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【期刊名称】 《法学杂志》
政策性银行法性质探析
【英文标题】 The Nature of the Guide Bank Law【作者】 张长利
【分类】 银行法
【中文关键词】 政策性银行法、公法与私法、社会法、经济法、宏观调控法、金融法
【期刊年份】 2000年【期号】 1
【页码】 32
【摘要】

本文探讨了政策性银行法的性质。作者认为,探讨政策性银行法的性质对制定我国的政策性银行法具有重要意义。政策性银行法是公法与私法的混合法,也是经济法中重要的宏观调控法,也是金融法(银行法)的重要组成部分,应该重视和加强对政策性银行法的深入研究。

【全文】法宝引证码CLI.A.19075    
  
  政策性银行是指由政府创立,参股或保证并加以控制的,不以营利为目的,专门履行贯彻、配合政府社会经济政策或意图职能的,在特定的业务领域内,直接或间接地从事政策性融资活动,充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理工具的专业性金融机构。政策性银行是市场经济发展到一定阶段以后,作为国家干预经济的一种手段和工具,适应国家干预经济的需要而出现的。我国也于1994年相继成立了三家政策性银行,即国家开发银行(1994年3月17日)、中国进出口银行(1994年7月1日)和中国农业发展银行(1994年11月8日);有关政策性银行的立法正在逐步建立和完善之中;在不远的将来,我们也必然要制定自己的政策性银行法(或条例),以调整政策性银行业务经营活动中产生的各种经济关系。在目前大多数人对政策性银行法还比较陌生的情况下,首先从理论上认识一下政策性银行法的性质,或者说对政策性银行法进行一下定位,显得尤为必要。
  一、政策性银行法是公法与私法的混合法
  政策性银行作为调整政策性银行业务经营活动中所产生的各种经济关系的法律规范,具有很强的公法色彩。这是因为:(1)政策性银行是在自由资本主义向垄断资本主义过渡时期,随着国家干预、协调经济的需要而产生的,又随着宏观调控的手段和工具而出现和发展的。例如,在许多发达国家和发展中国家普遍存在的经济开发领域的开发银行、农业经济开发领域的农业发展银行、进出口贸易促进领域的进出口信贷银行、中小企业发展振兴领域的中小企业银行等等,都是作为国家进行宏观调控的手段和工具而设立的。在宏观调控领域,所有直接性调控手段所涉及的法律规范,均属公法规范。因为,作为以规制政策性银行这一国家进行宏观调控的手段和工具为主要内容的政策性银行法,无疑具有很强的公法色彩。(2)从政策性银行设立的目的、宗旨或经济目标来看,它们是专门为了贯彻、配合政府的社会经济政策或意图而设立的,在开展业务活动的过程中,必须始终以此为指针,并不断地加以贯彻,进行实践。政策性银行都要对政策性银行设立的目的、宗旨或经营目标首先作出规定,加以明确。例如,韩国产业银行法规定,韩国产业银行以顺应国策,提供和管理旨在促进产业之开发和国民经济之发展的重要产业资金为主要目的;日本开发银行法规定,日本开发银行的目的是,通过提供长期资金等办法,促进产业的开发和社会经济的发展,补充并奖励一般金融等。这使得政策性银行法因直接体现强烈的国家意志而带有浓厚的公法色彩。(3)从设立方式来看,政策性银行或是由政府直接出全资创立(这种情况在政策性银行中占大多数),如日本、韩国的政策性银行等均由政府出全资创立;或是由政府参与部分资本,联合商业银行和其他金融机构共同设立,如法国对外贸易银行,即由法国中央银行——法兰西银行(持股24.5%)、信托储蓄银行(持股24.5%)以及几家商业银行和其它金融机构共同投资组成;或是由政府通过另一机构而间接地设立、控制,如泰国政府即通过由一家政府银行(Krung Thai Bank)持有泰国产业金融公司13%的股份而间接地控制泰国产业金融公司。这样,政策性银行均由政府做后盾,与政府有着密切的联系。而这些内容均体现在政策性银行法中,由政策性银行法对政策性银行的设立方式、出资乃至人事的任免等作出规定。于是,政策性银行法便因包含有上述体现国家公权力的内容而具有鲜明的公法特色。
  就政策性银行设立的理论依据、目的、宗旨及其追求的最终效果来说,都是着眼于宏观角度的,但具体到每家政策性银行的具体业务活动的开展则是很微观的。政策性银行为实现其设立的宗旨、目的,发挥其作为宏观调控工具和手段的作用,必须通过其每项具体业务的开展才能达到,这些业务的开展是由政策性银行与其客户或业务对象在法律地位平等的基础上进行的。例如,政策性银行通过与客户订立贷款合同的担保合同,为客户提供长期低利的贷款或担保。对一些合乎要求的项目进行投资入股,待条件成熟时再予以转让,以引导、带动其他资金的投入;在金融市场上发行债券筹集资金。利用自身在人才、信息、经验和业务技能等方面的优势为客户提供咨询、管理等各方面的金融与非金融服务等等,均属私法上的关系。因此,政策性银行法又具有私法色彩。
  由上述分析可见,政策性银行法是兼具公法与私法色彩的混合法。
  二、政策性银行是以社会为本位的法——社会法
  社会法是指要求国家介入到作为私法调整对象的私的生活关系中去的法。社会法是在资本主义从自由竞争阶段步入垄断阶段的过程中,为适应国家干预市民社会的需要,以改革近代市民法为契机而出现的法。它弘扬社会本位的思想,是以社会为本位的法,是公法与私法相互混合和渗透的结果。它主要由劳动法、社会保障法和经济法构成,以保护经济上的弱者,平衡社会利益格局,维护社会经济的安全和繁荣为己任。
  政策性银行法也是恰好诞生于自由资本主义向垄断资本主义过渡的阶段,与社会法的产生与发生几乎是同步的,二者产生的原因及得以发展的社会经济条件也是一致的。因而,政策性银行法具有社会法的许多特征:(1)如前所述,政策性银行是国家干预、协调经济的重要手段,是贯彻政府社会经济政策、意图的重要工具。(2)政策性银行法对政策银行设立宗旨与目的、业务范围与领域等等的规定均体现了政策性银行法是以社会为本位、追求社会经济效益和社会公平的法律形式。(3)政策性银行通过在经济开发、基础产业、主导产业、进出口贸易、农业开发、中小企业振兴、住宅产业、环境保护、国民福利等领域开展业务活动,弥补这些领域资金资源配置中所存在的缺陷,引导社会资金的流向,以缩小地区、部门、行业之间的差距和发展水平,防止出现个人之间收入水平出现两极分化。(4)政策性银行的重要特征之一是不以营利为目的。政策性银行与政府的社会经济职能相联系,是贯彻政府政策的工具。这就要求它必须以政府的社会经济政策或意图作为业务活动的根本准绳,以国民经济与社会发展的整体利益和长远利益作为其行为的

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