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【期刊名称】 《山东警察学院学报》
警察执法的合法性认同问题研究
【副标题】 基于街头官僚的解释框架【作者】 谭羚雁
【作者单位】 中国刑事警察学院公安基础教研部【分类】 公安管理法
【中文关键词】 街头官僚;警察执法;合法性认同【文章编码】 1673-1565(2019)04-0147-07
【文献标识码】 A【期刊年份】 2019年
【期号】 4【页码】 147
【摘要】

当前,中国正在通过完善执法制度体系,逐步推进警察执法规范化从量变积累向质变发展转变。这不仅是改变中国警察执法现状的必然要求,也符合泰勒提出的以“程序正义”为核心的警察合法性构建模式。然而,警察执法程序正义的实现在现实中却受到诸多因素的影响。街头官僚理论作为20世纪80年代西方学界对社会科学研究的重要贡献,其关注点聚焦于与公民直接互动且拥有实质自由裁量权的公共部门服务者,并从个人、组织、资源、顾客四个方面重新解释基层公共部门服务者的工作困境。警察作为典型的公共部门执法人员,街头官僚为警察执法合法性研究提供了一种新的解释框架。

【全文】法宝引证码CLI.A.1276546    
  
  

2019年4月24日上海仁济医院医生被警察铐走事件发生后,警察再次进入公众视野,警察在处理这起医患纠纷过程中执法方式是否公平得当成为媒体竞相关注的焦点。尽管此次事件是因一名外地患者不按顺序就诊引发,然而舆论的关注点并没有放在这名“不遵守秩序”的患者身上,而是把涉事警察与医生之间的矛盾推到了舆论的风口浪尖。究其原因,警察和医生都有一定的社会地位和权力,他们有一个共同的身份:“街头官僚”,即与民众直接打交道的公共服务人员,他们都要应对并满足民众提出的服务需求。这次事件似乎也反映出,人们对于那些普遍缺乏公民意识的民众个体显得束手无策,却可以游刃有余地对诸如警察这类掌握公共权力的“街头官僚”实现控制与约束。那么,“街头官僚”这一身份是什么?警察在被赋予宏大的公共服务使命和道德责任感的同时,要想获取民众或社会舆论的认同与支持,到底面临怎样的困境或挑战?基于上述问题,本文尝试引入西方学界提出的街头官僚理论作为警察执法合法性认同的解释框架,着重分析警察自由裁量权的行使或警察与公众的互动都有哪些影响因素,从而为警察执法获取合法性认同提出若干改革建议。

一、警察执法合法性认同问题的提出

合法性问题一直以来都是政治学领域的核心议题。只要有政权存在,合法性问题的讨论就永远不会过时,而且随着现代人类文明的发展与进步,合法性问题更具有明显的时代意义。

合法性关乎政治权力的获取与维持。西方学界在合法性的内涵界定上大致可分为两个支流,即以马克斯·韦伯为代表的“事实性认同”和以哈贝马斯为代表的“价值性认同”。韦伯和哈贝马斯都主张,合法性必须建立在社会大众同意的基础上,政治权力必须合“众意”。然而,韦伯认为政治权力只要建构在形式上正确且符合法定程序的法律规范基础上,便可以被认为具有合法性。韦伯的“事实性认同”也因此陷入了简单的“存在即合法”的泥淖,缺乏说服力。对此,哈贝马斯郑重地对韦伯的“价值无涉”论提出了批判,并提出“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”这一著名论断。按照韦伯关于合法性的观点,警察作为正式权力控制机构,想要获取社会大众对警察权力的信仰与忠诚,简单行使强制性权力措施或手段就足够了,而无需考虑这些手段或措施是否符合社会大众的心理预期。很明显,如若警察只是“一厢情愿”地行使执法权力,对社会大众的价值诉求视而不见,警察的社会认同度很难获得提升。

按照哈贝马斯的“价值性认同”观点,警察执法的合法性认同就是警察执法能够获得社会大众的认可与支持,从而持续构建警察权威与公信力。警察执法是否获取认同,当前最典型的外在表现就是网络舆情回应。就具体的执法事件来看,比如近年来网络热议、网友持续点赞的深圳交警“给警车开罚单”、上海交警“教科书式执法”等,都属于被社会认可的执法方式;比如近期发生的上海仁济医院医生被警察铐走事件、警察执法中的“假摔事件”等,都属于引发社会质疑的执法方式。当然,网络民意的表达是否具有多数理性,需要谨慎对待,但不容忽视的是网络民意的舆论倾向已然成为衡量警察执法合法性的关键影响因素,而且我们需要思考警察作为维护社会秩序的重要力量,为什么总被社会或大众舆论关注甚至“挑剔”,警察执法合法性认同的理想路径应如何构建?

