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【期刊名称】 《中外法学》
检察官谈法制
【英文标题】 Thoughts About Theoretical Researches On Constitutional Law
【作者】 文盛堂整理【分类】 检察院
【期刊年份】 1989年【期号】 5
【页码】 50
【全文】法宝引证码CLI.A.12673    
  我国法制建设的焦点——从人治走向法治
  文盛堂(湖北罗田县人民检察院):当今中国的法制建设,可谓中华法制史上的黄金岁月,然而,若从执法、司法效益的角度来衡量,最近几年出现了“滑坡”现象,从我们检察机关来讲,干警们普遍感到履行律法督监职责力不从心,违法难究的事例俯拾即是:1)现行检察制度取消了检察机关“一般监督”的职权,并置检察机关于民事、行政诉讼活动之外,名曰国家的专门法律监督机关,实际无法监督国家民事、经济、行政法律的统一实施,甚至眼睁睁地看着这些法律在实施中常常任凭强权的摆布。加之当前我国法律尚不配套,即使取得对刑事法律的监督在一些方面和许多环节也显得苍白无力。2)由于现行体制使检察机关在人、财、物诸方面受制于人,要想秉公执法、刚直不阿谈何容易?为了检察事业的生存和发展也得常常委曲求全。3)我国的立法对自由裁量权的控制弹性大而无当、模糊不清,导致“滥用权力合法化”的怪现象大量发生,使检察机关在监督某些侵权和职务方面的犯罪时束手无策。4)定型的法律与多变的政策常常出现抽象的统一具体的矛盾,某些党政领导干部习惯于感情用事、以言代法、用政策否定法律,利用实权或“能量”干预司法,使法律监督机关也常常难以依法办事。5)部分现代化、理想化的法律规范和司法程序没有实现的基础,如1988年1月21日全国人大常委会通过的惩治贪贿罪的《补充规定》中有关巨额财产来源不明案和隐瞒不报境外存款案的法条,但没有配套的法律规范保障其实施。如有巨额财产来源不明案,而无相应的廉政法规规定党政官员应公布家庭收入、财务活动状况和财产定期申报制度,使这类犯罪在司法实践中如同无法界定的座标。据《人民检察》报道,到目前为止全国没有受理一起这类案件。这种反腐败的重要立法成为一纸具文。6)我国公民本来习惯于逆来顺受、忍辱求安、重权力轻权利,现实生活中又常常出现“告官一状穿一双小鞋”、“胜一场官司输一辈子”的事例,从而更加深了人们畏惧涉讼的痼疾,甚至出现受害人躲避司法保护、被侵权者为侵权者说情、辩护,使检察官们大为困惑。7)从法理上讲“治吏”重于“治民”而检察实践中“治吏”确难于“治民”…一凡此种种,不一而足,追根溯源,皆派生于我们民族的传统:“人治”。一方面是“传统的人治”至今仍有形无形地影响着我们的思想和行为;另一方面是“人治的传统”在人们的生活和心理中根深蒂固,支配着我们整个民族的心态。‘这些,都与社会主义法制的原则和要求格格不入,它使我国的法制建设举步维艰且屡遭挫折。然而,无论如何,我们决不能再次重复废法的历史悲剧,务必从“人治”的围圈中竭尽全力地为我们的民族开辟一条从人治走向法治的道路,这在当前至少有如下迫切的必要性:
  一、推进民主,限制集权。近年来,在我国政治体制中从党政分工到党政分开,强调司法机关独立行使法定职权,这无疑是突破性的重大历史进步。但我国长期强调共产党的一元化领导、沿用战争年代的集权模式,加之数千年由行政长官执掌司法权的积习的作用,使我国民主与法制建设的进程非常缓慢。鉴于此,一方面应通过立法发展人民的政治参与和基层的民主自治;另一方面要强化法律监督机制保障国家法律统一正确地实施。还要把党和国家机关的活动纳入法制轨道,强化对政权组织之间的法律监督。以此来切实推进党和国家政治生活、经济管理和整个社会生活的民主化。
