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【期刊名称】 《河北法学》
信息公开与法治政府
【副标题】 从“非典”到“禽流感”的启示
【英文标题】 Information Publication and Government by Law
【英文副标题】 Inspiration from“SARS”to“Bird flu”
【作者】 尹萍【作者单位】 扬州大学法学院
【分类】 行政管理法【中文关键词】 信息公开;知情权;法治政府
【英文关键词】 information publication;right to know;government by law
【文章编码】 1002—3933(2004)11—0147—04【文献标识码】 A
【期刊年份】 2004年【期号】 11
【页码】 147
【摘要】

2003年“非典”引发了社会普遍的对政府信息公开问题的关注,尽快建立健全在公民知情权基础上的政府信息公开制度成为人们的共识。在一年以后,“禽流感”又在亚洲蔓延,所不同的是,由于政府及时将有关疫情向社会公开,我国并未出现“非典”时的恐慌和混乱,民众对政府充满信心。可见,信息公开对于建设公正、透明和信赖保护的法治政府有着重要意义。我国政府信息公开制度还处于初级阶段,还存在一定的缺漏,急需在法律层面上进一步完善。

【英文摘要】

“SARS”in 2003 triggered a social-wide concern to government information publication.It has become a common sense of the people to establish and strengthen a government information publication system based on citizen’s rights to know as soon as possible.Almost a year later,“Bird flu”spreaded in Asia.What different Was that,no panic and confusion arised as what happened when“SARS”occurred,People were mentally calm,full of confidence in the government.Thus it is clear that information publication is vital in building a just,transparent and trust—protected government by law.Our government information publication system is still on an initial stage and has serious shortcomings.Further improvement of it on law is badly Reeded.

【全文】法宝引证码CLI.A.119518    
  
  

2003年和2004年真可谓是让中国人难以忘怀的两年,人们还未完全从去年的“非典”阴影中走出来,又不得不面对“禽流感”的考验。人们普遍认为,正是由于去年政府没有将真实情况和病例数字等疫情信息及时向社会公开,公众的知情权被架空,在对形势不明了的情况下仓促应战,才致使疫情蔓延,祸及大片地区,最终使得天灾变成了人祸。可以说,是“非典前期,信息的不透明和不真实产生了灾难性的后果”{1}。“非典”疫情反映了我国公民在知情权方面的缺失和政府在信息公开制度方面存在着重大缺陷这一事实。所幸的是,我国政府在那场灾难后对此有了清醒的认识,并在此基础上逐步建立了政府信息公开制度,这使得当今年“禽流感”降临时,人们能够从容应对。由此可见,对于一个致力于法治的政府来说,信息公开制度是衡量一个国家政治文明状况的重要指针,有着极为重要的意义。但由于我国信息公开制度确立的时间较短,加之对传统观念的路径依赖,这一现代社会的重要法律制度在我国仍有诸多需要健全和完善的地方。

一、信息公开是现代法治政府的重要内核

信息公开又称为政府信息公开或政府资讯公开(Government information openness),是指政府机关通过适当的方式将其掌握和控制的信息情报公布于众。它可分为不依请求的公开和依请求的公开,前者指政府机关基于法律的规定无需公民的请求即应公开有关政府信息情报,后者指政府机关应依公民的请求而公开政府信息。世界上最早确立信息公开法制的是瑞典,其于1766年制定的《新闻出版自由法》首开世界信息公开法之先河,之后信息公开逐渐成为政府依法行政的一项基本要求。从20世纪下半叶起,随着各国法治化进程的加快,许多国家纷纷立法以推进信息公开,如欧洲的芬兰、丹麦、挪威、法国,亚洲的韩国、日本等。当然,在所有为信息公开立法的国家中,影响最为深远的是美国。1966年,美国国会通过《信息自由法》(Freedom of Information Act),在原则上要求政府公开其所有的信息资料,并规定了保密权的限制条件。1974年,美国对该法的修正中,进一步扩大了政府公开其文件材料的范围,并规定了在政府拒绝公开信息的时候公民向法院提出诉讼的法律程序。为适应信息时代的要求,美国又于1996年通过了电子信息公开法修正案,要求每一个政府机关以电子数据方式为公众提供索引材料和本机关指南,机关指南的目的是向公众说明信息自由法的目的以及获得政府材料的方法。同时,美国制定了《联邦咨询委员会法》、《阳光下的政府法》等与《信息自由法》相配套,形成了完备的信息公开法律体系。综观其他国家的信息公开法,虽因国情、文化传统的差异而在内容、结构上不完全一样,但他们的共同之处是明显的,即各国都将信息公开视为政府的一项法定义务,而非对公众的恩赐;都规定信息公开是一般,不公开或限制公开是例外;政府违反信息公开义务时,公民可以通过诉讼途径维护自己的权利。总之,各国都将信息公开作为建设法治政府的必由途径加以重视。