20世纪90年代,美国学者泰勒出版了《为什么个体遵守法律》一书,重新思考警察合法性的生成路径。泰勒在书中提出的警察合法性的“过程规制”模型(见图1),被认为在警察合法性研究领域具有开创性意义。在泰勒看来,警察执法不能沿着“工具主义”模式获取合法性认同。比如,早期犯罪威慑论就是工具主义模式的典型表现。威慑论的核心要义在于,通过增加处罚的概率与量级实现对社会个体的行为控制,以促进社会大众对警察权威的遵从。显然,这与韦伯的“事实性认同”论断如出一辙,即警察依靠强制威慑力实现“存在即合法”。与此相反,泰勒认为简单的威慑论不足以构建警察长远的公信力与权威合法性,而是要确保每一次执法过程中的程序正义,比如确保执法对象充分的发言权、确保每次执法决定的公开透明等。2018年5月发生在上海的警察“教科书式执法”事件,之所以网民和舆论一边倒地支持警察现场执法行为,就是因为警察在面对围观群众手机拍摄,做到了口头警示动作到位,而且执法公开透明。

(图略)

图1 泰勒关于警察合法性的“过程规制”模型{1}

以程序正义与信任为核心的“过程规制”模型构建了警察合法性的理想发展路径,但决策公正与执法公正的程序要素是否必然决定警察执法的合法性?就现阶段的警察执法规范化进程看,我国正在逐步推动执法规范化的制度建设,期待以规范执法的量变累积推进警察执法合法性的质变发展。2016年5月中央全面深化改革领导小组第二十四次会议审议通过了《关于深化公安执法规范化建设的意见》,之后,《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》、《公安机关执法细则(第3版)》等适用于基层执法的规范相继出台。此外,公安部还组织开展全国公安机关规范执法视频演示培训等。这些都是与民众切身利益密切相关、直接影响社会公平正义实现程度的重要执法制度体系,覆盖从接处警到案件终结的全部执法过程。因此,泰勒提出的程序正义要素是构建警察合法性的必要保障,缺少了执法过程的公平正义性,警察执法的合法性认同也就无从谈起。然而,西方学界在20世纪80年代的研究中也明确指出,警察严格的程序执法与警察的合法性认同有时候是一种悖论关系。尤其是在社会关系紧张、矛盾张力过大的社会结构环境下,警察越是严格按照程序执法,就越有可能加剧警察与民众间的关系冲突,降低警察的权威与公信力。此外,英国政治学家毕瑟姆在论述一般意义上的权力合法性时指出,合法性应是基于“共享价值”的多维度概念,需要综合考虑制度、规范、道德、伦理等多种要素。比如,美国学者塞林在关于“文化冲突与犯罪”的关系研究中提到,不同社会阶层之间的文化价值冲突与碰撞极有可能导致某些被排斥的社会群体对警察权威发起挑战。此外,按照“公共价值”概念的提出者莫尔教授的观点,警察作为政府管理的一种方式或机制,如果不能满足民众诸如安全、服务、公平、信任、信心等多元价值需求,那么警察的执法就难以获取普遍认同。

二、警察执法合法性认同的影响因素分析

如上所述,西方学界从多个维度对警察合法性展开了相关研究。从早期威慑论到泰勒的程序正义,再到价值冲突论,警察的合法性认同受到诸多因素的影响。那么,街头官僚概念的提出是否能够进一步丰富该领域的研究基础,下面将着重分析街头官僚理论的内涵及其在警察执法合法性认同问题上的应用。

(一)街头官僚理论的提出及其在中国的应用法宝

街头官僚是产生于西方语境下的舶来物,其英文原词为“Street-level Bureaucracy”,有些文献中翻译为“基层官僚”。1977年美国学者利普斯基公开发表了一篇题为《走向街头官僚》(Toward a theory of street-level bureaucracy)的文章,正式提出街头官僚概念。当然,街头官僚及其行为现象在街头官僚概念提出之前就已存在。1980年,利普斯基撰写的《街头官僚:公共服务中个体的困境》(Street-level bureaucracy: Dilemmas of the individual in public services)一书正式出版。这标志着街头官僚概念逐渐成为一个具有解释力的理论框架,广泛应用于基层公共部门人员的行为之研究。

按照利普斯基的观点,街头官僚指的是“在工作过程中与公民直接联系,且在执行工作时拥有大量裁量权的公共服务工作者”。典型的街头官僚包括教师、警察、社会工作者、法官、律师等。其中“街头”的概念,不仅包括公共部门人员工作的具体场所或地点,而且包括基层工作人员与民众直接打交道的互动情境。从概念以及典型的职业群体范畴看,街头官僚通常具备四个特征:一是处于政策链条的最末端,二是与公民直接互动,三是拥有实质自由裁量权,四是公共服务者身份。概括来说,街头官僚在提供公共服务的过程中通过自由裁量权实现与民众的直接互动。

实际上,街头官僚概念的提出与20世纪70、80年代发生在美国的一场声势浩大的“政策执行运动”(implementation movement)有着密切的关联。1973年,普雷斯曼和韦达夫斯基对美国联邦政府创造就业机会的“奥克兰项目”进行了跟踪并撰写完成《联邦计划在奥克兰落空》。报告指出,奥克兰就业计划并未按预期执行。该报告的研究结论直接引发了西方国家尤其是美国的政策执行运动,同时也推动了西方学界对于街头官僚的理论研究,处于政策链条末端的基层工作人员也真正开始被纳入政策分析范畴。

