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【期刊名称】 《上海政法学院学报》
中国司法改革的实践探索
【作者】 王国侠吴国平陈建华李桂红叶锋余秀宝唐荣刚康邓承
【作者单位】 上海市宝山区人民法院福建江夏学院发展规划处郴州市中级人民法院研究室重庆市云阳县人民法院华东政法大学浙江省舟山市岱山县人民法院上海市第一中级人民法院执行局上海市第一中级人民法院执行局
【分类】 司法
【中文关键词】 司法改革;基层法院;审判资源;司法辅助事务;法官职务;审判文书;法院执行
【文章编码】 1674-9502(2015)04-078-53【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 4
【页码】 78
【全文】法宝引证码CLI.A.1205559    
  编者按:党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》拉开了新一轮司法体制改革的大幕,本刊一向关注司法体制改革的研究动态,曾经多次组织刊发专题研讨文章,及时反映相关最新研究成果。时至《上海市司法改革试点工作方案》获中央批准一年之际,再次编发此组文章,表明了本刊对当前司法改革重点问题的关注。这里刊发的6篇文章的作者都是一线法官,他们的文章既有切身工作的体悟、扎实的数据分析,也有深入的理论思考,论题接近实际,内容包括:基层法院审判资源管理现状分析及优化路径探索、司法改革语境下司法辅助事务管理模式的构建、实行法官职务序列单独管理的现实困境和路径选择、裁判文书公开与审判权威维系的多维解读和司法体制改革背景下社会力量参与法院执行的试点研究等,希望反映当前司法改革进程的一个侧面。
  基层法院审判资源管理现状及优化路径
  王国侠
  党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,要“深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护人民权益,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公正正义,”新一轮的司法体制改革就此展开。2014年6月《上海市司法改革试点工作方案》率先被中央批准,随后上海确定包括1家中院、3家基层法院在内的4家法院作为试点法院,开始司法改革试点工作。根据《上海市司法改革试点工作方案》的内容,基层法院试点内容主要是完善审判权力运行机制和完善人员分类管理制度。完善审判权力运行机制,解决的是“权”的问题,完善人员分类管理制度解决的则是“人”的问题,而无论是“权”还是“人”,都是法院最主要的审判资源。本文对基层法院审判资源优化的探讨正是在此背景下展开。
  一、基层法院审判资源管理的理论基础
  (一)审判资源管理的管理学基础
  现代管理学将管理定义为:一定组织中的管理者,通过实施计划、组织、人员配备、指导与领导、控制、创新等职能来协调他人的活动,使别人同自己一起实现既定目标的活动过程。[1]法院管理实际上是管理的一种具体形式,也就是“对法院所拥有的司法资源通过组织、计划、协调、控制等方式开展司法活动的过程”。[2]简而言之,管理是在社会组织中,为了实现预期的目标,以人为中心进行的协调活动。[3]
  (二)审判资源管理的涵义
  审判资源外延很大,包括人力资源、物质资源、制度资源等等,表现为对组织运行过程中人力、物力、财力、时间、信息等各项资源的统筹配置。就法院内部而言,审判资源管理主要包括:其一,审判人力资源管理。组织中的任何事最终是由人来传达和处理的,法院管理的重点是对人的管理。法院组织中无论是对案件还是司法行政事务管理的切入点和着力点,都是落在对法官及行政人员和各类辅助人员的管理之上。[4]审判资源管理首先是对人的管理,优化审判资源管理主要是如何调动、发挥人的积极性和作用,目的是提升审判质效。其二,审判权力资源配置。审判工作是法院的中心工作,审判权力配置是审判运行机制的核心,通过优化权力结构,可最大限度挖掘内部潜力,促进司法的公正高效;其三,审判制度资源配套。主要指通过“繁简分流”、“简易程序”、“小额速裁”、“诉调对接”等一系列配套制度,降低司法成本,提高司法效率。
  (三)审判资源管理的原则
  审判资源管理虽然是管理的一个具体范畴,但因其源于审判权而存在,作为司法制度的一个组成部分,除了要遵循管理的一般原则,审判资源管理还有其特有的原则,其中最重要的一点就是要遵循司法规律。“遵从司法规律原则,是指法院管理过程中必须要充分考虑审判活动的特性和规律,管理活动要从适应审判规律出发,严格界定管理与审判的范围,明确管理在审判活动中的辅助性质。”[5]审判资源管理要在现有的法律框架下展开,不能违背《宪法》、《法官法》、《人民法院组织法》等法律的规定,同时要符合审判活动的特点,保障法官依法独立公正行使审判权。此外,对于审判资源管理,还要遵循一些具体的原则,如节约使用司法资源原则,对稀缺的资源尽可能多地寻找替代措施;优先确保核心工作原则,一线资源配置要有底线设计;适当的竞争原则,等等。
  (四)审判管理权与审判权之间的关系
  优化审判资源管理,关键是要处理好审判管理权与审判权之间的关系。审判权是专属于审判机关的权力,在具体运作过程中,表现为法官正确适用法律来审判案件和进行裁判的活动,具有中立性、公开性、程序性、专业性的特征。审判管理权则是为了确保审判权依法、独立、公正、高效行使而产生的附属性、衍生性权力,具体的审判管理活动包括审判辅助事务管理、审判监督指导等,是对审判活动的组织、协调和监督,旨在保障审判的公正、效率、廉洁和适法统一性等,是保证审判的有序进行,保障司法公正与效率的必要活动和制度安排。它关系到审判权力的运行机制,最终也会影响到司法的公正与效率。审判活动毕竟是法官在诉讼程序中亲历整个过程,直接审查证据形成心证、听取当事人双方意见、认定事实并适用法律处理具体案件的活动。审判管理只能外部作用于审判活动,即只可作用于审判权运行机制,但不应涉个案的具体处理。审判管理权与审判权的本质属性、行使主体、作用领域、运行机制均不同,规范“两权”的关系,就是既要保证审判权的依法公正行使,又要通过审判管理权对审判权的行使形成适当的约束监督机制,在司法“去行政化”和避免审判管理“边缘化”之间寻求恰当的平衡。
  二、基层法院审判资源配置的现状透视
  (一)审判资源不足:案件数量激增导致审判资源供求失衡
  正如最高人民法院司改办主任贺小荣在解析人民法院四五改革纲要时所说:“近年来,随着经济社会的全面发展,各类矛盾纠纷急剧增多,社会成员希望通过司法解决纠纷的愿望愈加强烈,有诉必理、有案必立、有理必赢成为民众近乎一致的诉求,而确保人民法院独立公正行使审判权的体制机制尚不完善,法院工作面临巨大压力。”[6]在当前经济转型、社会转型的大背景下,案件逐年增长已成为一种客观存在,而且也非法院自身能够控制。特别是在《民事诉讼法》关于级别管辖的规定进行调整后,大部分案件愈加集中于基层人民法院,案多人少的矛盾在基层法院显得尤为突出。以上海市宝山区法院为例,宝山区地处城乡结合部,辖区面积大,人口导入快,经济转型任务重,在利益多元化和社会结构变迁的现实背景下,社会矛盾大量地通过诉讼形式反映到法院。1988年,宝山法院成立时,共有法官80人,审结各类案件2828件,法官人均结案为35.4件;2003年,共有法官100人,审结各类案件12012件,法官人均结案为120.1件;2013年,共有法官150人,审结各类案件23151件,法官人均结案为154.34件;2014年预计全年收案将超过2.5万件,法官人均结案将达到171件,法官审判工作压力不断增大(见下图)。由此导致审判资源供应明显不足。
  (图略)
  图法官人均结案趋势图
  (二)审判资源不均:人员分配失衡导致审判资源忙闲不均
  目前,人民法院的内部机构按其职能性质分为一线审判业务部门和其他部门。就一线审判业务部门而言,相较于刑事审判庭、民事审判庭等,立案庭、执行庭等部门在工作性质上又有所不同。仍以宝山法院为例,由于案件性质不同,不同部门法官人均结案情况相差较大,以2013年为例,该院速裁庭、刑庭、执行局法官年人均结案分别达595件、185.1件和266.4件。2013年以来,钢贸案件集中爆发,商事案件快速上升,民二庭14名法官共审结案件2465件,同比上升23.31%,法官年人均结案达176件,商事法官共排期开庭4000多次,日均开庭1.15庭次左右,许多法官利用中午休息和业余时间制作裁判文书,承受了很大的工作压力。在审判资源绝对数量不足的情况下,不同业务条线法官在结案数量、工作难度上的差异,所引起的审判资源相对不均,则容易使得部分法官对办案产生抵触情况,也导致审判资源浪费与审判资源过度利用并存,审判资源的浪费无疑会造成审判资源的损失,审判资源的过度利用也会导致审判资源的贫瘠与枯竭。
  (三)审判资源不力:激励机制失效导致审判资源动力不足
  审判权力资源和审判人力资源是法院内部审判资源的两个重要方面,两者密切相关。无论是审判权力运行机制,还是审判人员管理,都存在激励不足的情形,这也导致审判资源动力不足。
  首先,审判权力运行机制上的“行政化”。实践中备受诟病的就是法院内部科层式行政管理带来的案件层层审批,造成“判者不审、审者不判”现象,违背了司法活动的亲历性、独立性、裁判性特征,既不利于司法公正,也影响司法效率,是对审判资源配置的损害。管理本身具有自上而下的行政性质,但从司法运行规律来说,审判管理应在审判权外部展开,即“以外促内”,而不能造成对个案审判权的干涉。毋庸讳言,在法院内部,院、庭长作为审判管理的主体,其手中掌握着或明显或潜在的不容法官个体所轻视的权力资源,这种权力资源对最重要的审判资源“法官”来说,至少造成以下几种负面影响:其一,可能影响法官独立负责的精神,导致一些一线法官不愿负责,为规避审判风险,遇到难题就请示,将矛盾上交;其二,数字指标考核可能导致人为扭曲诉讼行为,法官可能为了考核需要弄虚作假;其三,案件负担加重的同时管理趋严,容易产生“约束疲劳”,使一线法官缺乏积极向上的进取心态;其四,可能导致“行政化”的“恶性循环”:审判管理强化→审判权受限(一线不强)→行政化“路径依赖”(强化审判管理)。[7]
  其次,审判人员管理上的“公务员化”。从职业化角度看,长期以来对司法人员实行与普通公务员基本相同的管理方式,未能充分体现司法职业特点,实践中存在两种现象:其一,具有审判职称的人员可能并非在办案岗位,相反从事纯粹的司法行政工作,比如党政工作、后勤保障等,但同样享受审判人员身份和待遇,“办案与不办案一个样”,既是审判资源的浪费,也致使一线法官心生不公;其二,具有审判职称的人员在办案的同时,还要从事本可以由司法辅助人员完成的事务性工作,从而占用了部分时间精力,更给繁重的办案工作增加了负荷。上述现象的存在,既不利于司法队伍的专业化、职业化建设,更不利于把优秀人才留在司法第一线。从专业化水平角度,也正因为审判人员几乎全部的时间精力都投入到办案之中,所以在法律理论钻研、业务水平的提升方面难免心有余而力不足,影响了法官的专业化发展。
  三、基层法院审判资源管理的路径优化
  面对诉讼案件和司法资源之间的紧张关系,最简单也最直接的方式就是增加司法资源的投入。这种方式可以缓解目前法院普遍存在的“案多人少”的困难,但也可能出现“规模不经济”的负面影响,即随着人员扩编、组织规模扩大,而边际效益却渐渐下降,甚至成为负值。[8]对基层法院而言,针对案多人少的矛盾,在短期内社会纠纷不可能呈逆向性下降的情况下,必须从过去单纯依靠量的简单扩张转变到既注重审判资源的获取又重视现有审判资源的整合,通过审判管理路径优化,实现审判资源效益最大化,取得1+1>2的效果,提高司法效率,促进司法公正。
  (一)优化审判权力运行机制
  围绕审判权与审判管理权的关系,实现审判资源管理的行政模式向以审判权运行为中心的符合司法规律的管理模式转变。
  1.完善权责统一的审判权力运行机制
  由审理者裁判,由裁判者负责。首先,应尊重法官的独立主体地位,“放权”于法官,即由审理者裁判;其次,强化法官责任制。区分不同审判组织形式,明确应承担责任的主体。独任制模式,主审法官应对案件审理负责,合议制模式,应强化合议庭的整体责任。再次,对法官的追责要体现合理性,要也法官的主观过错程度相适应。强化错案追究是必要的,但应将审判责任追究限于较为严重的失职渎职,如果法官已尽必要的关注和谨慎义务,就不应当以客观上的错案后果追究法官责任。过度的责任追究,将会使法官谨小慎微,不敢负责,甚至又出现将责任上推、转移矛盾和规避风险的情况。