法治政府的第一要义是保障公民的基本权利和自由。在现代法治社会,知情权是公民最基本的权利,公民的其他民主权利都只能建立在知情权的基础上,因为对于一个一无所知的公民而言,再完美的民主参与制度也不过是一场骗局。所谓公民知情权,简单说就是公民对国家机关掌握的信息情报有知道的权利,它不仅是公民发展和实现个人人格的重要权利,而且具有确保公民参与政治过程的法律性质,扮演着参政权的重要角色{2}。如果公民没有知情权,或者其知情权得不到充分尊重与确实保障,那么他的其他宪法基本权利都将成为空言。但是,知情权仅是一种抽象的权利,若没有具体化的制度保证其实现,它将只能停留在抽象权利的层面而不对公民具有任何实际意义。这种具体化的制度就是信息公开制度,信息公开被认为是保障公民知情权实现的最为重要的手段。实际上,各国的信息公开立法,虽因国情不同而在具体规定上有所差异,但出发点却是一致的,那就是要保障公民的知情权。美国宪法第一修正案设计师詹姆斯·麦迪逊曾指出,政府如果不能为公众提供充分的信息或者公众缺乏通畅的信息渠道,那么,所谓的面向公众的政府也就沦为了一切滑稽剧或悲剧或喜剧的序幕。毫无疑问,用具体法律规定政府的信息公开制度以保障公民知情权的充分实现是法治政府的应尽职责,换个角度看,信息公开制度的建立健全又能对建设一个人权保护的法治政府具有巨大的促进作用。

同时,法治政府还应是“阳光下的政府”,是透明、廉洁和信赖保护的政府,信息公开制度的建立和健全无疑是现代法治政府的重要内核。腐败是保密的孪生兄弟,因为“保密给予了特殊利益集团施加更多影响力和控制论的机会。在某些社会里,这表现为赤裸裸的腐败与贿赂。”{3}权力的行使如果缺少透明度,就容易搞暗箱操作或钱权交易。而公开总是与透明相伴随,阳光是最好的防腐剂。通过信息公开,可以改变政府权力的运行模式,使政府机关的职权、办事过程、办事时限、办事结果及监督方式等为公众所知,这不仅可以有效避免暗箱操作和腐败现象,造就一个廉洁政府,而且可以增进公民对政府的信任感。法治政府行使行政权不再具有传统的纯粹的单向性和命令强制性,它更强调政府与相对方之间的合作和相互支持,强调双向互动,而相对方只有在了解政府的前提下才能对之产生信任,也才谈得上合作与支持。因此,公民对政府的信任感对于造就现代法治政府是至关重要的,而这种信任感只有通过政府公开信息才能够建立起来,这一点在人们对“非典”和“禽流感”的不同态度中已经得到充分证实。

二、我国信息公开法律制度的现状

在“非典”之前,我国没有一部专门的规定有关公民知情权方面的法律法规。虽然从理论上讲,知情权的理念与精神已蕴涵在我国宪法你怀了我的猴子中,因为人民只有在了解了政府所作所为的情况下才能真正谈得上行使当家作主的权利。人民主权要求国家对公民尽善良的义务,国家必须让公民知道他们在做什么,为什么这样做。但令人遗憾的是,由于历史的和现实的原因,我国政府的透明度实际上一直不高,政府信息一直处于封闭、闲置或半封闭、半闲置状态,政府习惯于以“半透明”的方式工作,其所掌握的80%以上的信息大多“秘而不宣”,甚至对与公民生命财产密切相关的信息也采用保密的方式。例如在“非典”以前,《南方周末》头版就刊登了由于信息公布不及时引发社会恐慌的两起社会安全事件的报道,一起是津京地区艾滋病病人“扎针”案,一起是发生在九江的连锁“投毒”案,由于警方在接到报警后迟迟没有向社会发布权威信息,来自权威部门的传播途径被切断,导致老百姓不能接收到值得信赖的真实信息,人们只好凭空想象和口耳相传,结果造成虚假信息的流传和谣言的泛滥,恐慌便在民众的一次次口头传播中被放大。类似的例子不胜枚举,只是因为这些事件的影响力有限,所以没有引起人们对知情权和信息公开的普遍而高度的关注。在“非典”疫情爆发初期,政府部门不是及时向社会发布有关疫情信息,而是同过去一样千方百计地“瞒”和“捂”,以至后他们总是企图控制所拥有的信息(任何政府都有这种企图,就连以透明、公开著称于世的美国政府也不能幸免),于是想方设法钻法律的空子,维护部门利益就成了政府部门的一种下意识的行为。虽然我们提倡政府组织首先要诚信,“如果缺少一定的忠诚和组织结构,组织就无法运作”{4}。然而,正如一些人所认识到的那样:“如果我们相信,仅仅依靠政府自身的觉悟,由它主动来公开信息,就可以实现政府信息化,切实保障我们的知情权的话,无疑是太天真了”{5}。因此,我们不能寄希望于政府能主动将信息公开,也就是说,信息公开不能成为政府的一种道德义务,它应该成为政府的一项法定义务,要用法律的手段促使政府依法公开信息,确保公民知情权的实现。同时,如前所述,政府信息公开具有双向性,除了政府依法主动公开信息外,还包括公民的信息申请权,以及与之相适应的获得司法救济的权利。因此,针对我国信息公开缺漏,借鉴其他国家的成功经验以建构我国的信息公开法律制度显得十分必要。

首先,应在宪法的“公民基本权利”部分明确规定公民的知情权,同时将信息公开作为政府的一项基本职责规定到宪法中去。

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}陈力丹.人民的知情权与社会稳定——由非典疫情的信息披露说开去(J).新闻知识,2003,(7)

{2}谢鹏程.公民的基本权利(M).北京:中国社会科学出版社,1999.

{3}(美)斯带格利茨.自由、知情权和公共话语(J).环球法律评论.2002,秋季号.

{4}Peters,C.and T.Branch,1972.Blouing the Whistle in the Public Interest,New York:praeger.

{5}吕瞻,徐永康.信息公开与公民知情权的实现(J).华东政法学院学报,2003,(6).

{6}冯军.瑞典新闻出版自由与信息公开制度论要(J).环球法律评论,2003,冬季号.

{7}刘莘,吕艳滨.政府信息公开研究(J).政法论坛,2003,(4).

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