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【期刊名称】 《政法学刊》
公共采购资格取消制度的价值取向、功能预设与风险透析
【英文标题】 On the Value Orientation, Function Presupposition and Risk Analysis of the Disqualification System of Public Procuremen
【作者】 刘圃君
【作者单位】 中央财经大学财政税务学院{应用经济学博士后}
【分类】 行政法学
【中文关键词】 物有所值;合规计划;双重危险;比例原则
【英文关键词】 VfM; compliance plan; double risk; principle of proportionality
【文章编码】 1009-3745(2020)01-0039-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2020年【期号】 1
【页码】 39
【摘要】

公共采购资格取消制度是行政黑名单制度在公共采购领域的延伸,及早的体系化构建我国公共采购资格取消制度是遏制我国公共采购领域腐败犯罪日渐高发态势的有效通路。体系化构建公共采购资格取消制度需要有充足的理论准备,也需要预先透析构建公共采购资格取消制度所可能带来的制度风险。未来我国公共采购资格取消制度的体系化构建应当谨守比例原则,为公共采购资格取消制度厘清合理性边界,以维护公共采购“VfM”目标为主导价值取向,兼顾供应商利益的维护以确保公共采购资格取消制度价值取向的内在平衡,预设失格供应商惩戒与腐败犯罪预防的基本制度功能,充分实现公共采购资格取消制度的衍生功能,推动供应商最终走向合规发展道路。

【英文摘要】

The disqualification system of public procurement is the extension of administrative blacklist system in the field of public procurement. The timely systematic construction of the disqualification system of public procurement in China is an effective way to curb the increasing occurrence of corruption crimes in the field of public procurement in China. Systematic construction of disqualification system for public procurement requires adequate theoretical preparation and it is also necessary to pre-analyze the possible institutional risks of constructing a disqualification system of public procurement. In the future, the systematic construction of the disqualification system of public procurement in China should abide by the principle of proportion, clarify the reasonable boundary for the disqualification system of public procurement, maintain the goal of “VfM” of public procurement as the leading value orientation, take into account the maintenance of the interests of suppliers in order to ensure the internal balance of the value orientation of the disqualification system of public procurement, presupposes the basic system function of improper supplier punishment and corruption crime prevention, fully realizes the derivative function of the disqualification system of public procurement and promotes the supplier to finally move towards the road of compliance development.

【全文】法宝引证码CLI.A.1286762    
  

所谓公共采购资格取消制度就是指通过失格条件的预设,将失格供应商附期限的取消公共采购参与资格的行政管理机制。近年来,在《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》等中央文件的大力推动下,各省市地区失信黑名单制度实施细则相继出台,行政黑名单制度在我国得到快速发展。尽管如此,在公共采购领域中,黑名单条款仅散落于诸如《政府采购法》《招标投标法》的“法律责任”章节之中,具有针对性、体系性的公共采购资格取消制度仍处于长期缺位的状态,行政黑名单制度在公共采购领域的应有效能被严重弱化。立法规划既应与时代发展相顺应,也应与现实需求相共鸣,构建体系化的公共采购资格取消制度应当成为我国公共采购领域立法下一阶段的重要课题。然而,任何制度的建立都需要有充足的理论准备,公共采购资格取消制度亦是如此,这就要求公共采购资格取消制度的体系化构建既应有正确价值取向的引导,又应有完备功能预设的考量,也要充分透析制度构建所可能伴随而至的制度风险。

一、公共采购资格取消制度的价值取向:公共利益与个体利益的博弈与平衡

体系化构建公共采购资格取消制度面临的首要任务是明晰公共采购资格取消制度的价值取向,从而在制度构建过程中,当面临各种立场与价值的冲突之时,能够及时准确的做出判断并化解矛盾。公共采购资格取消制度在价值取向方面应当侧重于对公共利益的实现,同时也应当使个体利益的实现得到兼顾。前者即以公共采购“VfM”目标的维护作为公共采购资格取消制度的主导价值取向;后者即以供应商利益的维护使公共采购资格取消制度实现价值取向的内在平衡。