  2.规范审判管理权行使机制
  重于强化审判流程和程序上的管理,淡化实体性的管理,对于个案,审判管理权一般不宜介入。第一,审判管理必须采用规范化的方式进行,比如主审法官联席会议、专业法官会议、审判委员会等方式;第二,对于审判长联席会议、专业法官会议的讨论意见,应明确规定仅具有参考意义。鉴于司法活动的亲历性特征,应限缩审判委员会案件讨论范围,而着重强化其在类案指导、适法统一方面的职能;第三,鉴于院、庭长一般都是具有较高专业水平的法官,其本身也是审判资源的一部分,为了不浪费这部分审判资源,又遵循审判权运行规律,可将院庭长编入合议庭,参与疑难、复杂个案的审理。在审判权运行机制改革试点过程中,宝山法院就将副院长、审判委员会委员、庭长编入合议庭担任审判长,从而实现从审批案件向审判案件转变,取得了较好的法律效果和社会效果。
  3.完善监督制约机制
  健全审判权力运行机制的目标,是要形成权责明晰、权责统一、监督有序、配套齐全的审判权运行机制,而其中的监督制约机制也是重要一环,要通过制度构建,实现“有权必有责、用权受监督、违法受追究”。具体而言,对审判权力运行的监督,宜通过内外结合的方式。在法院内部,采用案件质量评查和审判绩效考核相结合的监督制约方式。案件质量评查所针对的是案件,而审判绩效考核所针对的是具体的审判人员,二者有一定关联性,是审判管理的两种重要形式。案件质量评查作为一种管理手段,参与评查的法官并未亲历审理案件,故应只限于案件审理和裁判中明显的法律、事实和程序错误以及文书错漏,否则有悖审判规律。就审判绩效考核来说,在科层化管理的司法行政体制下,绩效考核难免由行政主导,并在一定程度上与人事安排相结合。为此,在通过绩效考核督促法官提升办案质量效率的同时,要特别注意防止量化指标带来负面效应。在法院外部,可采用第三方评价机制,促进廉洁、公正、文明司法。
  (二)优化人力资源配置
  在法院无力控制案件数量的情况下,增加人员确实是解决案多人少矛盾的一个办法。但从法院长远发展和客观情况来说,持续地大幅增加人员编制毕竟不现实。在人员结构相对固定的基础上,优化现有的人力资源配置是一个重要途径。
  1.优化人员分类
  《人民法院第四个五年改革纲要》提出,要坚持以法官为中心、以服务审判为重心,建立分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的法院人员管理制度,将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员,实行分类管理。[9]正在进行的上海法院司法体制改革试点,人员分类管理改革是其中一项重要内容,目标就是要建立适应司法工作发展要求、符合司法职业特点、有别于普通公务员的人员管理制度,优化司法队伍结构,实现法院队伍的正规化、专业化、职业化发展。从审判资源优化配置角度来看,完善法官、审判辅助人员、司法行政人员分类管理和专业职务序列制度,实行法官员额制及配套的职业保障制度改革,能够使各类人才各归其列、各尽其才、各得其所,既有利于将法官主要集中在审判一线,高素质人才能够充实到审判一线,同时将法官从非审判事务中有效地剥离出来,有利于法官全身心的投入到执法办案中,减少法官事务性工作负担,使法官能够专心专研法律,熟悉办案业务,提高办案效率,将大大的有利于法官专注于依法行使审判权。案件的质效最根本的还是取决于法官队伍的专业素养。因此,配置审判资源,就要兼顾审判资源的开发与利用,要防止涸泽而渔,保证法官有一定的时间与精力,进行知识更新。
  2.优化部门配置
  在既定审判资源数量的前提下,审判资源在部门之间的优化配置也十分重要,合理分配内部资源是实现审判资源最大化的有效方式。虽然《人民法院组织法》规定,人民法院“可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭”,但事实上,法院的内设部门远远不只三个庭室。相对于审判业务部门,综合管理部门并不参与直接办案。而同样是审判业务部门,不同部门工作性质不同,案件性质、数量、与难易程度均不同,对审判人力资源的需要也不尽一致。为实现工作量与审判人力资源的匹配,就要通过科学的工作量测算,配备与实际工作需要相应的审判人员。通过调整部门间人员配置的目的,保证有限的审判资源,特别是具有审判职称的人员,能够最大限度地向一线办案部门倾斜,使案件分配与人员配置相匹配,集中优势审判资源到最需要的岗位,提高审判资源利用效率。
  (三)优化案件分流机制
  优化人力资源配置的同时,优化案件分流,也为当前条件下,降低司法成本,提高司法效率提供了制度性解决路径。案件分流的实质内涵就是审判资源的合理配置和整合,通过将不同类型、繁简不一的案件进行分类,与不同的诉讼程序和司法主体相对接,以此来寻求司法效益的最大化。案件分流的目的不是单纯地缩短办案周期,而是从全局着眼,使每一个案件得以适用与之匹配的程序审理,最大限度地及时维护合法权益,这也是对当事人真正的公正,同时意味着司法资源整体上得以节约并用于更加优质高效地解决更多案件。从诉讼阶段角度区分,广义的案件分流包括:第一,在立案之前的诉前分流。主要是在案件受理前以分流导诉为前置,引导当事人优先选择通过诉调对接中心开展诉前调解。对法院来说,诉调对接中心分流了纠纷,节约了资源,对当事人来说也减少了诉讼成本;第二,在立案阶段的繁简分流。主要是发挥小额诉讼程序便捷、高效的特点来分流案件。充分发挥其“省时、省力、省心、省钱”的程序价值,有效减少当事人诉累,亦节约司法资源;第三,在案件审理阶段的繁简分流。比如宝山法院刑庭认真落实上海高院关于轻微刑事案件快速审理工作的要求,制定实施《关于轻微刑事案件快速审理工作的实施办法(试行)》,2014年上半年共有567件轻微刑事案件适用快速审理机制审结,占刑事案件总数的51.40%,案件平均审理天数仅为6.5天,有效提高了审判效率。优化案件繁简分流,就意味着对审判资源的集约利用。
  前述基层法院的审判资源管理优化仅是基于内部而言,从整体上来说,基层法院审判资源的优化还需要整体司法资源供给的增加,以及系统化的体制上、机制上制度性资源的供给,期待“四五改革纲要”指导下的此次司法体制改革对于法院审判资源管理提供有效的制度支撑。
  法官流失现象的反思及其解决对策
  吴国平
  目前,我国司法改革工作已经启动,力度可谓是空前的,引起社会广泛关注。但最近一段时间以来,全国各地的法院系统不断传出一些法官特别是青年法官辞职的消息,其中,基层人民法院成为辞职较多的地方。法官辞职成了眼下一个热门话题。究竟为什么会有这么多的法官在改革起步之时就辞职呢?如何才能稳定人民法院的法官队伍,并培养选拔出优秀的青年法官充实法官队伍,这正是本文要探讨的问题,希望能够抛砖引玉,引起法律界同行的关注与深入研究。
  一、法官流失的基本情况与特点
  (一)法官流失的基本情况
  2014年以来,以辞职为主要形式的法官流失现象在一些地方日益增多,特别是基层人民法院情况更为严重,且总体上呈现出流失数量上升,流失骨干增多,流失速度加剧的态势。从媒体公开披露的数据来看,近5年来,上海地区法院系统平均每年流失67名法官,其中,2013年流失74名,2014年流失86名(包括审判长17名,拥有硕士以上学位的43名,属于70后的中青年法官63名)。2015年第1季度,上海地区法院系统共有50人离职,其中法官18人。[10]这些法官都是40岁至50岁年富力强、业务熟悉的中年骨干。[11]北京地区法院系统有500多人辞职,且年流失数量有不断增多的趋势。江苏地区法院流失人员达2402名,其中法官1820名,[12]占77.02%。广东地区法院系统辞职或调离的法官人数已超过1600名。[13]令人深思的是,在中央和最高人民法院最近推出一系列司法改革新举措之后,法官流失现象在部分地方仍呈现不断上升趋势,且在大城市和经济发达地区愈加集中,造成一线办案法官更加紧缺,案多人少的矛盾更加突出,给正在进行的我国司法改革与法官队伍专业化、精英化与职业化建设带来新的挑战。
  (二)法官流失的主要类型
  从目前法官流失情况来看,流失的类型主要有:(1)工作调动。即组织人事部门因工作需要而对法官进行人事调动的流动方式。具体包括提拔或平调到其他法院、党政机关或其他单位任职。(2)挂职锻炼。即将法官安排到上级人民法院、党政机关或其他单位,或者下派到下级人民法院、党政机关或其他单位挂职进行短期锻炼的流动方式。(3)选调。即通过组织协商或公开选拔方式在人民法院系统内部进行人才调配交流的流动方式。(4)辞职。即法官因个人原因申请辞去法院工作的流动方式。[14]笔者认为,法官流失可分为狭义与广义两种理解。狭义的法官流失,是指人民法院法官因工作调动、辞职等原因离开法院工作岗位的现象。它属于法院体制内向法院体制外的流动。而广义的法官流失除了包括狭义的法官流失外,还包括离开本法院向上级或下级人民法院流动,以及向各级党政机关或者其他单位流动的情况。这种流失既包括法院体制内的流动,也包括由法院体制内向法院体制外的流动。笔者认为,严格来说,狭义上的法官流失才是真正的法官流失。因此,本文所探讨的法官流失专指狭义上的法官流失问题。
  (三)法官流失的基本特点
  从目前法官流失的情况分析,具有“四多一高一化”的特点,直接造成基层不稳、一线不稳和青年法官队伍不稳。
  1.年轻人多。从年龄来看,流失法官一般多为40周岁以下的年轻法官,虽然也有一些中年法官流失,但从总体上看,中年法官相对比较稳定。
  2.业务骨干多。目前流失的绝大多数都是具有审判资格、熟悉审判(执行)业务或具有丰富审判(执行)经验的骨干法官。
  3.基层多。从各地情况看,层级越高的法院,法官流失人数越少,即中级以上人民法院法官流失的比较少,而基层人民法院流失的法官则相对比较多。[15]
  4.学历高。流失的法官中基本上都具有本科乃至硕士研究生以上学历学位。
  5.由不发达地方向发达地方流动多。即便在东南沿海的一些省份(如广东、福建),经济欠发达县(市)法官流失比均在10%以上。
  6.职业流向多元化。有数据显示,流失法官离开法院后的职业选择各不相同。绝大多数法官选择去党政机关,占比为31.6%,调到企事业单位工作的占1.5%,调到上级人民法院的占17.5%,从事律师职业的占1.9%。可见,向党政机关流动的居多,与调到上级人民法院的合计起来则占到将近一半。
  二、法官流失的主要原因及对法院工作的影响
  (一)法官流失的原因分析
  笔者认为,近年来法官流失问题比较集中并非偶然,实际上是源于法官压力大,待遇低,发展难的现实困境,也是由于职业风险高,职业理想与现实落差大以及职业尊荣感下降的综合效应所致,更是对司法改革心存疑虑的集中反映,这是法院工作环境、工作压力和工作待遇等问题长期积累的结果。
  1.压力大。目前,“人少案多”是各地人民法院普遍存在的情况,诉讼爆炸导致案件数量激增,使法官不堪重负。以重庆市南岸区人民法院为例,该院每个法官平均一年要办250余件案件,办案数量最多的法官则超过300件。[16]由于没有专门的司法辅助人员来协助法官办案,因此除了开庭、撰写法律文书外,法官还要亲自动手处理送达材料、庭前准备、校对文书、整理卷宗等大量辅助性事务。同时,由于案件的急剧增加,也使法官的工作强度不断加大,长期超负荷成为法官特别是基层人民法院法官的工作常态,“五加二”、“白加黑”的工作模式使得许多法官无法得到休息和调整。无怪乎有的法官说,有100个案件能办好,有200个案件时能努力撑着,有300件时快顶不住了,有1000件时就要崩溃了。在人民法院将“立案审查制”改为“立案登记制”后,案件不断上升将成为法官们必须应对的一种新常态。
  2.待遇低。法院进人门槛高,任职条件严,但在职级待遇和工资福利方面却是按照公务员标准执行的。目前,法官的政治待遇与其行政级别直接相关,但各基层人民法院科级以上干部的职数较少,加上论资排辈等因素影响,与同级党政机关相比,法官待遇并不高,35岁以下的科级干部非常少。在经济待遇方面也是“一刀切”,法官并没有明显优势。目前法官的薪酬标准参照公务员水平执行,薪酬标准总体上不高,并没有体现出法官的职业特点,与法官们的劳动付出并不对等。根据目前法官薪酬水平的现状,在实践中,有的律师事务所针对不同审级法院法官开出了不同的年薪标准,向有意流动的法官伸出“橄榄枝”,低的二、三十万元,高的达到上百万元。例如不久前,上海市某基层人民法院的副院长就被别的单位以年薪100万的待遇给挖走了。
