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【期刊名称】 《山东警察学院学报》
深化执法规范化建设背景下110接处警检查工作研究
【作者】 师容【作者单位】 中国人民公安大学法学与犯罪学学院
【分类】 公安管理法
【中文关键词】 110接处警;模拟警情;检查工作;执法质量考核
【文章编码】 1673-1565(2019)04-0154-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 154
【摘要】

110接处警检查工作是公安机关执法质量考核评议的主要内容和对象,是由专项检查和日常接处警检查构成的具有突击性、独立性和高效性的飞行检查模式。日常接处警检查常以模拟警情、回访报警人、视频(对讲机)点名检查三种方式实现对基层派出所民警接处警工作质量和效率的考核。Z省N市Y区110接处警检查工作依据2016年修订的《公安机关执法质量考核评议规定》等规范性文件,设置了模拟警情、确定检查主体与被检主体以及检查评估反馈为一体的程序化检查,但在实操过程中仍然存在检查主体间缺乏沟通、被检主体疲于应对、检查结果缺少反馈等实体性问题。通过精细化工作规范、加强主体执法理念教育、促进主体方多向互动、引入第三方监督检查规范110接处警检查工作体系,进而实现执法质量考核监督的质效统一,提升公安机关依法履职能力和执法公信力。

【全文】法宝引证码CLI.A.1276541    
  
  

110接处警工作是公安执法工作的重要内容,事关人民群众的切身利益。110接处警检查工作是公安执法规范化建设的一个重要组成部分,也是公安机关执法质量考核评议的主要内容和对象。2016年5月20日,国家深化改革领导小组会议审议通过的《关于深化公安执法规范化建设的意见》提出八个方面的重点任务,其中完善执法监督管理体系要求对公安机关执法主体的执法行为进行科学监督,从源头、过程、责任追究等方面强化对执法权力的监督,从而提高执法公信力。派出所的上级指导部门对接处警工作进行检查能够督促民警秉持公平、公正的执法理念,严格遵照执法程序开展执法活动,及时、有效地处置各类警情。本文以Z省N市Y区对辖区派出所接处警的检查工作为例,分析地方公安机关和基层派出所分别作为接处警工作的监督指挥单位和执行单位,如何将接处警工作的规范标准具体落实,如何更好地开展110接处警检查工作,细化检查工作的动态流程。以此为基础,对110接处警检查工作的体系完善提出具体建议,为公安机关内部执法监督工作提供理论参考。

一、110接处警检查工作的内涵

(一)性质界定

作为一种有效的国际国内通用的监管检查方式,“飞行检查”(Unannounced Inspection)简称飞检,是跟踪检查的一种形式,指事先不通知被检查部门实施的现场检查。最早应用在体育竞赛非比赛期间,对运动员进行不事先通知的突击性兴奋剂抽查。国内外研究在公共卫生学、临床医学和教育学方面阐述过飞行检查的必要性和意义。我国国家食品药品监督管理部门依据《药品飞行检查办法》加大对药品生产企业的飞行检查力度和频率,针对药品研制、生产、经营和使用等环节开展不预先告知的监督检查被称为药品飞行检查,具有突击性、独立性和高效性等特点。这种“飞行检查”的形式很快被推广到其他的认证单位,交通运输安全、飞行安全、食品生产安全等政府重点关注和社会热点领域通过飞行检查加强了相关检测能力和监督管理。“飞行检查”的术语也被运用到公安机关日常工作检查过程中,常以“飞行演练”、“飞行检测”出现在检查接处警工作的指令单上。110接处警检查工作具有“飞行检查”的特点,检查行动具有保密性、突击性、现场灵活性和记录即时性。依据《公安机关内部执法监督工作规定》,公安机关内部执法监督是指上级公安机关对下级公安机关,上级业务部门对下级业务部门,本级公安机关对所属业务部门、派出机构及其人民警察的各项执法活动实施的监督。按照《公安机关内部执法监督工作规定》,各级公安机关每年应当定期、不定期地组织对本级和下级公安机关的执法活动进行飞行检查或者评议。目前已有的研究文献中没有出现关于110接处警检查工作的定义,结合上述分析和警务实践,笔者认为,110接处警检查工作是指具有公安机关内部执法监督职责的主体,即各级公安机关法制部门、督察部门以及情指联勤中心(110接处警指挥中心),依法按照一定的程序和标准,对公安机关的接处警执法活动展开的形式检查和实质检查。110接处警检查工作本质上属于公安机关的内部执法监督,是公安机关执法质量考评的内容之一,是对基层派出所履行行政职权和刑事职权的执法监督。110接处警检查工作,有利于规范110接处警工作,提高基层民警接处警实战水平,加强民警的快速反应能力和应急处突能力。