此外,街头官僚概念的提出打破了传统自上而下的政策执行研究路径。传统政治—行政二分法框架下的公共行政理论普遍关注行政领导、公务员制度和组织内部的雇佣关系,倾向于把公共政策看作是政府高层管理者制定的,却没有认识到街头官僚的工作困境及其对政策执行产生的影响。诚如利普斯基认为的那样,“公共政策事实上是在基层工作者拥挤的办公室,以及和民众日常接触中形成的。”街头官僚虽然处于官僚体系的最末梢,却是政府与社会公众之间沟通与对话的重要关系纽带,社会公众对于政府的信任与信心取决于街头官僚的行为能力,街头官僚在维持政府公信力与合法权威方面具有决定性的影响作用,街头官僚就是整个官僚体系政治形象的“代言人”。因此,街头官僚在公共服务中依靠实质的自由裁量权,所采取的决定、重新建立的权力规则以及为应对不确定性和工作压力所创造出来的机制,都使得他们由政策执行者转化为事实上的政策制定者。

2003年街头官僚概念正式引入中国,并逐渐被应用于分析中国基层公共服务人员的行为特点以及影响因素。从中国知网统计的数据看,以“街头官僚”或“基层官僚”为关键词的研究文献大概180篇,部分研究主要是街头官僚理论综述及理论建构,其他大多数则是针对不同的街头官僚主体开展的研究,其中以城市管理执法人员居多,但专门就警察开展研究的数量极为稀少。笔者认为,当前对于警务问题治理的观察,应当先从作为街头官僚的基层执法警察谈起,任何改革的推进,都应处理与基层执法警察有关的问题。因为,警务工作的提质增效、公平正义都要依赖于基层执法警察,包括素质、能力、经验、偏好等。就如同利普斯基所说,“任何关于政策的改变,必须处理与街头官僚有关的问题。”{2}这也是本篇论文之所以应用街头官僚理论探讨警察执法合法性的原因。

街头官僚概念从提出至今几近50年,学界对于该理论的研究与应用热度未曾减少。2017年9月,麻省理工学院扎克(Zacka)博士撰写的《当国家遇上街道:公共服务与道德行为能力》一书在哈佛大学正式出版。该书从政治哲学视野出发,结合扎克(Zacka)博士在美国东北部一个城市反贫困机构担任接待员的工作经历,着重探讨了处于金字塔链条最末梢的街头官僚群体在政策实施中所面临的复杂道德挑战。该书一经出版,就陆续被当代政治理论(Contemporary Political Theory)、当代社会学(Contemporary Sociology)、美国社会学期刊(American Journal of Sociology)、行政科学季刊(Administrative Science Quarterly)、公共行政研究(Public Administration Research)等一系列国外期刊评议推荐,期刊涉及政治、社会、行政等学科领域,足见该书的学术影响之广泛。该书颇受赞誉甚至被奉为经典,也再次印证了街头官僚解释框架对于当今诸多社会问题的理解与诠释仍具有重要的现实启发意义。

(二)警察执法合法性认同的影响因素分析

(图略)

图2 街头官僚与公众双向互动的影响因素

从2018年3月至2019年6月份,笔者面向公安院校学生和在职民警开展了一项问卷调查,调查的主要内容是让被调查者选择5项目前最亟需解决的公安工作问题。近600份的抽样调查结果显示,“公安执法的社会认同”以77%的占比排在了诸多亟需解决问题的首位。一定程度上反映出,当前警察对自身的社会认同已有深刻的认知。那么,按照街头官僚理论框架,到底哪些因素影响警察自由裁量权的差异性表现,并进而影响警察执法的合法性认同?通过梳理西方学界对于街头官僚的研究文献,笔者主要从以下四个方面展开具体分析,包括个体因素、资源因素、组织因素和顾客因素。

1.警察具备的个体因素。利普斯基在研究中指出,街头官僚的个体特征对自由裁量行为的影响是明显的。个体特征具

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}Anthony Bottoms , Justice Tankebe. Beyond Procedural Justice: A Dialogic Approach to Legitimacy in Criminal Justice[J]. The Journal of Criminal Law & Criminology, 2013,(1):122.

{2}Lipsky, M. Street-level Bureaucracy[M]. New York: Russell Sage Foundation,1980.

{3}{7}[美]罗伯特·兰沃西,劳伦斯·特拉维斯.什么是警察——美国的经验[M].尤小文,译.北京:群众出版社,2004.250-257.206.

{4}杨志恒.加拿大警察及其警力配置[J].现代世界警察,2016,(6).

{5}韩志明.街头官僚的行动逻辑与责任控制[J].公共管理学报,2008,(1).

{6}Langan P. A., Greenfeld L. A., Smith S. K., Durose M. R., Levin D. J. Contacts between police and the public: Findings from the 1999 national survey[R]. Washington, DC: U. S. Department of Justice,2001.

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