  3.晋升难。首先,我国各级人民法院的法官是参照公务员进行管理的,法院内部的各类人员也只能“千军万马”去挤行政晋升的“独木桥”。而基层人民法院由于级别低,领导职数有限,造成法官特别是年轻法官晋升空间小,尤其是经济欠发达地区基层人民法院,一些资深法官到退休时仍是科员级已是常态。职业发展通道的狭窄与竞争的残酷性,使一些年轻法官看不到未来进步的希望,在心理上对法院失去应有的归属感。与党政机关相比,特别是与在组织部、公务员局等单位的同龄人或者同学相比较,在法院工作的同龄人往往晋升较慢。与在高校工作的同龄人或者同学相比较,法官也不具有特别的优势。在高校,一般情况下本科毕业5~6年就可以晋升讲师,毕业10~12年就能晋升副教授。具有副教授以上职称的优秀教师,因工作需要还可以直接提任学校职能部门副处长或者二级学院副院长。如果是硕士或者博士研究生毕业,则晋升职称的速度可能还更快。与此相联系,职称的晋升对于高校教师在工资收入、讲课酬金、申请科研课题、出差报销等各方面的待遇都有明显提高。相对于在法院工作的法官同学来说,至少在经济收入上会更高一些。而后者在法院工作10年,还不一定能够提拔晋升。随着时间推移,这种差距可能越来越大,心理的落差也会越来越大。其次,实行分类管理、员额制、单独薪酬制度是落实党的十八届三中全会部署的建立符合职业特点的司法人员管理制度改革任务的三个关键词,是实现法官专业化、精英化、职业化,提高法官地位和待遇的重要举措,值得肯定。但从率先在全国法院系统开展司法改革试点的上海地区法院情况看,能进入“员额制”序列的法官只占33%,这些“精英法官”可能会加薪40%左右。因此,一些青年法官就担心有限的名额可能被级别高、资历深的审判员和高级法官全部占去,而在一线任劳任怨、辛苦办案的自己却因得不到“入额”机会而改任法官助理,干脆自己一走了之。
  4.落差大。在一般人心目中,法官是法律守护神,它应当是捍卫公平正义、充满尊荣感的一个职业。但现实生活中,由于体制机制和法律信仰缺失等种种原因,我们国家的法治环境还不尽如人意,司法权威还没有真正树立起来,法外干扰还时有发生,法官不仅无法专心办案,甚至还要应对许多突发情况。包括少数当事人对法院裁判不满而无理缠讼闹事、上访投诉、殴打谩骂或者威胁利诱等,法官人身安全受到威胁,稍有不慎,还可能落入腐败的陷阱里,因此,法官职业理想与现实落差大,职业风险明显加剧。
  5.保障弱。在一些地方,由于法官依法独立办案与自身安全得不到有效保障,当事人对法官缺乏应有的尊重,严重损害了法官特别是年轻法官的身心健康,打击了他们的办案积极性,导致其职业尊荣感、自豪感与成就感降低,自信心受到伤害,在一定程度上动摇了对法治的信仰和信念,产生结束法官职业生涯的念头。
  总而言之,法官流失的原因是多方面、综合性的,且多数为迫不得已,目的还是为了谋求一个环境更宽松,待遇比法院高,能够实现自己职业理想或自身价值的职位。对于一些具有法律信仰的法官而言,选择做律师、公司法务或者法学教师也许能够更专注于自己的事业追求。
  (二)法官流失对法院工作的影响
  司法工作在定分止争,化解矛盾,维护社会和谐稳定,促进经济社会发展中发挥着至关重要的作用。毋庸置疑,全面推进依法治国,建设社会主义法治国家,需要全社会共同努力,关键在人,其中包括能够守护法律、公正司法的法官、检察官在内的一大批法律工作者。而正在不断蔓延的法官流失潮,对法官队伍建设和审判工作将带来许多不利的负面影响。
  首先,影响审判工作的开展。法官流失现象蔓延下去,会使人民法院特别是基层人民法院一线审判力量削弱,使大量案件积压而得不到及时审理,还可能导致审判质量打折,妨碍司法公信力和人民群众对司法工作满意度的提升。
  其次,影响法官队伍的稳定。法官流失现象蔓延下去,在法官队伍内部可能会产生连锁反映。特别是基层人民法院不仅面临着人员断层,青黄不接的问题,甚至还可能产生职业法官空缺的窘境。从长远来看,势必影响人民法院法官队伍的新老交替、业务传承与素质提升。
  再次,影响人民法院的形象。大量优秀骨干法官流失会产生不良示范效应,影响法官职业对优秀法律人才的吸引力,降低人民法院的凝聚力。特别是对于如今处于诉讼爆炸、审判工作日益繁重的基层人民法院来说,无疑是个重大损失。
  三、进一步稳定法官队伍的对策思考
  从人民法院系统内部来看,要解决目前遇到的法官流失之痛,进一步稳定法官队伍,需要多管齐下,从以下几个方面入手加以解决。
  (一)强化职业理想教育,培养职业尊荣感
  处理争端,解决纠纷,维护权益以及打击和惩罚犯罪是司法最主要最基本的功能。人们常说,法官是法律的化身,公平的使者,正义的象征。[17]法官是代表国家在行使国家审判权,他们所从事的审判工作,一方面,是用法律的正义之剑战胜邪恶,另一方面,是用法律之公平准则定分止争。[18]可以说法官的职业是崇高而伟大的,法官的使命是神圣而光荣的,同时,法官职业也面临着社会种种诱惑,稍不留神可能就会陷入司法腐败的泥潭。因此,加强平时的教育管理很重要。
  首先,各级人民法院都要注重法官的职业理想教育,引导广大法官树立正确的理想信念,强化法官对自己这份神圣职业的内心认同,把审判事业当作自己人生的事业,而非谋生的手段,不断增强法官职业的使命感、责任感和荣誉感,并注意培育和树立先进典型,多宣传先进典型人物的先进事迹,及时传递人民法院和法官工作的正能量,发挥先进模范法官的示范、引领和带动作用。要注意从社会舆论和社会评价方面来增强法官对自己职业的认同感和成就感。
  其次,法官自己也应当进一步坚定法律信仰,坚持法治精神,深化对审判事业的钟爱和对法官职业的忠诚。法官依据《宪法》和法律,代表国家行使审判权,他就代表了社会的良知和正义,就肩负着捍卫法律尊严,维护合法权益,促进公平正义的神圣使命和光荣职责。因此,法官是我们这个社会的精英,他应当有自己的职业理想和崇高追求;法官职业不同于其他职业,更不能把自己混同于市井百姓。换句话说,既然选择了法官职业,就必须信仰法律,捍卫宪法,坚守法治,严格执法,发自内心地崇尚以公平正义为内核的法律精神和法律职业。
  再次,法官应当守住心中的那片净土,加强职业道德和职业良心修养。要坚信目前存在的各种待遇问题和困难是可以通过改革来解决的。古人云:厚德才能载法,德正方能法严。法官的良知与人格魅力又与法官的职业道德密切相关。作为法官,他每天与形形色色的人打交道,有各种纷繁复杂的纠纷需要处理,受到的各种诱惑与干扰自然也比较多,从这个意义上说,法官职业也是一种高风险的职业。因此,法官必须坚守职业理想,保持人生定力,时刻树立廉洁司法意识,做到胸怀大志,耳根清净,淡泊名利,抛弃世俗,弘扬正气,抵制诱惑,坚决守住为人、处事、用权和交友的底线。只有具有高尚的思想品质和严格的道德操守,法官在办案过程中,才能始终保持清醒的头脑,把握好司法正义的标尺,更好地为人民服务,用堂堂正正、光明磊落的行为维护自身心存正义,刚正不阿,公正无私,清正廉洁的良好形象,同时,也赢得党和人民群众的爱戴和拥护,在工作中体现自身价值,享受职业尊荣。
  (二)改善内部管理,提升工作愉悦感
  1.建立符合法律职业特点的法官管理制度。根据中央关于深化司法改革的重要部署和最高人民法院《四五改革纲要》,全国各级人民法院将逐步推进以法官员额制为核心的人员分类管理改革。建立法官员额制,完善法官等级定期晋升机制,是具有法律职业特点的新型法官管理制度最重要的内容。
  第一,实行法院人员分类管理。即根据法官、审判辅助人员和行政人员的不同人员类别和岗位,设置不同的任职条件,赋予不同的岗位职责(职权),各司其职,待遇上实行差别化管理。尤其是要突出法官的主体地位和审判工作的中心地位。对于法官而言,他的任务就是办案。据统计,全国3000多个基层人民法院,共有法官15万名,他们承担着全国90%左右案件的审判任务。[19]要缓解“案多人少”的矛盾,优化人员结构,提高管理效能,完善审判权力运行机制是一个重要途径。要在人民法院内部实行去行政化管理,全面落实合议庭和独任法官职权,确保法官享有案件的独立裁判权,并以办案水平和质量作为考核法官工作的主要内容与指标。要把法官从种种非审判业务和社会管理事务中解脱出来,努力给法官创造一个舒心的工作环境,进一步增强其办案主体意识、责任意识和质量意识,激发广大法官的工作热情与职业忠诚,使他们能够心情舒畅,轻装上阵,专心审理案件,提高审判质量。
  第二,建立法官员额制。这一举措的出台,引起法官们的高度关注。如何正确掌握法官入额标准,真正把最优秀的审判专业人员配齐配强,确保“入额”法官能够充实到审判一线,避免“能办案的无法入额、入额的不办案或不会办案”现象的发生,[20]是至关重要的。笔者认为,在实际操作中,一要严格执行中央确定的法官员额比例,严格法官“入额”标准,真正把最优秀的审判专业人员充实到一线直接办案。二要注意为青年法官的成长进步预留足够的发展空间,建立一套相对公平有效的选拔机制,让符合条件的优秀青年法官脱颖而出。三要实现审判辅助人员单独序列、单独管理,这是实行法官员额制改革的重要配套措施,应当与法官员额制改革同步落实,彻底结束目前法官与司法辅助人员、行政人员混岗的现状,从而形成法官为中心,服务审判工作为重心的法院人员管理新制度。
  第三,实行法官专业化分类管理。即结合部门法和法院内部审判机构设置,对法官进行专业分类分工。法官经过分类后按照法定程序进行任命,任命后应当保持相对稳定性,非经法定事由和程序,不得变更。这有利于法官审判业务的专门化与精细化。例如,对于民事审判法官,可以按照婚姻家事、合同债务、损害赔偿、财产确权、劳动争议等进行分类,使法官术有专攻,能够成为某个领域的审判业务专家。
  2.逐步推进法官的职业化。法官职业化是指具备法官职业思维、职业技能、职业道德、职业地位与职业保障,以使法官专职从事审判工作的任职制度与队伍规范化、专业化、精英化建设机制。它指向的是具有共同职业信仰、道德礼仪、知识背景下的法官群体所具有的独特的职业精神、职业尊荣及职业地位。[21]在司法改革进程中,法官职业化是有效解决法官整体素质提升的重要突破口,也是一项具有战略意义的系统工程。如果没有职业化的法官队伍作保证,司法活动的公正性就难以保证,也无法取得公众的认可。特别是在实行员额制的背景下,选拔精英人才进入法官队伍,使法官队伍的整体素质有一个质的提升。
  首先,要做好法官职业化建设的整体规划。根据中央和最高人民法院有关司法改革的精神,实行法官定额,推行法官助理制度,是法官职业化建设的核心。实施员额制的结果(如上海地区试点法院法官员额大约占法院工作人员的33%),就意味着有部分法官特别是年轻法官将要退回到法官助理阶段,这也为法官专业化、精英化、职业化创造了条件,因为精英毕竟是少数。我们抓住这难得机遇,制定法官队伍职业化发展规划,科学合理规划并配置好各种审判资源,大力推进法官的职业化,造就法官职业阶层,培养出大批精通庭审裁判业务的专家型法官。
  其次,要落实法官职业化的具体措施。第一,提升法官任命权限的层次。目前我国法官的任命主体层次过多,且多数法官都是由地方各级权力机关负责任命的,导致法官的任命权限比较分散,权威性也不够,不利于法官的职业化。笔者建议将法官任命权集中上收,统一由全国人大和国家主席行使。具体如下:(1)最高人民法院院长由国家主席提名,经全国人大批准后由国家主席任命;(2)最高人民法院副院长以下法官、省高级人民法院院长及其以下法官,由最高人民法院院长提名,经全国人大批准后由国家主席任命;(3)中级和基层人民法院各级法官由最高人民法院院长授权各地方高级人民法院院长提名,经全国人大批准后由国家主席任命。[22]这样做,不仅有利于树立法官的权威性,推进法官职业化,有利于坚持国家标准,排除地方主义,同时也增强法官的荣誉感和国家化,促进审判的独立性与公正性。第二,确保法官集中精力行使国家审判权。要通过改革,树立法律与法官的权威性,把法官从繁杂琐碎的非审判事务工作中解脱出来,使其专心从事审判业务,专注于裁判思维与庭审技能的运用,并通过学习、实践、总结和提炼,拓宽知识视野,掌握审判工作规律,进一步培养法律职业思维,树立依法独立审判意识,不断掌握最新的法学理论和前沿知识,不断提高应对和处置新类型复杂疑难案件的能力,努力提高审判质量,确保司法效率。第三,建立和完善法官职业保障制度。包括法官职业身份保障、法官职业物质保障、法官行使职权的豁免权以及法官职业约束机制等内容。
  (三)提高政治待遇,激发职业成就感