(一)公共采购资格取消制度的主导价值取向:“VfM”目标的维护

作为公共采购整体立法中的重要内容,公共采购资格取消制度的主导价值取向应当与公共采购整体价值取向相一致,所不同的是价值取向的实现方式。如果说公共采购的程序规范对于价值取向的实现是积极的实现,那么公共采购资格取消制度以惩罚性手段确保竞争环境的公平性,则其对于公共采购整体价值的实现是消极的实现,而无论积极的实现还是消极的实现均不妨碍公共采购资格取消制度的主导价值取向与公共采购整体价值取向相一致的基本判断。论及公共采购的整体价值取向,在我国公共采购改革实践还不够充分的初期阶段,“节资反腐”是公共采购的整体价值取向,在此影响下公共采购的主要追求是“没有最低,只有更低”的报价金额。{1}随着我国公共采购制度的逐渐完善,公共采购的整体价值取向也在发生悄然的转变,现如今,“无论是国际政府采购规则还是各国公共采购的实践,都趋向于把‘物有所值’作为公共采购所追求的共同目标。”{2}物有所值(Value for Money, VfM),简而言之即“一分钱一分货”,不以价格的低廉作为公共采购的单纯追求,而是“以综合质量和效益为目标,在全寿命周期内综合考量成本,追求产品和服务质量、采购效率、社会效益的最大化。”{3}一般来说,作为公共采购整体价值取向的物有所值通常包含三大子原则,即3E原则:经济性原则(Economy)、效率性原则(Efficiency)以及有效性原则(Effectiveness)。经济性原则的核心是“节资”,也就是要求以最低的成本购买到一定质量的对象;效率性原则的核心是“低投入高产出”;而有效性原则的核心是效果的成就,也就公共采购的目标是否达到。{4}作为公共采购的整体价值取向,物有所值的良好维护也是公共采购资格取消制度的主导价值取向。原因在于公共采购资格取消制度的基本功能——腐败犯罪的惩戒与预防功能是物有所值理念能够实现的必要保障,易言之,物有所值理念之目标即公共采购资格取消制度之目标。诚如上文所述,“节资反腐”不应作为公共采购的理念与追求已久成共识,但不容忽视的问题是在腐败犯罪的影响下,物有所值的3E子原则均无实现的通路:其一,腐败犯罪排斥限制竞争,搅乱公正公平的市场环境;其二,供应商为打通实施腐败犯罪的“关节”通常会付出高昂的经济成本,而所谓“羊毛出在羊身上”,对于这些已付出的经济成本,供应商终将在取得中标或成交资格后以降低产品或服务质量的方式换得回报,“货次价高”现象反映出在腐败犯罪影响下,公共采购活动对物有所值理念及其所强调的经济性原则、效率性原则与有效性原则的背离。因此,“节资反腐”作为公共采购的理念与追求虽不可取,但是腐败犯罪的惩戒与预防仍极具必要性,其正确的定位应当是确保物有所值理念实现的手段与方法。在公共采购立法体系中,公共采购资格取消制度肩负惩戒与预防腐败犯罪的重任,这也无须多赘的昭示着将维护物有所值理念作为公共采购资格取消制度主导价值取向的现实价值与意义。

(二)公共采购资格取消制度价值取向的平衡:供应商利益的维护

对于构建公共采购资格取消制度而言,公共利益与供应商利益之间存在一定程度的紧张关系:作为公共采购资格取消制度的主导价值取向,公共采购“VfM”目标的维护要求公共采购资格取消制度扩张其适用范围,延长其适用期限,设定更为严格的失格供应商认定标准,将可能存有资格瑕疵的供应商与公共采购程序“绝对隔离”;供应商利益的维护则要求公共采购资格取消制度限制其适用范围,缩短其适用期限,设定较为宽松的认定标准甄别瑕疵供应商,使之与公共采购程序“相对隔离”。因此,在公共采购资格取消制度的构建进程中,不免会遇到公共利益与供应商利益的碰撞与选择,而维护公共采购“VfM”目标的价值取向在公共采购资格取消制度中的主导地位意味着供应商利益的维护应当有所让步居于次要地位。然而,必须要指出的是,尽管与维护公共采购“VfM”目标在公共采购资格取消制度中所占据的主导价值取向地位相比,供应商利益所占据的次要价值取向地位意味着让步与妥协,但是并不意味着让步与妥协是没有限度的,注重供应商利益的维护在维护公共采购“VfM”目标作为主导价值取向的背景下依然具有现实意义。{5}具体而言,首先,公共采购资格取消制度通过限制供应商在公共采购活动中的参与资格实现惩戒失格供应商并净化公共采购环境的制度目标,但是即便是对于所谓的“失格供应商”而言,也需要在制度构建之时进行谨慎的标准设定,一刀切式不加甄别的标准设定无疑会造成公共采购资格取消制度内在价值的失衡;其次,取消失格供应商参与公共采购的期限应当具有科学性,僵化的适用期限不利于供应商利益的维护,在构建公共采购资格取消制度之时,应当针对不同供应商的失格情况科学化设置资格取消的适用期限;最后,所谓“治病救人”,公共采购资格取消制度亦是如此,惩戒并非目的,而只是实现目的的手段,因此,供应商利益的维护意味着构建公共采购资格取消制度之时,应当考虑为已经采取有效补救措施的供应商预留解除资格取消罚则的出口,预设失格供应商的回归通路。总而言之,在坚持维护公共采购“VfM”目标作为主导价值取向的同时注重供应商利益的保障,是实现公共采购资格取消制度内在的价值平衡的应有方向与基本路径。