(二)检查工作的分类与检查方式

一般情况下,110接处警检查工作分为110接处警专项检查和日常接处警检查工作两种。专项检查由地方公安机关依据工作情况,在大型活动安保之前或者专项治理行动之前组织开展,对接处警单位的接处警工作、日常值班备勤工作进行检查,目的是确保在大型活动和专项行动之前各基层单位各个执法环节不出现疏漏,能够规范执法,及时发现问题,切实督导整改,提高接处警质量和效率。该类检查往往速度快、即时效果显著,属于运动式检查。日常接处警检查是指地方公安机关定期不定期地对本级和下级公安机关及其派出机构接处警工作进行的规范性检查,检查的方式主要有设置模拟警情检查、回访报警人检查、视频(对讲机)点名检查等三种。检查测试结果和回访结果纳入民警绩效考核评估,对于检查过程中存在问题的相关部门进行通报批评和有关考核扣分。

表1 日常接处警检查工作一览表

┌─────────┬─────────┬─────────┬─────────┐
│检查方式     │检查主体     │检查方法     │检查内容     │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│模拟警情检查   │情指联勤中心法制部│设置模拟警情实地检│接处警整个环节的规│
│         │门督察部门    │查、现场按键触发虚│范性       │
│         │         │拟报警等     │         │
├─────────┤         ├─────────┼─────────┤
│回访报警人检查  │         │短信、电话、上门等│安全感、满意度  │
├─────────┤         ├─────────┼─────────┤
│视频(对讲机)点名│         │情指联勤中心电台点│值班备勤、接处警工│
│检查       │         │名、治安卡点视频点│作        │
│         │         │名等       │         │
└─────────┴─────────┴─────────┴─────────┘

具体而言,模拟警情检查是通过设置模拟打架斗殴事件、持刀伤人事件、危及人身财产安全或者社会治安秩序的群体性事件等常见警情或者由检查主体通过现场按键触发虚拟报警等方法,对基层派出所民警在警情接报、出警速度、警力配置、警情处置、警容风纪、单警装备、执法记录仪配备等方面组织开展的模拟测试。通过模拟警情检查的方式,对公安机关110快速反应和实战应对能力进行检查,是法律授权的公安机关对内部下设部门的执法行为进行的监督活动,是防止权力异化,保障公安机关充分依法履职的内部监督方式。模拟警情检查的执行主体主要是情指联勤中心的民警,必要时由督察部门、法制部门配合检查,亦可由其他业务警种(反恐、治安)单独组织检查。回访报警人检查是指通过短信、电话、上门或互联网平台回访等方法,对报警人进行回访,从而得到民警出警速度、民警态度、警容风纪以及警情处置结果的反馈,以此检查监督接处警是否符合法律法规等规范性文件规定的流程以及报警人的满意程度。接处警回访主体为公安机关情指联勤中心民警或专设的接处警回访人员,并由公安机关法制部门负责本单位接处警工作规范的制定,由督察部门负责接处警回访工作规范的落实。视频(对讲机)点名检查是指通过对讲机指令辖区派出所处警警力按照指定时间到达指定地点,通过视频检查测试其接警调度是否准确迅速、力量到达指定地点是否快速、装备携带是否齐全、着装是否规范等内容。

二、110接处警检查工作实践

(一)110接处警检查工作的依据标准

公安工作中,对接处警工作的监督检查依据主要为公安部出台的各项规章以及规范性文件,如《110接处警工作规则》、《关于改革完善受案立案制度的意见》、《公安机关执法质量考核评议规定》,以及地方公安机关关于110接处警工作规定、地方公安机关关于执法质量考核评议的实施细则等。2015年11月公安部印发《关于改革完善受案立案制度的意见》,要求“指挥中心要通过回访报警人、检查处警警情反馈等形式,及时发现受案立案问题;督察部门要通过执法检查、网上督察等方式加强对接报案、受案立案工作的现场督察,运用督察手段及时处理群众对接报案、受案立案工作的投诉。”此后,全国各地公安机关开始正式实行接处警回访工作。回访制度明确了不同主体对接处警工作的执法检查,是执法监督的主要形式。2016年3月1日起施行的《公安机关执法质量考核评议规定》(以下简称《规定》)在2001年版的基础上作出许多突破性的修订和完善,对加强公安机关执法监督管理、严格落实执法责任和提升执法质量等方面有重要意义。在考核评议的内容和标准中,增加了对“接处警执法情况”的考核,《规定》通过列举的方式将接处警执法应当达到的标准予以量化,包括接警文明规范,出警及时;着装、携带使用处警装备符合规定;处置措施适度、规范;现场取证及时、全面;接处警记录完整、准确、规范;按规定出具接报案回执6项标准。一般由省级公安机关定期对市级公安机关进行抽案(查)检查、设区的市级公安机关同步对县级公安机关进行抽案(查)检查。