  法官是一个捍卫公平正义、充满尊荣感的神圣职业,它应当具有职业性、精英性、独立性、权威性和职业末端性的特征。笔者认为,在法官实行专业化、精英化、职业化条件下,对这些法律精英应当“高看一等,厚爱一层”。目前由于种种原因,法官特别是基层人民法院法官的政治待遇偏低,导致法官队伍不稳定。尽管这不是法官流失的唯一原因,但法官队伍人才外流问题加剧,与法官政治待遇不高有着或多或少的联系,这是不争的事实,而有关部门长期以来对此也有着不同的看法,更加剧了解决问题的难度。
  首先,寻找出解决法官政治待遇的有效途径。笔者认为,第一,待遇高低是相对而言的,如果还是按照公务员待遇来套,则“千军万马过独木桥”的问题还是存在,解决难度依然很大,因为在我国现行体制下,法院行政领导职数毕竟有限,目前要有所突破,则难度很大,只能寻求其他解决途径。第二,对问题有争议是正常的,但能够解决问题才是最终目的。而从制度层面上寻求办法,力求突破,无疑才是解决问题的最佳途径。这确实值得我们深入调研与思考。例如,我国《法官法》18条将法官分为4等12级,其中,最高人民法院院长为首席大法官,2至12级法官分为大法官、高级法官、法官。《法官法》19条规定法官等级的确定,以法官所任职务、德才表现、业务水平、审判工作实绩和工作年限为依据。1997年12月12日中共中央组织部、人事部和最高人民法院联合颁发的《中华人民共和国法官等级暂行规定》明确规定法官等级按照法官职务编制等级评定,并明确了审批权限。笔者设想:能否按照我国《法官法》18条关于法官4等12级的规定来进一步完善法官的职级制呢?具体而言,即除了担任行政副科级以上直至副院长、院长领导职务的法官外,将现行法官等级转换成一种专业技术职务性质的职务类型,或者归入综合管理、行政执法、专业技术类之外的“第四类公务员”,并参考高校教师专业技术职务评定和等级分类模式,进一步细化法官等级评定的标准、晋升条件和程序,使法官职级晋升与行政级别脱钩。笔者这样设想的意图,就是使不同专业技术职务等级的法官参照一定级别的行政领导职务对应享受一定的政治待遇,目的是使没有行政级别或者行政级别比较低的法官也能够通过专业技术职务的晋升而不断提高自身待遇,避免“千军万马”都去挤屈指可数的行政领导职数或者行政级别。但笔者的设想是否可行,还有待于进一步研究与论证。
  其次,打通基层人民法院法官晋升职级的通道。最高人民法院《四五改革纲要》提出要健全初任法官由高级人民法院统一招录,一律在基层人民法院任职机制;建立上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生的工作机制。这些规定意义重大。长期以来,各级人民法院特别是最高人民法院和地方各级人民法院非常重视优秀法官的选拔工作,最高人民法院不仅连续举行了三届全国审判业务专家的评选活动,经常评选表彰法院系统先进典型,举行全国研讨会,而且也从全国各地选拔一些优秀法官到最高人民法院任职。各地法院也有这方面的成功经验。例如,从基层人民法院、中级人民法院选拔一些优秀青年法官(包括中层干部)到上一级人民法院挂职锻炼和直接任职。有不少法官经过组织培养和个人努力,现在已经成为省高级人民法院或市中级人民法院的院领导和中层干部。这些做法,都是法官人才成长进步重要的激励措施。目前,我国各级人民法院的法官队伍中,年轻法官已经成为法官的主体。特别是基层人民法院,法官普遍年轻化,但存在司法能力不足的问题,也不符合法官职业的规律与特点。因为法院的审级越高,对法官的审判经验和社会生活阅历要求就越高。今后要通过落实《四五改革纲要》的规定,畅通基层、中级乃至高级人民法院之间法官初任招录、基层任职、挂职锻炼、交流任职和遴选提拔等多种渠道,进一步完善法官培养交流机制,建立优秀人才破选拔机制,这一方面可以解决基层人民法院“案多人少”以及法官断层问题,另一方面又能够缓解中级以上人民法院法官过于年轻、司法能力不足的问题,给基层人民法院法官特别是青年法官更多培养锻炼和晋升提高的空间与机会,让优秀人才早日脱颖而出。从宏观上考察,法官晋升通道打通了,就能够使基层和中级人民法院成为优秀法官源源不断的培养基地,为实现上级人民法院从下级人民法院遴选法官工作的常态化,建立和形成科学合理的法官培养阶梯和机制提供有力的保障。
  再次,建立科学合理的法官流动机制。俗话说:“树挪死,人挪活”。从长远来看,建立科学合理的法官流动机制,是十分必要的。特别是落实法官员额制之后,法官承担的审判任务将更加繁重,肩负的责任也更大。有些法官由于提拔晋升、年龄、身体健康等各种原因而离开审判工作岗位从事法院内部其他工作,或者流动到法院体制外都是很正常的。关键在于要通过改革,建立一种科学合理、充满活力且符合司法规律的法官阶梯式流动机制,把优秀法官及时选拔到关键岗位,做到人尽其才,鼓励上进,调动法官的工作积极性,确保审判工作后继有人。同时,在法院内部应当建立规范的定期或不定期的横向交流轮岗制度,以培养更多能够应对和处理重大复杂与新型疑难案件的复合型高水平法官。
  (四)完善职业保障,增强回报满足感
  法官职业保障是法官依法履行神圣职责的前提条件。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出要健全法官、检察官和人民警察职业保障制度,这是进一步深化我国司法体制改革的一项重要内容,建立与我国司法体制相适应的法官职业保障制度刻不容缓。因为法官待遇等职业保障问题,不仅仅是一个劳动权利意义上的报酬问题,更是我国司法制度和司法改革中的一项重要内容。各级人民法院应当总结法官职业保障运行状况和实际经验,并通过制度建设加以强化和完善。笔者建议,一方面,要建立规范有效的法官队伍建设制度和机制,包括法官选任、培训、考核、奖惩、淘汰制度等。另一方面,要逐步建立并不断完善法官职业保障方面的制度和机制,包括法官待遇保障、职权保障、身份保障(包括法官终生制等)、人身安全保障、职务行为豁免制度以及裁判风险承担机制等,两者相互支撑、相互配套,共同为法官依法独立办案和队伍建设提供强大支持和保障。
  1.法官职权保障制度。即保障司法独立和法官地位问题。司法独立是司法公正的基本要素,也是司法权威的重要保障,而司法裁判者保持中立是司法公正的必然要求,这对国家司法权的行使是至关重要的。只有确保法官独立行使审判权,才能够排除来自法院内部和外部的各种干扰,从而确保司法公正,提升司法公信力,维护法律的权威和法制的统一。[23]在我国,人民法院必须接受党委的领导和人大、检察院的监督。法官也必须接受法院和各方面的监督,但监督不是干涉,更不能影响人民法院和法官的独立审判。我国《宪法》126条和《人民法院组织法》4条分别规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”《法官法》8条第2项规定:“依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”司法体制改革的一个重要目标就是要突出法官群体的地位和职权。法官在审理案件时的依据就是案件事实和国家法律,并做到以事实为根据,以法律为准绳。法官不服从上级领导的意见不应作为法官降职、免职、调整岗位或者追究法律责任的理由。新闻媒体可以在法律的范围内对司法活动进行公开监督和宣传报道,但必须尊重事实,全面客观,而不能主观臆断、断章取义,或者添油加醋、歪曲事实,误导社会公众,给法官施加压力,妨碍司法公正。未来应当将法院系统内党的领导关系调整为上下垂直关系,以避免地方同级党委对法官审判工作的插手干涉。
  2.法官身份权利保障制度。即为了确保法官能够公正独立地审理案件,有必要从制度上建立法官身份保障制度,即建立法官职位的终身制,使具备条件的法官,一经法定程序予以任命,即获得终身职权保障。同时,要严格规定法官的免职事由和程序并加以严格执行,明确规定法官群体对法官免职享有参与权、陈述权、申辩权;改革法官退休制度,应当允许法官自愿延长任职年限;明确规定法官非经其本人同意不得调离其任职所在法院、转任非审判职位等。[24]同时,要切实保障法官职务行为的司法豁免权,保护有良知和正直的法官不受错误追究,确保法官在依法履行审判职能过程中,对自己所发表的言论和实施的行为享有不受指控或法律追究的权利,非因徇私舞弊、贪赃枉法等违法行为所致裁判错误而给当事人造成损失的,自不应承担任何形式的法律责任。当然,如果法官滥用职权或者不当利用权力的除外。
  3.法官经济权利保障制度。要本着去行政化的改革精神,建立并逐步完善一个有别于公务员的单独的法官薪酬制度,并由中央财政直接核拨,由最高人民法院负责统筹并授权各高级人民法院统一核定下达。在操作时,应依据法官等级确定法官相应的薪酬标准,同时,逐步建立法官医疗、保险、养老等配套机制,落实带薪休假制度。目前据媒体报道,上海地区的法官在实行员额制“入额”之后,精英法官们可能会加薪40%左右,这是值得充分肯定的。笔者认为,将来有条件的地方还应当建立法官轮流疗养制度和法官年薪制。法官收入过低不仅吸引不了优秀法律人才加盟法官队伍,而且还会使现有的法官队伍不稳定。要通过改革使法官们特别是基层人民法院法官们都能够过上体面无忧的生活,从此不再为微薄的薪酬而烦恼,不再为职业风险而担忧,不再想着是否继续在法院干下去的问题,从而安心与专心地做好审判工作,这也是提高人民法院形象和司法公信力的重要方面。试想一下:如果法官职业都不能成为法律职业的高端选择,法官们还想改行从政,或者辞职做律师、教授,则法官怎么能够取得法律同行的尊敬与推崇呢?而在社会公众心目中又会是怎样的一个职业形象呢?
  4.法官人身保障制度。第一,高度重视和切实加强法院办公和庭审场所(包括派出法庭)安全保障硬件设施建设,加大投入,完善设施,并建立相关预案或预警机制,落实法院常规安保措施和安保等级制度;第二,强化司法警察在维护法院安全,保障法官人身安全和维护法庭秩序方面的职责,建立与公安机关联动机制,加大对暴力抗法、妨碍法官执行公务和危害法官人身安全行为的惩处力度;第三,建立法官人身安全保险制度,定期为法官进行安防方面的专业培训,提高自我防范、自我保护意识和能力。
  总之,我们要根据司法工作发展需要,通过积极努力,不断提高与突出法官的地位、待遇与保障水平,树立和维护法官的权威,免除法官的后顾之忧,使法官对自己和自己的职业充满自信与自豪,从而进一步坚定法律信仰,更加热爱自己的职业,用公正的裁判彰显我国法官的责任感与尊荣感,也让司法工作因为法官职业保障的强大与有力而获得社会公众充分的尊敬与信赖,吸引更多优秀的法律人才投身司法工作,使依法治国方略落到实处。只要我们坚持不懈地努力,法治中国的美好愿景就一定能够实现!
  实行法官职务序列单独管理的困境与选择
  陈建华
  2015年3月,全国两会上,江苏省高级人民法院院长***提交了一份“关于加快建立与法官职业特点相适应的法官职务单独序列”的建议。[25]要求建立法官职务单独序列,这似乎一语道破了当前法官职业保障的方向。正如中央政治局委员、政法委书记孟建柱指出,要建立适合自身特点的职业保障制度。同时,建立与法官职业特点相适应的法官职务单独序列被众人认为是加强法官职业保障制度建设的“一个重要的突破口”。但是,该项改革要走的路又是何等的艰难。最高法院曾于2011年启动了建立与法官职业特点相适应的法官职务单独序列,但是历经两余年,该项改革却迟迟未推动。按理来言,法官是专业性很强且确实有别于一般公务员的职业,需要特殊对待,也应当特殊对待。为了确保审判机关依法独立公正行使审判权,保证法院队伍的稳定,不断提高司法公信力,全面推进依法治国,高度重视法官职业化建设问题,切实改进法官的管理机制,淡化法官行政化管理模式的色彩,的确需要建立符合审判工作规律的法官职务序列。
  一、我国要实行法官职务序列单独管理
  (一)政治待遇低
  当前,相对同地区同级党政部门来言,我国各级法院的行政职级晋升均比较缓慢,法院工作人员在职务上提升的机遇太少,在获取同等政治待遇上的能力处于劣势地位,造成基层法院许多法官工作到退休仍然是一个科员级的审判员,特别是大多数法院领导均来自于上级法院或者党政部门,致使绝大多数法官根本无法走到本院领导岗位。有学者进行了统计,“我国法官人数多,职数少,晋升空间有限,占全国法官总额85%以上的基层法院法官,多数只能拿到副级以下公务员的工资,与他们承担的繁重办案任务极不对称。”[26]笔者对一个人数较多的中部H省C市中级人民法院行政级别和院级领导的来源进行了调研(见表1、2)。
  表1中部H省C市中级人民法院行政级别构成表
  (N=145人)

