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【期刊名称】 《河北法学》
俄联邦行政法基本理论中的几个问题
【英文标题】 A Few Issues on the Basic Theory of Administrative Law in Russian Federation
【作者】 刘春萍【作者单位】 黑龙江大学法学院
【分类】 其他【中文关键词】 行政法;国家管理;执行权;公民权保障
【英文关键词】 administrative law;governmental administration;utive power;guarantee of civil right
【文章编码】 1002—3933(2004)06—0118—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2004年【期号】 6
【页码】 118
【摘要】

伴随着俄罗斯正在进行的经济体制和政治体制改革,俄罗斯的法律领域也发生了深刻的变化,其中行政法律制度的变革最为显著,这在俄罗斯的行政法学界也存在相应的反馈。俄罗斯的行政法学者开始注重对行政法学中的一些基本理论问题展开研究,以执行权为中心重新界定行政法的概念:将行政法作为一个独立的部门法强调其与其他部门法带有共性的调整手段;行政法的作用主要在于限制政府权力,保障公民权利。伴随着行政法学研究的深入和行政立法的急剧发展,应当尝试重新构建俄罗斯行政法学的体系结构,以顺应世界各国行政法学发展的总体趋势。

【英文摘要】

With the reforms of Russian economic and political systems,there are some deep-going changes in Russian legal realm.The reforms in administrative law system are most remarkable.There are some relevant feedbacks in academic circles.Russian scholars are nOW laying stress on some basic issues on administrative law theory:redefining the concept of administrative law as considering utive power;stressing administrative law as an independent law department,considering it as a regulative means with generality like other law department.The main function of administrative law is to confine goverment power.to guarantee civil rights.With the rapid developments in administrative law research and legislation,it is necessary to rebuild the construction of Russian administrative law,conforming to the tendency of administrative law developments in world.

【全文】法宝引证码CLI.A.119507    
  
  

苏联解体之后,伴随着完全独立的、以联邦制和分权制为基础的新型俄罗斯联邦国家的形成,其法律体系包括行政法体系也发生了相应的变革。那么,从原苏联到俄罗斯联邦国家的行政法律制度究竟发生了那些变化?俄联邦行政法对原苏联的行政法有那些继承性?弄清这些问题就必须了解当今俄联邦行政法学界对行政法体系中的一些基本理论问题的认识和研究动态。目前,俄联邦行政法学者关注的行政法基本理论问题主要包括诸如行政法的概念界定、行政法的调整方法、行政法的作用、行政法的体系结构等问题,本文试图从前述行政法基本理论的几个问题人手,把握现行俄联邦行政法的变革状况和发展脉络。

一、行政法的概念:以执行权取代国家管理

概念表现为反映对象(物质、事件、现象)的最本质特征的科学认识,是思维的基本形式之一。“在行政法中,概念是行政法学得以发展的支撑、基础”{1}。而行政法中一个最基本的概念首先就是何谓行政法。“行政”一词来源于拉丁文administr,最初的含义是领导和管理。在俄语中行政一词“a■MHHCTpanH■”包含两层意思:一是指管理活动;二是指实施管理活动的主体,即行政机关、管理机关和管理人员。在现代俄联邦国家,对行政法概念的认识与原苏联相比,从形式上看并没有什么差别。

在苏联时期的行政法学界,对行政法概念的界定与其特有的对象和调整社会关系的方法有关。在不同的时代对行政法的概念表述也不同,主要可以归结为三种:第一种观点认为行政法是调整在全部或个别国家管理领域中的社会关系的规范体系;第二种观点认为,行政法调整在全部社会主义国家机关的执行指挥活动过程中形成的社会关系(包括审判机关和检察院的内部组织活动),有时也包括社会组织在实施对外管理职能方面的关系;第三种观点认为行政法是调整公民之间,公民、国家和社会组织之间,社会组织和其职员之间的关系的规范的总和{2}。其中的第二种观点占有主导地位,代表人物是苏联两位著名的行政法学家B·M·马诺辛和JI·T·瓦西林科夫。例如,在B·M·马诺辛等人著《苏维埃行政法》一书中,认为“苏维埃行政法是社会主义法的一个部门,行政法规范调整苏维埃国家管理范围内的社会关系,即在社会主义和共产主义建设中为完成国家任务和行使国家职能而进行实际组织工作的过程中产生的关系。”{3}在JI·T·瓦西林科夫主编的《苏维埃行政法总论》一书中,将苏维埃行政法“认为是调整国家管理范围内的社会关系——即苏维埃国家机关在组织与实施执行和指挥活动过程中发生的社会关系的一个法律部门。”{4}上述这两种对行政法概念的界定,其基本出发点是建立在以调整对象作为划分苏维埃社会主义法律部门的根据,而苏维埃行政法的调整对象就是国家管理关系,通过行政法的规范作用体现管理主体对管理客体的影响。正是在这种意义上,原苏联的行政法也被称为国家管理法。

