法院提起诉讼时则不受人民法院的审查。

笔者认为,改变被诉行政行为的性质是双重行为,改变后的行政行为是否成为人民法院的审查对象取决于原告的态度和相关法律的规定。如果只把改变被诉行政行为认定是诉讼行为,则不符合不告不理的诉讼法原则,也没有尊重原告的诉讼选择权,同时也阻碍了行政机关行政权的行使。如果只把改变被诉行政行为认定是行政行为,则没有体现出人民法院的权威和司法解决争议的最终性,因为原被诉行政行为还未经人民法院处理,原告与行政机关之间的争议还处于未决状态,行政机关重新作出的行政行为可能是违法或不当的,同时也不利于行政诉讼监督行政机关目的的实现。《行诉撤诉规定》也规定行政机关对改变后的行政行为的通知对象包括行政相对人、第三人和人民法院。因此笔者认为,把改变被诉行政行为认定是双重行为比较适合。因为可以把被告改变被诉行政行为理解为行政机关在诉讼过程中享有的诉讼权利,在行使诉讼权利的情形下作出的诉讼行为和行政行为。但要注意,被告改变被诉行政行为并不是诉讼标的的变更,诉讼标的是否变更取决于原告是否将改变后的行政行为作为诉讼标的向人民法院提起诉讼。

(三)改变被诉行政行为的限制

被告改变被诉的行政行为可能导致原行政行为不复存在,这不仅影响行政相对人的权益,而且还影响人民法院的审判。在复议机关和原行政机关作为共同被告时,其中一个行政机关对被诉行政行为的改变都会影响另一个行政机关的行政行为。因此,行政机关不能随意改变被诉的行政行为,相关法律要对行政机关的改变行为作出限制。虽然《行诉撤诉规定》是在原告撤诉的基础上规定人民法院对行政机关改变行政行为进行审查,进而裁定是否准予撤诉,但这也可以视为对行政机关改变被诉行政行为的限制。分析《行诉撤诉规定》以及结合其他的行政法和诉讼法理论,对被告改变被诉行政行为的限制主要有:⑴需履行通知的义务,被告改变被

①在此需注意《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第二款是对复议机关改变原行政行为类型的限缩,是对《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条的修改,并不是对《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第三条的修改。

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}叶必丰.行政行为的效力研究[M].中国人民大学出版社,2002.35.

{2}柳砚涛.论具体行政行为“撤变”限制的内在机理[J].东岳论丛,2014,(12).我反正不洗碗,我可以做饭

{3}陆冬梅.被告改变被诉具体行政行为问题研究[D],广西民族大学硕士学位论文,2011.

{4}马怀德.行政诉讼期间行政复议决定的法律效力[J].中国改革,2005,(03);魏志平.论行政复议决定的法律效力[J].理论月刊,2009,(05).

{5}周圭碧.行政诉讼中被告改变原具体行政行为的几个问题[J].法律适用,1993,(06);蔡虹.论被告在诉讼中改变具体行政行为[J].行政诉讼,1995,(03);高若敏.被告改变具体行政行为后有关程序问题探析[J].人民司法,1992,(03);陈彬.试论行政机关对被诉具体行政行为的改变[J].现代法学,1992,(03).

{6}杨永康.行政诉讼中被告改变行政行为的司法审查[J].西安电子科技大学学报(社会科学版),2015,(04).

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