┌──────────────────┬──────────────────┐
│行政级别              │人数(人)             │
├──────────────────┼──────────────────┤
│副厅                │1                  │
├──────────────────┼──────────────────┤
│正处                │7                  │
├──────────────────┼──────────────────┤
│副处                │15                 │
├──────────────────┼──────────────────┤
│正科                │39                 │
├──────────────────┼──────────────────┤
│副科                │23                 │
├──────────────────┼──────────────────┤
│科员                │49                 │
├──────────────────┼──────────────────┤
│工人                │8                  │
└──────────────────┴──────────────────┘

  
  从上表了解到,该中级法院的副处级以上干部23人,占总人数的16%,正副科级干部62人,占总人数的43%,科级以下干部(含工人)57人,占总人数的37%。可见,副处级领导干部所占比例并不大,而大多数为正副科级干部,占到近一半,科员级占到总人数的1/3有多。从这一分析,我们不难看到,某中级法院干警的政治待遇不容乐观。
  表2中部H省C市中级人民法院院级领导来源表
  (N=13人)

┌────────────────┬───────────────────┐
│来源分类            │人数(人)              │
├────────────────┼───────────────────┤
│上级法院            │1                   │
├────────────────┼───────────────────┤
│同级公、检、司         │3                   │
├────────────────┼───────────────────┤
│同级党委、人大和政府      │2                   │
├────────────────┼───────────────────┤
│下级法院、检察院        │3(其中1人来自检察院)        │
├────────────────┼───────────────────┤
│本院产生            │4                   │
└────────────────┴───────────────────┘