苏联解体之后的俄联邦行政法学界在对行政法概念的表述上,从形式上看仅将“执行权”或者“执行权力机关”一词纳入其中,体现了现行俄联邦国家体制实行分权原则的基本精神,除此之外似乎没有更多的变化。例如,在A·JI·阿列欣等人所著《俄联邦行政法》一书中,认为行政法“主要调整直接与国家管理活动相联系的社会关系,因此可以将行政法称为管理法”{5}。在卡沙尼娜和卡沙宁所著《俄罗斯法的基本理论》一书中,认为“行政法就是调整在国家管理过程中产生的、在执行权力机关发挥职能作用中实现的关系”{6}。在JI·M·奥弗夏克所著《行政法》一书中,认为行政法“是在执行权(国家管理)领域中调整社会关系的法律规范的总和”。在IO·M·科兹罗夫所著《行政法》一书中,指出“行政法是法律规范总和,借助于这些法律规范国家调整由于实际实施执行权而产生的社会关系”{7}。而在《行政法词典》中对行政法的概念解释为:“调整执行权力机关在实施国家管理、保障实现公民的权利和自由、确定和保障社会秩序以及以国家的名义实施检查监督活动、执行权力机关在解决个别行政案件和在出现行政违法行为时采取行政处罚过程中的组织和活动的社会关系”{8}。从上述几种关于行政法的概念表述中可以发现,主要包括了以下三层涵义:其一,行政法是独立的法律部门;其二,行政法调整在国家管理领域产生的社会关系;其三,行政法是国家管理法。需要说明的是,虽然原苏联和俄罗斯都在不同的情况下使用“国家管理”一词来说明行政法的涵义,但是,“国家管理”在不同的时期所包括的含义是有区别的。

在苏联不同的历史发展时期,管理、“国家管理”这些术语在非常广泛的范围内使用。在国家出现以前就存在着管理,这就是社会管理,只是在国家形成以后,大部分社会管理才具有了国家的性质。社会管理是在公民的积极参与下,由政治系统的所有组成部分即全民国家、苏联共产党、工会和其他社会组织、劳动集体实行的管理。社会管理又分为国家事务管理和社会事务管理。国家事务管理由所有苏维埃国家机关行使。国家事务管理首先包括国家管理。苏维埃的国家管理是指苏维埃国家机关根据法律和为了执行法律而进行的执行和指挥活动,是经常地、实际地履行国家职能的活动{4}。苏维埃国家机关包括了苏联最高苏维埃、执行和指挥机关以及其他国家管理机关,此外,审判机关、检察机关、社会组织的机关也在一定程度上行使国家管理的权力。国家管理具有执行和指挥的性质。管理活动的“执行”是指执行法律和法令。总体上说,这一时期的立法活动和管理活动没有明显的区别,国家权力机关以及最高苏维埃和地方人民代表苏维埃可以直接解决国家管理问题{4}。在苏联解体以前的国家管理具有三个特点:一是范围的广泛性,包括了所有国家权力机关(代表机关、行政机关、司法机关)所进行的管理活动;二是从属性,作为由苏联苏维埃人民代表大会和最高苏维埃选举产生的苏联中央管理机关,向权力机关负责并接受其监督,存在着组织上的隶属关系;三是政治性,苏维埃国家管理建立在政治、经济、和思想领导的统一性而又有区别的基础上,国家管理的组织问题从属于政治问题。所以,原苏联行政法学界将苏维埃国家管理的概念定义为:“苏维埃国家机关根据法律和为了执行法律而进行的执行和指挥活动,是经常地、实际地履行国家职能的活动”{4}。