  二、遏制腐败,促进廉政。检察机关近年来致力于反贪污、反受贿,虽有成绩,但贪贿罪案仍一茬盛于一茬地发生。其症结所在,是我国至今未打破权力、特权与经济利益紧密相连的政治传统,政治体制的改革严重滞后于经济活动的变化和发展,未能从法制的角度真正实现党政分开、政企分开、官商分开,没有利用国家强制力去斩断官场与市场的“脐带”,以致在客观上放任了一些党政官员利用对生产资料和商品的生产、分配、流通的控制权和对国家、集体财产、资金的分配、处分权,直接以权谋私,以权换钱,将权力转化为物质和享乐。放任不羁的权力确实是滋生腐败的温床,反腐败再也不能停留在言者昭昭,听者藐藐的时候了。事实证明解决腐败的问题仅仅靠自觉性与道德和法律的约束是不行的,非从法制途径去防患于前、惩戒于后,形成高效灵敏的反腐败强力机制不可。要切实加强我国政治体制中对权力的有效制约和监督,强化对腐败现象进行行政和法律制裁。还要用立法来严禁助长腐败的“党票抵罪”、“官品抵罪”和长官干预司法宽宥其亲属、亲友、亲信等情况的发生。总之,若不彻底扭转放任权力的人治传统,代之以在法律面前人人平等、一切皆有法式、对任何人违法必究的法治秩序,就无法从根本上遏制仍在蔓延的腐败现象。
  三、增强公民的法律意识,推动商品经济的发展。当前我国公民的法律意识远远落后于社会主义商品经济的日益发展。据笔者调查与观察,至今仍有大部分农民,法人不懂得运用法律手段来保卫国家、集体和本人的合法权益,使商品经济发展所必需的法制环境难以形成。而市场体系的发育和完善,若得不到法律的推动和法制的保障,竞争的市场就成了纷争的市场;开放的市场就成了割据一方的、各自为政的混乱市场。这正是我国深化改革和发展计划商品经济过程中遇到的一种由潜在到日趋明显的巨大危机,这种状况再也不能任其下去了,否则我国的改革就功亏一篑。所以,要用国家法制的统一性来保证市场的统一性,用逐步完备的法制手段调控市场的正常运行,以发展社会主义商品经济。为此,在当前、除了切实加强对公民的法律意识的培养之外,还要切实强化对执法、司法的监督,强化法律制裁手段,只有用有法必依、违法必究的大量事实来鼓励公民守法、护法、齐心协力地推进法制建设,才能保障社会主义商品经济的正常发展。
  四、摆脱“法律政治化”,走向“政治法制化”。按照马克思的观点,执法者除了法律别无上司。但是,在我们的民族心态和社会生活中,仍然奉行为“天理、人情、国法”这一处世程序,“法”在人们的行为的规范和公民意识中排行第三。在我们的干部和群众中还有把国法称为“王法”,而王法者,王定之法也!推而论之,各级各类官员的言行不仅是一定范围和一定效力的法,而且是超越法的“天理”。正因为此,在我国仍是人治占绝对优势,言出法随甚至以言废法的现象大量存在,以权渎法的势力仍咄咄逼人。这是当前执法,司法“滑坡刀的主要症结所在。此外,党政机关越权将罪案作违纪处理结案,用党纪、政纪处理代替法律制裁的现象常有发生。还有的领导习惯于用“最新政策精神”迫使司法机关“平反”有关依法处理的罪案。甚至以此作为推行“新政策”的手段。如有的地方曾经为了鼓励和发展个体经营,竟然要司法机关为判决有罪的偷税抗税个体户“平反”,使司法工作有法难依、违法难究,严重地挫伤了执法、司法工作者的积极性,这是执法、司法“滑坡”的又一根源。欲扭转此被动局面。必须坚决按照社会主义法制原则和要求,尽快强化和完善各方面的立法、执法、司法和法律监督、宣传教育、研究等手段;进而使整个社会生活“皆有法式”,任何机关、团体和个人的活动都不得超越法律之上。这里还有一个非常重要的问题:应通过立法确认判例法的法律效力,有控制地采用具有灵活性、及时性特点的判例法取代当前实际存在的以政策代法律或用政策否定法律的作法,以弥补成文法的制定难以适应客观形势发展变化需要的不足。在上述基础上,建立科学化的、法制化的权力制衡与监督机制。只有这样,才能将现实的“法律政治化”推向“政治法制化”轨道。