  
  从上表了解到,该中级法院本院产生的院级领导只有4名,占所有院级领导的31%,而来自于法院以外单位的院级领导有6名,占所有院级领导的46%,来自于法院本系统的院级领导有7名,占所有院级领导的54%。可见,近一半的院级领导来自于其他单位,并且来自于法院本系统的,也有相当一部分不是本单位产生的。从这一分析,可见,该中级法院干警升为院级领导的机率很低。
  (二)经济待遇差
  相对于同地区同级部门的工商、税务等行政机关工作人员的收入,法官的收入远远要低,更难以与电力、电信、银行等企业工作人员相比,即使与同属于政法机关的公安部门相比,法官津贴也要大大低于警衔津贴,这与法官承担的责任是无法相匹配。笔者对全国、国外部分法院法官进行调研,发现中国法官的经济待遇比较低(见表3、4、5)。
  表32013年我国部分中院副科级法官月薪表
  

┌─────────────┬───────────┬───────────┐
│法院名称         │级别法官       │月薪(人民币)    │
├─────────────┼───────────┼───────────┤
│湖北襄阳中院       │副科级法官      │2500元        │
├─────────────┼───────────┼───────────┤
│四川成都中院       │副科级法官      │3100元        │
├─────────────┼───────────┼───────────┤
│北京某中院        │副科级法官      │4700元        │
└─────────────┴───────────┴───────────┘

  表4国外部分地区法院法官月薪表

┌──────────────────────┬─────────────┐
│国家名称                  │法官月薪(换算人民币)  │
├──────────────────────┼─────────────┤
│美国联邦地区法院              │8.91万元         │
├──────────────────────┼─────────────┤
│英国基层法院                │10.18万元         │
├──────────────────────┼─────────────┤
│意大利上诉法院               │6.37万元         │
├──────────────────────┼─────────────┤
│法国上诉法院                │6.17万元         │
├──────────────────────┼─────────────┤
│日本东京高等法院              │21.78万元         │
├──────────────────────┼─────────────┤
│香港区域法院                │12.12万元         │
└──────────────────────┴─────────────┘
爬数据可耻
  表5国家之间法官工资与本国或本地最低工资标准对比表

┌──────────────────────┬─────────────┐
│国家和法院名称               │本国或本地最低工资标准相差│
│                      │倍数           │
├──────────────────────┼─────────────┤
│中国北京地区                │3.35倍          │
├──────────────────────┼─────────────┤
│美国联邦地区法院              │11倍           │
├──────────────────────┼─────────────┤
│英国地区法院                │9.9倍           │
├──────────────────────┼─────────────┤
│意大利上诉法院               │7.3倍           │
├──────────────────────┼─────────────┤
│香港区域法院                │29倍           │
└──────────────────────┴─────────────┘

  
  同时,根据笔者对一个中部某中级法院的调研发现,总共有145名干警,其中101名干警月工资的待遇只在2000~3000元之间。即使这个工资水平,在当地也仅仅是维持生存的水平,与不断攀升的房价和物价不成比例。
  (三)职业尊荣感不强,人才流失严重
  全国各级法院普遍存在案多人少的矛盾,法官工作超负荷,高要求、高强度与低保障形成了巨大的反差,导致法官职业的吸引力下降,数目庞大的优秀法官在源源不断的流失。笔者对H省Y市A县人民法院2005~2011年人员流动情况和法官流动方向(见表6、7)进行调研的结果。
  表62005~2011年法院人员流动情况

┌───────┬───────┬───────┬───────┬───────┐
│年度     │流进人员   │具有法官资格 │流出人员   │具有法官资格 │
├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤
│2005     │1       │1       │-       │-       │
├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤
│2006     │3       │1       │4       │4       │
├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤
│2007     │9       │4       │5       │4       │
├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤
│2008     │11      │6       │3       │2       │
├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤
│2009     │7       │4       │5       │4       │
├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤
│2010     │12      │7       │4       │4       │
├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤
│2011     │6       │6       │9       │8       │
├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤
│总计     │49      │29      │30      │26      │
└───────┴───────┴───────┴───────┴───────┘

  
  表72005~2011年法官流动方向

┌─────┬───────┬──────┬──────┬─────┬────┐
│具体流向 │发达地区或上级│其他司法部门│党政机关  │律师   │其他  │
│     │法院     │      │      │     │    │
├─────┼───────┼──────┼──────┼─────┼────┤
│人数   │7       │3      │11     │6     │3    │
├─────┼───────┼──────┼──────┼─────┼────┤
│百分比  │23.33%    │10%     │36.67%   │20%    │10%   │
└─────┴───────┴──────┴──────┴─────┴────┘