二、公共采购资格取消制度的功能预设:基本功能与衍生功能的兼具

对于我国公共采购资格取消制度的构建而言,良好的功能预设是设定具体规则的必要前提,是确保我国公共采购资格取消制度发挥理想效果的重要基础。符合科学化与国际化发展方向的公共采购资格取消制度应当具有失格供应商惩戒与腐败犯罪预防的基本功能,同时应当兼具推动与促进供应商合规发展的衍生功能。

(一)基本功能:失格供应商的惩戒与腐败犯罪的预防

力求“VfM”目标的实现,确保公共采购活动能够在公平竞争的市场环境下顺利进行是构建公共采购资格取消制度的最终目的,而最终目的的实现需要发挥公共采购资格取消制度的基本功能——失格供应商的惩戒与腐败犯罪的预防。就前者失格供应商惩戒功能而言,我国现有黑名单制度以预设功能的不同可以分为惩罚类、警示类、备案类以及普法类。着眼于公共采购资格取消制度,毫不夸张的说,公共采购资格取消制度在产生之初就伴随着惩罚性,“资格取消”的名称本身就带有十足的惩罚意味,具体罚则的适用亦贯穿于公共采购活动的始终。一方面,对于供应商在公共采购活动前发生的失格行为,可以适用公共采购资格取消制度取消其公共采购活动参与资格;另一方面,对于供应商在公共采购活动中发生的失格行为,同样可以适用公共采购资格取消制度取消其公共采购活动参与资格。不仅如此,从因果关系上看,公共采购资格取消制度的失格供应商惩戒功能是腐败犯罪预防功能乃至其他衍生功能发挥功效的必要提前,这与刑法打击犯罪功能与预防犯罪功能所蕴含的因果逻辑异曲同工,其重要性无须多赘。

就后者公共采购资格取消制度的腐败犯罪预防功能而言,供应商是公共采购资格取消制度的主要适用对象,因此,公共采购资格取消制度的预防腐败犯罪功能也可以表述为预防贿赂犯罪功能。公共采购资格取消制度的腐败犯罪预防功能主要包含两个方面的内容:其一,预防有贿赂犯罪前科的供应商再次犯罪。再次犯罪率是犯罪学中的概念,对于再次犯罪率的统计数据是衡量刑罚有效性的常见指标,通过在一定期限内取消有贿赂犯罪前科的供应商参与公共采购活动,能够有效的降低贿赂犯罪的再次犯罪率。具体而言,从公共采购资格取消制度可以与刑法的配合与衔接角度,公共采购资格取消制度是刑法犯罪特殊预防功能的延伸。在公共财政的概念与体系中,“公共性”作为公共财政的根本特征决定了该财政类型的追求目标是为市场主体提供公平、平等的服务。{6}公共采购的特殊性意味着刑罚执行的终结并不能是供应商资格恢复必然开端,若使接受刑事制裁后的供应商当然且直接的进入公共采购领域潜在风险性过大,而刑法的犯罪特殊预防功能以刑罚为实现方式,这使得刑罚执行完毕后,刑法的犯罪特殊预防功能将被大幅削弱。因此,以公共采购资格取消制度补强刑法的犯罪特殊预防功能具有必要性。其二,警示未有贿赂犯罪前科的供应商初次犯罪。以功利主义的角度看,任何人在实施犯罪之前都要进行收益与惩罚的衡量{7},而具有确定性的罚则会使衡量收益与惩罚的天平发生倾斜,从而使每一个“趋利避害”的人形成自我约束意识,罚则的警示功能由此得以体现,刑事处罚如此,具有惩罚性的公共采购资格取消制度爬数据可耻


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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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