  诚然,从人治走向法治,无疑举步维艰,但我中华民族舍此别无生路,非“大胆地往前走”不可。目前,我国正处于从人治向法治过渡的起步阶段,当前出现的执法、司法“滑坡”是这种过渡中的阵痛现象,它是人们强烈的法治向往与固有的人治积习相碰撞产生的剧烈磨擦和冲突。因此,我国法制建设的当务之急,还远远不是在理想中达到什么样的程度,而是要切实地解决好真正向法治过渡起好步这个现实问题。
  我国检察体制的主要弊端——检察机关处于“人身依附”地位
  苏亚非(甘肃玉门市人民检察院):我认为,我国现行检察体制的主要弊端是检察机关没有处于一定的超脱地位。现行体制使检察机关,在行使职权时受制于同级党委,在财务上受制于政府,在人事上受制于党委的组织部门和政府的人事部门。加之封建因素的影响和党内存在不正之风,使检察机关不能真正依法行使职权,在地方形成政治上的“人身依附”。一方面党政领导人干涉检察工作易如反掌;另一方面出现弄权者亵渎法律者,同级检察部门也难以抵御。有些地方的检察机关对于党政领导的违法决定也得执行,诸如以党委名义要检察机关决定或批准抓人,指令检察机关做超越职权的事情,要求履行法律监督职能的检察机关参与政法机关联合办公、只讲配合不讲制约等等,在各地屡见不鲜。你如果坚持依法办事,甚至公升抗拒不听从上述违反法制原则的指挥,随时都可以罢你的官,可调离你的工作。由于检察机关在一些方面无自主权直接影响法律的执行。一九七九年七月一日全国人大五届二次会议通过又经一九八三年九月二日全国人大常委会修正的《人民检察院组织法》公布这么多年了,组织法中明确规定了各级各类检察机构的设置原则和要求,可时至今日仍有许多地方的检察机关在内部机构设置上不按法律规定办,不管检察机关如何按照法律规定去“请示”、“汇报”、恳求,都无济于事。有的主管部门负责人直接明了地讲,必须见到上级党委的文件才能办。针对上述弊端,我认为应采取以下改革方针措施:一是在党的领导方面应把现在的检察机关由同级党委领导改为由上级党委领导;二是人事方面应把检察机关干警的管理由同级党委组织部门管理改为由上级党委组织部门和检察机关双重管理,建立检察系统内部的人事管理体系;三是在财政方面应将检察机关的财政经费单列。
  王和信(新疆疏附县人民检察院):我国检察机关现行领导体制归地方领导,检察机关上下级之间只是一种业务指导关系。法律上规定的“双重领导”体制在实际中不可能实行,以往实行过的“垂直领导”更是难得一提。这种领导体制所导致的弊端是显而易见的。因此,我认为检察机关应当改变目前的领导体制,实行“双重领导以上级检察院领导为主”的领导体制,以有效地避免地方习惯和不正之风对检察机关的无理干预和影响,有利于同贪污、贿赂和渎职等违法犯罪行为作斗争。当然,实行这种领导体制,必须按照党的十三大关于党政分开的原则,正确处理各级检察机关与同级党委的关系。 现行检察制度的根本缺隔——缺乏必要的检察处分权
  王和信:检察机关缺乏检察处分权,致使检察机关行使职权时缺乏法律保障。例如,我县公安局提请批准逮捕人犯,我院作了不批准逮捕决定后,按法律规定公安局应立即释放已被刑事拘留的刑事被告人。但是不立即放人的现象屡见不鲜。对此,我院也无办法。此外,我院发出的一些《纠正违法通知书》或《检察建议书》在一些单位亦无人理睬,起不到应有的法律监督作用。诸如此类情况,都不利于维护国家法律的统一正确实施。所以,修改相应的法律,赋于检察机关相应的切实有效的检察处分权,是从法律制度上保障人民检察院行使职权的重要措施。
  文盛堂:我国检察机关的法律地位极高,而能发挥实效的检察权利小。作为重要的国家权力之一的检察权,在诸多方面实质上是一种“空权”,如侦查监督权、审判监督权、监所检察监督权

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