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【期刊名称】 《法学》
WTO法中非政府机构“执行技术规范”及其实施
【作者】 任际【作者单位】 辽宁大学
【分类】 国际条约与国际组织【中文关键词】 WTO法;非政府机构;执行技术规范;实施
【期刊年份】 2013年【期号】 2
【页码】 99
【摘要】

当代经贸规范呈现多边状态,其中WTO法是主要的表现形式。WTO法中针对贸易设立了“执行技术规范”的相关内容,并将实施此类规范的“权力”赋予了政府机构和非政府机构。[1]而非政府机构的“执行技术规范”正逐渐成为一类新的经济贸易法则。同时,WTO亦不禁止成员方为了某种社会目的,在国内法上通过更多的或各类的技术方案,对进口货物采取某一类保护措施。现阶段,已有发达国家开始依据非政府机构的此类规范,“合法”地提高贸易的技术门槛或幅度。这一经贸规范发展中的新动向对国际贸易产生的影响,亟需予以重视和展开研究。

【全文】法宝引证码CLI.A.1173303    
  一、问题的缘起
  世界贸易组织(WTO)除了针对贸易、与贸易有关的问题确立了自由化的宗旨外,还在WTO法中针对贸易设立了有社会目的的“执行技术规范”[2]的内容,作为可以保护贸易的法律依据。此类规范主要以WTO《技术性贸易壁垒协议》(以下简称《TBT协议》)为主,辅以其他一些协议的内容,并且在《TBT协议》等框架协议中,将确定与实施此类规范的“权力”赋予了政府机构和非政府机构,而非政府机构的这种“权力”是以往WTO协议中所不曾具有的内容,即强调了“有法定权力执行技术规范的非政府机构”,[3]这也是此类规范的一个最突出特点。由于WTO一揽子框架协议的条约效力,使得这些框架内的协议内容具有了WTO法上特有的条约实施效力,随着对外贸易交往频繁度的加深,一些主要贸易国家开始积极或更多地运用此类规范,以达到“合法”提高贸易技术门槛或幅度的目的。比如,在中国等国家或地区即有美国设立的产品检测机构,由非政府机构实施检验,[4]在美国国内也出台了针对中国产品的技术法案或特保法令,如《中国木制工艺品输美检疫要求最终法案》要求相关输美木制工艺品须按要求进行检疫处理。所有含有竹、木、藤、柳等天然成分的工艺品原料、半成品或成品,尚未完全深加工的,都须采用热处理或熏蒸检疫方法进行处理。[5]从而改变了中国输美木制品的出口制度;2012年11月1日正式执行的欧盟绿色轮胎标签化法案规定了在欧盟销售的轿车胎、轻卡胎、卡车胎及公共汽车轮胎必须加贴标签,标示轮胎的燃油效率、滚动噪声和湿滑路面抓地力的等级,[6]也将对我国轮胎工业产生深远影响。更值得关注的是,如今,由非政府机构确立和实施此类规范正逐渐演变为贸易往来的基本条件,并开始成为新一类制约贸易交往的规范。可以说,实施非政府机构确立的“执行技术规范”已成为涉及贸易的新的经济贸易法则,而且非政府机构实施此类规范的“权力”表现正日益突出。[7]
  目前,学界对此类规范的理论研究存在如下误区:一是基本都将此类规范作为国内或国内法意义上的贸易技术性措施,或仅仅是《TBT协议》中的贸易技术规范,普遍将其与“贸易技术规范”混同看待,未能将此类规范作为WTO法下的一类独立规范,所以对此类规范的法律根源的研究不够充分。二是习惯于从贸易控制、管理的行政角度,或者仅仅从技术性、经济性的角度入手,很少对此类规范的含义特征展开分析,忽视了此类规范实施在WTO法中的重要意义。对此,笔者认为,尚不能将《TBT协议》中涉及到的贸易技术规范内容与WTO法赋予非政府机构确立的“执行技术规范”相混淆,应当对非政府机构的此类规范的含义、特点及实施进行深入剖析。在当前的经贸交往中,此类规范已然不再只是一个传统的贸易保护问题或国家外交问题,它还涉及到WTO法的国内法的实施问题。鉴于此类规范的实施在对外经贸交往中的重要性,对其展开理论研究和制定应变对策已是当务之急。
  二、WTO法中“执行技术规范”的含义及特点