  
  从上述两个表,我们不难看出,该基层法院对法官职业缺乏应有的信赖和尊重,缺乏对法官的神圣感和成就感,导致法院成为“人才培训基地”的尴尬处境,导致法官职业尊荣感不强和大量法官流失。
  二、实行法官职务序列单独管理面临的重重障碍
  美国新制度经济学家道格拉斯·诺思首次提出“路径依赖”理论。诺思认为,“路径依赖”类似物理学中的惯性,事物一旦进入某一路径,就会对这种路径产生依赖,某一路径的既定方向会在以后发展中得到自我强化,人们过去做出的选择决定了他们现在及未来可能的选择。好的路径通过惯性和冲力,产生飞轮效应,不好的路径会起负反馈的作用,导致事物的发展被锁定在无效率的僵化状态,要想摆脱“锁定”将变得十分困难。[27]
  (一)司法行政一体化:法官职务序列单独管理遭遇独成体系的障碍
  “将法官的管理与行政职级职务脱钩,构建法官单独序列一直以来是近年来司法改革进程中讨论比较热门的话题。”[28]这些年来,我国的法官管理模式一直采用的是行政机关公务员的管理模式,参照公务员系列确定级别待遇,忽视了法官的司法性、专业性和技术性。很难像医生、教授那样能够体现自己职业的特点。诸多审判经验丰富的法官,因行政级别不高等原因不能上升到应有的审判岗位和提前离开审判岗位。然而,法院“去行政化”的呼吁很久了,但始终没有取得明显的效果。究其原因,在于长期以来,法院内部环境和外部环境两个方面都对法院“去行政化”造成一定的困扰。诸如“学而优则仕”、“官本位”传统文化思想影响、裁判文书审签制度等等影响。从长远发展来看,是司法发展的一种趋势。但从短期看,法院“去行政化”,决非朝夕之功。
  (二)经费保障地方化:法官职务序列单独管理遭遇构建统一模式的障碍
  当前,人民法院的产生、法官任免、司法经费都在同级地方政府控制之下,这些部门会因公或者私的利益而利用人、财、物方面的权力对法院工作实施压力,导致法院的审判工作受到地方党委、人大和政府的影响,影响法院的独立型。面对地方保护主义对司法干涉过多,理论界和实务界纷纷献策,提出了“法院垂直管理”,将地方法院统一归最高法管理,为此对抗地方对法院审判工作的干扰。然而,却在司法实践中,遭到了一些质疑,譬如贺卫方指出,“法院垂直管理”将会导致“一种错误的实践为另一种同样的错误的实践辩护的倾向。”[29]同时,“法院垂直管理”违背了法院审判工作的规律,也与宪政规律相背离,海域中国的政治文化和政治制度不协调,可见,法院独立地方的领导的实施难度不能不大。
  (三)法官职业大众化:法官职务序列单独管理遭遇数量上的障碍
  从域外来看,诸多国家以宪法或其他法律明确规定了本国各级、各类法院法官的职数。在美国,最高法院大法官为9名,联邦上诉法院和联邦地区法院共有法官733名,各州最高法院法官人数最少的3名,最多的9名,[30]在美国近3亿人口中,每万人中大约有1名法官;英国在职法官仅有964名,其中包括2名大法官,25名上诉审法官,95名高级法院法官,520名巡回法庭法官,302名地区法院法官,[31]总人口0.58亿,每万人中不到0.1名法官;在日本,最高裁判所大法官15人,高等裁判所8个,法官280人,全国地方裁判所和分所共有法官910人,家庭裁判所共有法官200人,简易裁判所共有法官810人,[32]在中国,四级法院的法官数大致为22万人左右。如果按中国13亿人口计算,大约每6000人中有1名法官。由此看来,西方法官数量少、任职要求高,走的是“精英化”路线。而中国法官数量多,任职要求相对较低,更倾向于“大众化”路线。
  (四)法官制度缺失化:法官职务序列单独管理遭遇基础支持的障碍
  作为法官职务序列单独管理中的基础支持如法官员额、法官素质与能力、司法腐败的遏制等处于缺省状态,特别是如何破解当前突出的案多人少矛盾。今年的最高人民法院工作报告表明,2008~2012年来,最高人民法院受理案件50773件,审结49863件,同比上升174%、191%;地方各级法院受理案件5610.5万件,审结、执结5525.9万件,同比分别上升29.3%、29.8%。案件数量的迅猛增长让全国法院和法官倍感压力。另外,法官素质不高和法官腐败导致法官缺乏社会应有的尊重程度。笔者对2010年~2013年度最高人民法院工作报告(见表8)进行了解读。
  表82010年~2013年度最高人民法院工作报告解读[33]

┌──┬────────────┬────────────────────┐
│工作│处罚人员        │对法官还存在问题和不足的表述      │
│报告│            │                    │
├──┼────────────┼────────────────────┤
│2010│2009年,全国各级法院共查│一是一些法官职业道德素质不高,司法作风不│
│年度│处违纪违法人员795人,其 │正,工作方法简单,一些案件久拖不决,群众│
│  │中,移送司法机关处理的13│意见较大。二是少数法官司法不公、不廉,枉│
│  │7人。          │法裁判、徇私舞弊;个别法院领导干部特别是│
│  │            │高级领导干部违法犯罪问题影响恶劣,严重损│
│  │            │害了人民法官的形象和司法公信力。    │
├──┼────────────┼────────────────────┤
│2011│2010年,全国法院共查处违│一是一些法官司法能力不强,化解社会矛盾、│
│年度│纪违法人员783人,同比下 │处理复杂疑难案件的水平不高。二是有些法官│
│  │降1.51%。其中,受到政纪│群众观念淡薄,司法作风不文明、行为不规范│
│  │处分的540人,因贪污、贿 │、工作不细致,群众意见较大。三是少数法官│
│  │赂、徇私枉法被追究刑事责│司法不公、不廉,以案谋私,徇私舞弊,贪赃│
│  │任的113人,同比分别下降4│枉法,严重损害司法公信力。       │
│  │.09%和17.52%。     │                    │
├──┼────────────┼────────────────────┤
│2012│2011年,全国各级法院查处│有的法官对法律精神、司法政策的理解存在偏│
│年度│违纪违法人员519人,其中 │差,大局意识不强,一些案件未能有效实现办│
│  │因贪污、贿赂、徇私枉法受│案法律效果和社会效果的有机统一;有的法官│
│  │到刑事追究的77人,同比分│司法作风不正,工作方法简单,少数案件还存│
│  │别下降33.7%和30.6%。 │在程序不规范、审理超期限、文书不严谨等问│
│  │            │题;极少数法官司法不廉,贪赃枉法,徇私舞│
│  │            │弊,造成恶劣影响。           │
├──┼────────────┼────────────────────┤
│2013│2012年,全国各级法院共查│一些法官司法能力不强,处理新类型及复杂疑│
│年度│处利用审判执行权违纪违法│难案件的水平不高;有的法官司法作风不正,│
│  │干警1548人。      │司法行为不规范,工作方法简单;极少数法官│
│  │            │徇私舞弊,贪赃枉法,严重损害人民法院形象│
│  │            │和司法公信力。             │
└──┴────────────┴────────────────────┘