地方公安机关通过制度转化、标准量化、对检查结果的评定和运用等方式,建立对上级公安机关规范性文件的运行机制,如将《Z省公安机关执法质量考核评议项目内容及标准细则(2018年度)》、《Z省公安厅办公室关于部署开展110接处警常态化巡查工作的通知》、《N市公安机关执法质量考核评议补充项目及标准细则》、《2018年度N市公安机关执法质量考核评议实施方案》等,作为开展110接处警检查工作的主要依据。

(二)110接处警检查工作实操流程此人家庭地位极低

1.110接处警检查工作流程

我们分别选取Z省N市公安局和N市Y区公安分局对其下设单位进行模拟警情检查工作为例,将模拟警情检查工作的具体流程和责任主体进行归纳梳理,以便对检查工作实操过程存在的问题进行直观分析。

N市公安局情指联勤中心“多人持刀斗殴模拟警情110接处警检查工作”采用模拟报警形式进行,主要检查在重大警情发生后,各单位情指联勤中心指挥长的指挥调度,梯次警力到达现场的时间,民警协警着装携装情况以及联动单位应急反应效率。检查采用飞行检查的方式,检查时间和警情设置事先对被检主体保密,由N市公安局情指联勤中心选定任意一辖区模拟多人持刀斗殴事件(由检查主体单位民警扮演),被检主体接到报警后下达指令并安排梯次警力赴现场处置。检查主体参照相关规定和要求对被检主体的接处警和其他现场执法情况进行考评,检查结束由检查主体将检查情况进行通报,相关被检主体(责任单位)结合检查测试中发现的问题向检查主体呈交情况说明,并制定整改措施。

N市Y区公安分局情指联勤中心采取现场按键触发虚拟报警的形式,对辖区内24个派出所的110接处警情况进行现场检查。具体检查工作由情指联勤中心民警赴各派出所辖区中小学校、银行、企业等单位,手动触发警务室一键紧急报警按键,通知指挥中心指令辖区派出所出警,重点检查各派出所出警时间速度、出警人数、处警民警协警警容风纪、单警装备、接处警车辆装备、车容车貌等情况。检查主体通过制式检查表现场记录检查结果。

(图略)

图1 110接处警检查工作流程

2.110接处警检查工作存在的问题

110接处警检查工作从流程上来看符合执法质量考核规定的要求,但在实践操作中容易因种种原因落入形式检查的窠臼。由图1可知,检查流程不是完整的闭环,没有被检主体的反馈,检查主体在整个工作流程中缺乏互动沟通,机械式地完成检查工作。笔者通过参与N市Y区110接处警检查工作(模拟警情报警和按键触发报警),对检查主体和被检主体进行无结构面对面访谈,将检查工作在主体层面存在的问题进行客观分析,发现当前110接处警检查主体的工作设置和被检主体的待检状态依旧呈现出与考核标准制定者的目的相去甚远的局面。其中的主要原因有:检查主体与被检主体对行为的出发点、行为方式、行为依据、行为所产生的后果等未能达成高度共识;两类行为主体之间的关系,因为主体自主性因素的增多而更加复杂等。

(图略)

图2 110接处警检查工作责任主体

(1)被检主体存在的问题

对于公安工作,理论界和实务界已形成“打防结合,以防为主”的共识,但在实践过程中仍普遍存在“重打击,轻预防”的做法,尤其在绩效考核中,打击处理任务的完成情况在各考核单位评比中占有较大的分量,“打处数量”往往成为衡量民警个人工作能力的重要标准。在这种考核指挥棒的指引下,派出所领导层的重心倾向于打击处理工作,侧重于刑事案件的办理,造成对接处警工作的主观忽视。

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{2}王锡章.公安机关执法质量考评新体系之构建[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2016,(6):85.

{3}熊扬慎.改进和规范110接处警的深层思考[J].公安教育,2017,(4):35.

{4}张伟珂,李春华.法治公安视域下公安执法规范化实证研究[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2015,(4):114-124.

{5}[美]E·博登海默.法理学:法律哲学与法律方法[M].邓正来,译.北京:中国政法大学出版社,2004.340.

{6}展万程.公安机关执法质量考核评价研究综述[J].公安学刊(浙江警察学院学报),2012,(2):33.

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