  目前,国内学者虽有一些对“贸易技术性措施”问题的分析,但缺乏对WTO法中“执行技术规范”的定义与特征的针对性研究,对非政府机构实施“执行技术规范”亦未进行分析。对此,笔者认为,鉴于WTO的影响力,WTO法中此类规范的实施已变为一些国家相关经济干预或贸易保护法律发展或变化的内容,[8]因此我们有必要将WTO法中涉及“执行技术规范”的相关表述进行归纳总结,使其能有一个明确清晰的内涵。笔者结合WTO法的相关规定,对“执行技术规范”的含义作出如下界定,即“执行技术规范”是指为满足一定的社会目标,针对货物(产品)采取的带有技术系统特点,并可执行的规范、标准与程序。[9]而非政府机构的“执行技术规范”,[10]指的是具有技术系统特点,由政府机构规定的技术规范以外的某些组织、团体、机构所确立的可执行的技术规范、标准与程序。其包含两方面的内容:一是主体为非政府机构,如某些组织、团体、机构(如第三方机构)。在WTO法中,非政府机构并未被施以任何限制,这表明WTO法并不局限于这类机构,从而改变了原有的经济贸易规范的传统。二是这类机构可以确立广泛的技术规范、标准与程序,如欧美的一些行业组织制定的标准不需要由政府或国际组织认可,即可以成为调整国家间贸易的规范。[11]在WTO法中,非政府机构被赋予了确立“执行技术规范”的“权力”,如《TBT协议》第10条对于非政府机构作出了有法定权力执行技术规范机构的表述。而之所以要对此类规范进行界定,是为了与传统技术贸易壁垒的规范,以及国内惯常混为称呼的“贸易技术规范”相区别。
  而实施非政府机构“执行技术规范”亦包含两层意思:一是实施此类规范并不否定针对贸易的此类传统国内法规范的制定,国家仍可以直接立法使贸易的技术规范成为最有效的强制执行措施。二是允许WTO成员方可以通过实施此类规范达到借非政府机构设定的技术标准与规范保护本国贸易的目的。两者相较,后一层意思在贸易交往中更显重要。非政府机构可以根据WTO法赋予的权力设计出更为具体的技术规章、标准和合格评定程序,确定大量的技术执行参数,确定产品或商品的某些特性的规定、标准和法规以及检验产品或商品是否符合法规、质量及其适应性能的各种程序等,从而使得其“权力”的行使更具针对性。
  WTO法是涉及此类规范的重要法律根源,对于WTO法中非政府机构的“执行技术规范”,笔者可以归纳出如下几个显著特点。
  一是此类规范的安排与技术规范类权力内容的安排并行。在WTO法所设的各类技术规范中,对“执行技术规范”的权力安排主要规定在《TBT协议》第10.1.1条中。该条款作为定义性表述,以条约的方式将“权力”分别分配给了政府机构与非政府机构,使得这两类机构都有权制定与实施一些特定技术规范,而非政府机构对此类规范的制定和实施与前者不同的是,它只是WTO法下的效力表现。WTO成员方的政府机构与非政府机构都可依此“权力”确立技术规范,也可以在WTO法的要求下,拟议或采用任何技术规章、标准,拟定或实施任何合格评定程序。
  实际上,政府机构制定规范的权力是众所周知的。在《TBT协议》等协议中,应该说,是更有意识地将非政府机构作为了一类制定和实施一些特定技术规范的“权力”机构,从而使得政府机构对技术规范的权力安排与非政府机构对技术规范的权力安排呈现出一种并列关系,[12]反映出二者在此类“权力”效力上的并行特征。这种安排也是WTO法提供的一种不同于其他机制的规范机制。
  二是此类规范的表现形式混合且多元。《TBT协议》的技术规范体系包括三个基本要素—技术法规、技术标准与合格评定程序。[13]技术法规和技术标准可以是针对产品或商品的技术要求,其中技术法规可以是由政府部门或其授权机构制定的。需要说明的是,此处的技术法规与通常意义上的行政法规的意义不同,它是在技术贸易中特有的概念,以至于可以被认为是WTO法自有的概念。[14]通常意义上,技术法规的强制性更突出;技术标准往往由一定的机构制定,标准的遵守常遵循自愿原则;合格评定程序则是任何一个直接或间接用来确定技术法规或技术标准中相关要求得到满足的技术程序,其中对于技术法规的强制性要求,有相应的强制性的合格评定程序;对于技术标准中的自愿性要求,也有相应的自愿性合格评定程序,这都显示出此类规范的复杂性和多样性。