  
  三、遵循职业特点下的法官职务序列单独管理的构建
  黑格尔在其《逻辑学》中认为,“逻辑起点应该是一个最简单、最抽象的规定,它不以任何东西为前提,不以任何东西为中介。”[34]基于此,我们在探索法官职务序列单独管理之始,要明确理论出发点。
  (一)关键——法官法与公务员法从统一走向分离
  “在法官作出判决的瞬间,被别的观点,或者被任何形式的外部权势或压力所控制或影响,法官就不复存在了。宣布决定的法官,其作出的决定哪怕是受到其他意志的微小影响,它也不是法官……。法院必须摆脱胁迫,不受任何控制和影响,否则他们便不再是法院了。”[35]目前,要实现法官职务序列单独管理,有一大难点是从《公务员法》中独立出来。目前我国《公务员法》三条规定,法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的,从其规定;第十四条规定,国务院根据本法,对于具有职位特殊性,需要单独管理的,可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定。法官具有职位特殊性,需要单独管理。根据公务员法的规定,法官作为特殊类公务员,其职务序列可以单独设置。可见,我国《公务员法》已经为法官设置单独序列预留了空间。目前,可以利用《公务员法》的规定并结合法院人员的分类管理改革,将法官实行职务序列单独管理改革由中组部、中编办、最高院等几家单位共同研究制定方案,形成一个大致框架后,再选择一些法院作为试点,总结经验,逐步推开。
  (二)核心——法官等级与行政职级从博弈走向妥协
  实行法官单独序列,最大的难点之一是去“行政化”。当前,法院内部行政化色彩比较浓,法官办理一起案件,需要送庭长、主管院领导层层签批,有时候还需要请示党委、人大和上级法院。若行使法官单独序列,则法官不需要报送庭长、主管院领导审签,做一个名副其实的“做决断的人”。但是,主管院领导、庭长的权力又体现在哪里呢?如何改革,如何在博弈中得到有所突破,笔者认为,走向妥协为妙,既不能完全脱离行政体制,又要与行政体制保持适当距离。具体而言,法官等级与行政职级逐步走向分离。
  (三)基础——相关配套制度与法官职务序列单独管理从制约走向互动
  法官职务序列单独管理,需要一系列的基础工程来支撑。一是确立法官员额制度。从价值学角度上看,法官本身的精英化是落实法官职业保障的重要前提。对于法官职业保障的域内外差异,不能简单地进行表象上的对比,应当根据我国的司法现状来决定法官的数量。二是走向法官“精英化”路线。当前,特别要逐步提升法官的素质和拒腐防变的能力。正如美国著名的学者哈耶尼所言:“对于正义的实现而言,操作法律的人的质量比其操作法律的内容更为重要。”[36]三是要充分考虑好司法制度的诸多细节。这是因为,“司法制度的诸多细节,薪水、工作量、年龄及晋升的可能,都会进入法官有意无意的思考,并影响法官的司法行为。”[37]
  四、科学指导原则下法官职务序列单独管理的运行
  “法律就像旅行一样,必须为明天作准备,它必须具备成长的原则。”[38]如何建立与法官职业特点相适应的法官职务单独序列呢?笔者进行了一番探索。
  (一)基本原则
  1.独立原则。按照审判工作特殊工作规律和职业特点来定编、定岗、定责、定比例,实行特殊的准入制度,制定特殊的考核制度和特殊的职务职级晋升办法,实行与公务员制度不同的、独特的单独序列管理制度。
  2.系统性原则。法官单独序列,不仅仅只是解决法官待遇这一关键问题,而且还涉及到法官任期、培训、升迁、退休、考核、惩戒、监督等诸多方面在内的问题。可见,法官单独序列是一个“牵一发而动全身”的大系统,需要从整体角度进行考虑,按照总体规划有计划地积极稳妥推进。
  3.平衡比较原则。在建立法官单独序列的时候,要与公、检、司等政法部门之间进行比较。既要考虑到法官职业的特殊性,又要将检察机关的实际情况作为主要参照系数,同时参照公安机关、司法行政机关的实际情况,尽量在合理范围内建立法官单独序列,以免引起其他部门的质疑。
  4.符合国情原则。建立法官单独序列,需要与中国的国情相一致,不能盲目遵从或者模仿西方国家的做法。只有正确认识我国与西方国家在政治制度、司法制度、人事体制以及历史文化等方面的巨大差异,才能最大地处理建立法官单独序列的问题和把握解决问题的方法。
  5.循序渐进原则。建立法官单独序列,必须要从试点开始,并在探索和实践中逐步建立和完善。同时,又要讲究民众对法官职业单独序列的认识和适应过程,不能超越实际提出过高过快的要求。
  (二)运行模式
  1.政治待遇单独序列:建立法官定期晋升制度
  面对当前法官政治待遇低的情况下,建议把那些经过人大常委会任命、工作一定年限(可以5~10年为一个段)以上的法官,可以将其行政职级行使自动升格为副科、正科、副处、正处、副厅、正厅等级别。譬如若一个基层法院被人大任命法官工作5年以后,自动升格为副科级(虚职)干部,工作到10年以后,自动升格为正科级(虚职)干部,工作到20年以后,自动升格为副处级(虚职)干部;譬如若一个中级法院被人大任命法官工作5年以后,自动升格为正科级(虚职)干部,工作到10年以后,自动升格为副处级(虚职)干部,工作到20年以后,自动升格为正处级(虚职)干部;譬如若一个高级法院被人大任命法官工作5年以后,自动升格为副处级(虚职)干部,工作到10年以后,自动升格为正处级(虚职)干部,工作到20年以后,自动升格为副厅级(虚职)干部;譬如若一个最高法院被人大任命法官工作5年以后,自动升格为正处级(虚职)干部,工作到10年以后,自动升格为副厅级(虚职)干部,工作到20年以后,自动升格为正厅级(虚职)干部。
  2.经济待遇单独序列:建立法官薪酬独立、集中预算与落实法官定期增资制度
  为法官摆脱物质诱惑提供基础,西方国家的法官工资往往独立于公务员工资体系,明显高于一般公务员水平。我国可以建立有别于一般公务员、符合法官职业特点的薪酬制度。譬如:“无论在哪个审级,初任法官都不得低于当地副处级公务员的标准。”[39]同时,建立起法官薪酬集中预算制度。“如果地方法院法官的工资仍由地方财政负担,统一加薪也不可能实现。”[40]近年来,我国理论界和实务界对建立独立的法官薪酬集中预算制度颇有研究,但研究的最终结果为两种:一种是由中央集中预算,第二种是由地方分级预算。大部分观点认为,目前,我国法官难以实现中央集中预算,倾向于由地方分级预算。在笔者看来,可以考虑将我国中级、基层法院法官的薪酬保障上提至省级以上的财政保障。最高人民法院专职委员黄尔梅曾经说过:“司法实践证明,辖区范围越小,司法公正被干预的可能性越大。如果将中级、基层法院的经费保障上提至省级以上的财政保障,中级、基层法院没有对当地财政的经费依赖,可以在一定程度上避免当地党政机关的不当干预,确保人民法院秉公办案,实现司法公正。”[41]此外,落实好《法官法》规定的“定期增资”制度。在笔者看来,可以确定一定的年限(如两年一小调,五年一大调),固定增加法官的工资幅度。当然,在该过程中,要充分考虑通货膨胀率、物价消费指数、国家财政收入与支出情况等诸多方面因素来确定。
  3.法官人员单独序列:建立一支独立型、精英型、专家型的法官队伍
  “没有一个令人信赖、素质过硬、管理科学的法官群体,提升法官待遇的措施将无法争取到全社会的认同与支持。”[42]当前,对法官队伍建设上采取三种措施:一是法官管理上,朝着“独立型”方向发展。法官必须要从地方独立出来,在人事上应当考虑纳入中央管理。当前,考虑到全国法官人数较多,变化起来难度较大,可以将人事管理权限暂时提高到省级。二是法官数量上,朝着“少而精”的方向发展。由最高人民法院会同中央有关部门根据不同审级、地域的法院实际,科学测定全国各级法官员额。并且,法官数量确定后,原则上只能在出现缺额时,才能补充招录和任命法官,并应接受社会监督。三是在法官质量上,朝着“专家型”的方向发展。通过提高法官入职标准、提高初任法官任职条件和上级法院法官从下一级法院遴选优秀法官等举措来提升法官的专业水平和司法能力。
  4.法官单独序列的保障:建立法官的任职终身制
  法官职业身份保障制度的核心是法官终身制。世界诸多国家对法官职业身份保障给予明确规定,法官在任职届满前(65岁甚至终身),非因行为不检或非因健康原因无力履职,不得违背其意愿而被免职、撤职、调职或令其提前退休。譬如《世界司法独立宣言》规定:“法官之任职原则上应为终身制,但因免职或处于法官退休年龄时不在所限。”[43]又如在德国,即使是职务升迁,也要以法官自愿为前提。在没有征得法官同意的前提下,不能调动他的职务,调动必须以他的同意……通常是他的申请为前提。[44]政府不得以“工作需要”等名义将法官调离,更不可能将其解职。我国可以借鉴这些经验与做法,建立法官的任职终身制,在身体不适、自己提出等非常特殊情况下才能解除其法官身份。
  “法官队伍稳定了,法治的春天会更加绚烂!”法官职务单独序列,吐露了广大法官的心声,让广大法官满怀憧憬与期待。若以此为契机,中国广大法官潜在的“附加值”必将会得到更大的发挥。
  司法改革语境下司法辅助事务管理模式的构建
  李桂红;叶锋
  我国现处于社会转型期,社会结构发生巨大变动,矛盾频发刺激民众对司法的巨大需求。虽然国家加大司法投入,增加司法供给,但法院仍面临“诉讼爆炸”、“案多人少”的现状。就上海法院而言,2013年全年上海法院共受理案件48.6万件,法官人均办案为全国2.25倍。在司法资源稀缺与诉讼爆炸强烈冲突的大背景下,增加法官的数量看似为可行之策,但域外多国的实证经验均表明,此举并非根本之道,况且盲目地扩张法官人数也不切实际。相反,法院审判管理对此发挥更为显著的意义,其中审判辅助事务管理起到举足轻重的作用。
  一、如何构建我国司法辅助事务管理模式
  审判辅助事务管理作为我国司法改革的一项重要内容,伴随着司法改革的推进而不断深化。自1999年最高人员法院发布《人民法院第一个五年改革纲要》以来,审判辅助事务管理日益成为理论和实务的研究热点。审判辅助事务,是指与案件实体审判相关、以服务审判工作为宗旨的各类司法辅助性工作,具体包括立案审查、分案排期、诉讼材料发送、财产和证据保全,办理委托鉴定评估和审计、调查取证、诉前调解、庭审笔录、裁判文书印发和发送、判决书上网、上诉移送、案卷归档等一系列辅助性事务。
  最高人民法院最近发布《人民法院第四个五年改革纲要(2014~2018)》(以下简称《四五改革纲要》)为司法改革确定了总纲要,明确司法改革的目标之一:坚持以法官为中心、以服务审判工作为重心,建立分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的法院人员管理制度,对此,采取的措施有:第一,建立法官员额制,对法官在编制限额内实行员额管理,确保法官主要集中在审判;第二,推进法院人员分类管理制度改革,将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员,实行分类管理,等等。
  作为司法改革的试点城市,上海随后也发布《上海市司法改革试点工作方案》纲要,在《四五改革纲要》基础上进行细化工作,将法院工作人员分成三类:法官、司法辅助人员和行政管理人员,实行人员分类管理,并对该三类人员实行额员制,三类人员所占比例分别为33%、52%和15%,这种人员配置不仅使更多的司法人员投入审判一线,也形成以法官核心的人员分类管理模式(见图1)。
  (图略)
  图1审判辅助事务在诉讼流程上分配
  由下图2、图3、图4可见,司法改革之后,85%法院工作人员投入审判业务,法官和其他人员的配比为1∶2,在一定程度上突出法官的主体地位,使更多司法辅助人员承担法院事务性工作,有助于缓解法官的审判压力。
  《四五改革纲要》和《上海市司法改革试点工作方案》为我国审判辅助事务管理模式的构建提供一个体系框架,但仍然存在诸多疑问:第一,审判辅助事务如何类型化(审判辅助事务管理的客体);第二,审判辅助人员如何实现分类管理,使得不同辅助人员承担各类辅助事务(审判辅助事务管理的主体);第三,审判辅助事务如何在诉讼程序上实现分段有序的配置(审判辅助事务的流程管理)。
  (图略)
  图2法院各类工作人员配比
  (图略)
  图3司法人员和行政人员的配比


  ······

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