在苏联解体之后的俄联邦行政法学界首先将管理分为国家管理和非国家管理(也称为社会管理)两类。国家管理有广义和狭义两种解释。广义的国家管理与原苏联行政法学界的理解相同,是指实施国家统治全权的活动,也就是由全部国家机关实施的管理。狭义的国家管理是指由执行权力机关所实施的执行指挥性质的活动。非国家管理是指社会管理的其他形式,由非国家机关实施。非国家管理包括地方自治机关、社会团体的管理机关、宗教团体的管理机关、私人组织的管理机关等。

苏联解体以后,由于在法律上将国家权力划分为立法权、执行权和司法权,开始使用“执行权”的概念来取代“国家管理”的概念。1993年俄联邦宪法第10条规定:“俄罗斯联邦的国家权力根据立法权、执行权和司法权分立的原则来实现。立法权、执行权和司法权的机构是独立的。”这意味着在俄罗斯国家权力机构中实现了由“劳动分工”向“权力分工”的重要转变。虽然在有些情况下,俄罗斯行政法学者也经常将联邦执行权力机关和联邦主体执行权力机关称为国家管理—机关,将行政法称为国家管理法,在界定行政法的概念时也交替使用执行权和国家管理的概念,但这里的国家管理是在狭义上使用,指在三权分立体制下的俄联邦和联邦主体的执行权力机关所进行的组织管理性和执行指挥性的活动。在某种意义上也可以说,执行权是由国家管理派生出来的,执行权能够确定在国家管理活动中实施的国家统治权的范围和性质,或者说执行权在本质上构成了国家管理活动的内容,并首先反映了国家管理的职能目的。执行衩属于政治法律范畴,国家管理属于组织法范畴。因而在现代俄罗斯,个别情况下所使用的国家管理概念的主要目的是为了说明执行权的内容和执行权力机关的主要职能。

综上我们可以发现,从原苏联到现代俄联邦国家对行政法概念的界定具有以下几个特点:第一,逐渐淡化使用国家管理一词来表述行政法的概念;第二,由原来行政法概念中所体现的管理一指挥观念转变为行政一执行观念;第三,缩小了行政权主体的范围,即由所有的国家机关限定到执行权力机关。

二、行政法的调整方法:由权力调整转向法律调整

法律调整方法就是指实现法对社会关系的调整影响的法律手段和方式的总和。行政法的调整方法是指行政法调整管理社会关系的手段。在俄罗斯的法学理论中,原则上认为这些调整手段和方式对于所有的法律部门都是共同的,因为法在其全部领域中表现为同一种形式,这就是说没有特殊的民法方法、财政法方法、刑法方法或者行政法方法。但是,由行政法所调整的社会关系的广泛性和多样性决定了行政法调整方法的特殊性。在作为苏维埃社会主义共和国的苏联解体前后,其行政法的调整方法上也出现了相应的变化。

在原苏联行政法学界由于根深蒂固的一种观念就是“行政法作为一种概念范畴就是管理法,更确切一点说,就是国家管理法”{3},在这种意义上形成的对行政法调整方法的认识,只能以国家管理作为基本的出发点。“行政法的调整方法是以当事人意志不平等为前提,一方当事人以自己的意志加于另一方当事人,使另一方的意志服从于自己的意志。”{4}在苏联时期认为:“国家管理像其他形式的活动一样,在任何国家都具有政治性”,“国家管理的组织问题从属于政治问题”{4}因此行政法的调整方法也具有鲜明的管理色彩和政治色彩。在整个苏联时期,学者们将行政法的调整方法主要归纳为以下五种方法:第一,权力从属方法(也称为直接指挥方法)。这种方法是建立在管理关系中管理客体服从于管理主体的基础上,主要体现在管理主体采取纪律责任措施、行政责任措施以及进行经济管理过程中针对国有企业采取的管理方法;第二,建议方法。这种方法主要适用于对经济部门的管理,例如管理工业、农业等部门。如果管理主体的建议为管理客体所接受,那么这种建议就具有了法律效力;第三,协商方法。这种方法主要用于调整不具有从属性的管理关系参与者之间的关系,例如,邮电、运输以及其他许多服务性组织的工作日和工作时间就是通过与地方苏维埃执行委员会协商来确定的;第四,平等方法。这种方法适用于在协调不具有并列从属关系的国家管理机关的行为时所产生的法律关系之中。第五,相互责任方法。这种方法也主要适用于经济管理关系中,例如物资技术服务方面的关系。需要说明的是,在苏联时期,与行政法的调整方法相类似的还有苏维埃国家管理方法的提法,国家管理的方法又分为法律方法和非法律方法。法律方法包括直接命令、建议、批准的方法,法律文件协商一致的方法;非法律的管理方法主要有组织的方法等。而国家管理的法律方法最主要的就是行政法的调整方法。因而,行政法的调整方法只是国家管理方法中的一种。同时,上述行政法调整的五种方法并非没有主次之分,由苏联中央高度集权统一领导的垂直管理模式所决定,其中的权力从属方法无疑是占据首位的调整方法。开弓没有回头箭