  在WTO法中,并不只是允许成员方政府,或某一个机构实现上述任务,它可以分别由不同的机构进行。对非政府机构“执行技术规范”而言,其表现形式也包含了以上三个基本要素,因此它也可以对主要的、大量的贸易规范和标准进行拟议。同样,实施此类规范的权力也不再仅是某一个政府立法机关或政府部门的专有权力,非政府机构也有权制定此类规范并加以实施。非政府机构对此类规范的制定可主要分为两大类:(1)制定非强制执行的、供通用或重复使用的产品或相关工艺和生产方法的规则、指南或特征的文件,该文件可包括或专门适用于产品、工艺或生产方法的专门术语、符号、包装、标志或标签要求等。需要指出的是,尽管有“非强制”的意思表达,但在其实施上也并不是真正非强制的。因为如果某一产品或商品达不到某些产品或商品的技术规范要求,就会影响到该产品或商品的进出口,从实际效果看,即达到了某种贸易壁垒的效果,所以,在此问题上,“强制性”只是针对机构的性质而言,而非针对规范的效力而言。(2)制定直接或间接用以确定是否满足技术法规或标准中相关要求的程序,以及在一些情况下制定“强制执行的产品特性或其相关工艺和生产方法,包括适用的管理规定”在内的文件。这些都表明了WTO法对于非政府机构的法律立场以及对非政府机构采取各种“执行技术规范”方式的肯定,同时也使得此类规范的制定呈现出机构与规范形式的多元化。
  三是实施此类规范具有条约下的效力。[15]WTO法赋予了非政府机构制定“执行技术规范”的权力和此类规范实施的法律效力。在《TBT协议》等协议中,针对货物贸易允许确立“技术规范、标准与程序”这些带有技术系统性特点的内容,尽管设立技术规范标准与程序的基本宗旨在于争取所谓的标准国际化或统一化,但WTO法本身提供的国际化标准并不充足。故此,WTO法提供了一种多边条件下的实施途径,即在《TBT协议》第2条第5款中确定了“执行技术规范”的必要性,并鼓励成员方采用此类规范。[16]这无疑赋予了此类规范更充分的条约下实施的效力,并为成员方的非政府机构制定和实施“执行技术规范”提供了积极的价值目标。
  当然,在系统的“技术规范、标准与程序”中,也包含了一些国内法规范,尤其是某些组织、团体、机构确立的技术规范,这些技术规范在该多边条约的条件下同样具有实施效力。因为在WTO法的框架协议中已经明确规定了将此类规范的权力分别赋予政府机构与非政府机构。所以,这种国际化或统一化标准可以由成员方的这两大类机构来完成,这意味着,作为成员方中的非政府机构(包括组织、团体、机构),即使不是政府之间的国际组织、也不是传统的专业性国际组织,同样可以具备制定与实施WTO的“执行技术规范”的权力。[17]WTO法的这一规定改变了此方面的传统国内立法状态。在这样的状态中,关于贸易要求、许可、标准等都被WTO法允许可遵循这些机构确定的规范。现实中,此类规范的影响力越大,实施的影响越大,效力也就越明显,因为“执行技术规范”在WTO法中具有框架协议属性,表现出广泛的约束性,其效力由条约赋予,成员方之间在条约下遵行。
  四是此类规范的适用具有“社会目的”标准。WTO法对“执行技术规范”确立了成员方可以对货物贸易,主要是进口货物贸易,规定必要的、合理的卫生和技术等的社会标准,这意味着此类规范的制定并不具有任意性。《TBT协议》是附属于WTO协议附件(1)货物贸易多边协议下的专业协议,其针对的是货物贸易的制度安排,它允许对货物(产品)采取特定技术规范的方法,通过对技术规范与技术标准及程序进行确定和实施,以及规定检验程序、信息和援助义务等事项,实现技术标准的国际化或统一化,从而减少或取消贸易壁垒和歧视。尽管这种安排并没有从根本上减少或取消贸易壁垒和歧视,但却在客观上为“执行技术规范”的制定提供了有积极内容的社会目标。换言之,WTO法对此类规范的范围界限以及合法实施的机构行为,包括对非政府机构“执行技术规范”予以了目标性安排。[18]简言之,它不禁止WTO成员方为了“保护人类生命和健康、保护动植物的生命和健康、或是为了保护环境”等社会目标,而对进口货物设定技术要求。因此,一个国家或地区可依上述的保护目的,对进口货物规定必要、合理的技术要求。
  这也反映出WTO法对货物贸易的规范理念,它不仅划分不同机构分别制定与实施技术规范的权力,而且还提倡满足贸易规范的社会目的条件,表现出WTO对自然资源、生态环境、人类健康、动植物安全的高度关切,表现出WTO法不否认国家对此可以采取一些技术保护方法。这事实上也是对“执行技术规范”的一种限制,为成员方采取贸易保护方法与措施提供了某种条约限制,实质上是对一些国内法上的技术规范有了一些“强制性”要求。不过这至少看起来,WTO法不禁止的是成员方为了保护人类、动植物的生命和健康,或为了保护环境而对进口货物制定技术规范,包括采取一些传统的保护方法。由于这种社会目的之下的限制与要求,政府机构之外的非政府机构可以依此灵活地制定合乎WTO法、合理且有技术系统性特点的技术规范、标准与程序。[19]
  从以上分析中我们可以看出,由于WTO法中允许非政府机构有制定“执行技术规范”的“权力”,即对贸易设定相关的技术规范与制度,如制定较高等级的技术目标、环保标准、卫生条件等,使得在一些贸易中实施此类规范变得合法。如此一来,一国可以根据保护本国贸易的需要将此类规范作为维护国家经济安全和利益的手段。另外,由于此类规范以社会安全或保护人类健康和安全、保护动物或植物的生命和健康、保护环境,甚至防止欺诈行为等作为法律理由,这不仅对发展中国家而言有实施的价值,而且对于全球贸易环境的协调发展也将产生很大的持续性的影响。
  三、非政府机构“执行技术规范”的实施机制与效力形态
  从上述分析中我们可知,WTO法没有完全禁止成员方为了一定的目的对进口货物规定“执行技术规范“,而且《TBT协议》也规定,成员方在目的合法的前提下,可以对进口货物实施必要、合理的技术要求。而在实施此类规范中,非政府机构“执行技术规范”的表现更为重要和直接。⑩但遗憾的是,目前国内理论与实践对此尚未给予足够的重视。笔者认为,非政府机构“执行技术规范”不仅仅是对WTO某种规范的称呼,也不仅仅是指传统技术贸易壁垒的一些技术参数,它是WTO法特别确立的一类技术规范,如对产品特性或其相关工艺和生产方法进行设定,包括适用的管理规定在内的文件,还包括专门适用于产品、工艺或生产方法的专门术语、符号、包装、标志或标签的要求,其实质上属于一类具有条约效力的规范;从实施效果上看,即使在不同的领域和行业实施非政府机构“执行技术规范”都将直接对贸易产生一定的影响。
  (一)“执行技术规范”的两元实施机制
  如前所述,WTO法中的“执行技术规范”可分为政府机构技术规范与非政府机构技术规范两大类别;[21]而根据实践,技术规范的实施也可分为政府机构对技术规范的实施与非政府机构对技术规范的实施,笔者将此称之为技术规范的“两元实施机制”。[22]
  所谓政府机构对技术规范的实施,是指由政府确立和决定技术规范的实施,一般强调国家通过颁布法律法规等,从而直接设定权利和义务。政府机构所确立的技术规则主要体现于这种因立法形式所产生的强制力,这就需要加强基本立法,使得政府在技术规范的实施中占据主导作用,包括提供技术规范、具体实施及监督等。目前,一些国家出于对本国经济和社会利益保护的目的,制定了相关的基本法,比如,《食品、药品、化妆品法》、《公共卫生服务法》、《茶叶进口法》等是美国食品和药物管理局(FDA)对各种进口货物的认证、包装、标志及检测、检验方法的主要依据;[23]又如,日本通过《食品卫生法》、《植物防疫法》、《家畜传染预防法》等对进口的农产品、畜产品及食品“实行近乎苛刻的贸易进口的检疫、防疫制度”,而且还通过专业实施机制实现。再如,德国包装法规定了销售包装所应遵循的规章制度,对包装废弃物的回收、处理亦有严格的规定,而且规定受益的污染源厂商负有治理的义务。我国政府对技术规范的实施机制主要表现在法规规定和分散在不同领域或行业行政管理部门的有关产品技术要求的强制性规范。此类技术规范的实施,主要由政府或其授权的相关机构直接制定法律来实施。
  所谓非政府机构对技术规范的实施,是指由非政府机构确立和决定技术规范的实施。根据《TBT协议》的规定,非政府机构可建立政府机构以外的一系列系统性的贸易技术规范、标准与程序。如日本的认证制度就有非政府机构的非强制类的内容。这类非强制性认证主要是由非政府机构实施,企业通过自愿申请,适用于强制性以外的产品认证,并采用JIS认证标志。日本进口商在进口前不仅要对国内市场进行调查分析,还要对进口产品的质量进行认证,或对其生产工艺和生产方法进行合格评定。尽管这种认证是非强制性的,但非政府机构的此类规范较之政府机构此类规范在内容上更加具体细致,因而得到了进口商的普遍遵循,其对贸易产生的影响和实施能力不容小觑。
  各国的实践对于此类规范的实施亦呈现出不同的样态。欧盟的“执行技术规范”实施是较为典型的“两元实施机制”。首先,它表现为欧盟的统一法,早在1985年5月,欧洲共同体理事会的一项决议就规定,实施此类规范参照使用欧洲标准的原则,它从区域法上确立了欧洲标准化。其次,各国可以根据需要制定本国相关规范。而就此类规范实施而言,它又表现为两种基本形式:一是指那些

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