当前俄罗斯行政法学界的主流观点认为,任何一个俄罗斯的部门法都运用三种法律调整手段,即命令、禁止、许可。命令是指在法律规范已经规定的情况下,承担实施某种行为的直接法律义务。禁止实际上也是一种命令,这是指在法律规范已经规定的情况下,承担了不实施某种行为的直接法律义务。许可是指在法律规范已经规定的情况下,实施某种行为或者自己决定放弃实施某种行为。对于所有的部门法而言,这些法律手段是统一的,但是不同的法律部门运用哪一种调整方法,还要考虑该法律部门调整对象的特殊性,即所调整的社会关系的特殊性。在立法中可能会出现某一法律部门综合运用几种法律调整方法,但存在着主次地位的差别。例如,对于刑法来说,禁止方法是最突出的特点;对于民法来说,许可是最突出的特点,这并不是说这些部门法就不再采取其他的法律调整手段,在民事立法中也包含了命令和禁止的调整方法,在刑法中也包括了许可的内容。基于行政法所调整的社会关系的特殊性,目前俄联邦行政法的调整方法主要采用单方命令和禁止这两种方法。命令直接表现为管理主体对被管理方实施管理,被管理方必须服从管理者发出的命令

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}(俄)A·B·沃洛科夫.俄罗斯行政法体系的发展(M).圣彼得堡大学出版社,2002.28.

{2}(俄)B·A·尤苏波夫.行政法的理论(M).莫斯科法律书籍出版社,1985.12,47.49.

{3}(俄)B·M·马诺辛,等.黄道秀译.江平校.苏维埃行政法(M).群众出版社,1983.29.

{4}(俄)■·T·瓦西林科夫.姜明安,武树臣译.苏维埃行政法总论(M).北京大学出版社,1985.1,41,37,41,3,40—41

{5}(俄)A·B·阿列欣,A·A·卡尔莫里茨基,■·M·科兹罗夫.俄联邦行政法(M).莫斯科守法镜出版社.1997.23,329.

{6}(俄)T·B·卡沙尼娜,A·B·卡沙宁.俄罗斯法的基本理论(M).莫斯科诺尔一印弗拉出版集团,2000.187.

{7}(俄)Io·M·科兹洛夫.行政法(M).莫斯科尤里斯基出版社,2003.15.

{8}(俄)H·■·巴契洛,H·■·萨利谢娃,H·D·哈马涅娃,等.行政法词典(Z).法律文化出版社,1999.19.

{9}(俄)O·M·雅库巴.苏维埃行政法(M).基辅出版社,1975.39.

{10}(俄)■·M·奥夫夏克.行政法(M).莫斯科法律书籍出版社,2000.37.

{11}(俄)B·A·尤苏波夫.行政法与当代(J).(俄)法学家,2003,(6).

{12}(俄)H-■·科兹利恩.行政法:本质、改革问题和新体系(J).(俄)俄罗斯法学,2000,(12).

{13}(俄)且·H·巴赫拉赫.俄罗斯行政法·分论(M).莫斯科法律书籍出版社,1997.98.

{14}(俄)IO·H·斯塔里洛夫.行政法(M).沃洛涅什出版社,1998.12.

{15}(俄)■·C·阿图斯基,3·A·巴格沙耶夫,B·M·马诺辛.俄罗斯行政法(M).莫斯科法律出版社,1996.307.

{16}(俄)K·C·别林斯基.行政法学的对象和体系(J).(俄)国家与法,1998,(10).

{17}(俄)■·A·季哈米洛夫.行政法和行政诉讼(M).莫斯科法律书籍出版社,2001.68.

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